突发事件应急法制体系的国际比较与框架设计

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危害性的一切事件。具体来讲，突发事件是指在一定区域内，突然发生的规模较大，对社会产生广泛负面影响的，对生命和财产构成严重威胁的事件和灾难。还有学者认为∽o，“突发公共事件”，就是指由具有不确定性和压力状态下，为使其摆脱或减少这样的危机情境带来的损害，必须要对其作出关键决中，“突发公共事件”被定义为“突然发生，造成或者严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”。事件”或“紧急状态”等。例如，美国把“凡是由美国外援助来救助生命，确保公共安全，减轻灾难影响的的宪法制度造成直接威胁，不采取措施不足以消除上述威胁的情况下，需要实施紧急状态。”澳大利亚是指已经发生或即将来临的，需要做出重大、协调一综合各方观点，突发事件是指不可预见突然爆发的，对人民生命、财产和社会造成严重威胁的，必须立即处理的重大事件。本文中，我们认为突目前，由于突发事件的种类甚多，发生原因各异，对突发事件的分类存在多种标准。首先按其发生的原因划分，可以分为自然性突发事件和社会性突发事件¨1。自然性突发事件，是由自然原因或者人为破坏造成的生态环境失衡而引起的自然灾害，人为性特征，社会性质的突发事件，其中包括生产安突发战争等。其次按其影响的空问范围划分，可以突发事件是指波及全球很大范围的突发事件，SARS事件，如重庆开县的“井喷”事件等。地区性突发事件，如2003年8月的美加大面积停电事故、松花江综合我国现实情况看，《国家突发公共事件总海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等；事故灾难主件等；公共卫生事件主要包括传染病疫情、体性不他严重影响公众健康和生命安全的事件；社会安全中、发生后的整个过程里，通过计划、组织和安排，对资源进行宏观统筹协调，以实现对突发事件的干预和控制，使其发生的影响最小化。突发事件应急法制作为应急管理体制中的重要组成部分，是关于在应对突发事件的过程中，如何调整国家权力之间、国济的转型时期，社会分化与社会流动不断加剧，使社会趋于复杂化、多元化。频繁出现的突发事件，使中国的公共安全面临着严峻形势，更凸显出中国迫切方法，建立起综合性的突发事件应急体制。事件方面的成功经验，世界主要法治国家或制订专门的紧急状态法，对各种紧急状态下的政府行政紧急权力作为统一规定，如美国、俄罗斯、加拿大、法国、±耳其等；或在宪法和其他单行法中规定了紧急状态制度，来确立政府在紧急状态时期的基本法律权限并赋予其应急管理的所有职能，如

印度、委内瑞拉、德国、日本等。总的来说，发达国家大都具有完善的突发事件应急法制体系(参见表1)，这类法律体系一般都有一个基本法，据此对与应急有关的一些重大事项做出明确而具体的规定，如政府的职责；突发事件应急组织的设置；应急预案的编制等，并调整各个部门从不同环节对突发事件的规定，从而构

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问题。“9·11”事件之后，美国对紧急状态应对的相关法规做了更加细致而周密的修订，陆续出台了安全法》等，从而形成了一个全方位、立体化、多层境，是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一。因此，日本作为全球较早制定灾害管理基本法的国家，基本法》为龙头，在其中明确规定了国家、中央政府、社会团体、全体公民等不同体的防灾责任，下设各类防灾减灾法50多部，建立了围绕灾害周期而设置的法律体系，即基本法、灾害预防和防灾规划相织法五个部分，使日本在应对自然灾害类突发事件时有法可依，积极推动了灾害管理事业的迅速发展。另外，日本实行的是地方自治制度。1.，因此地区防灾必须依靠地方政府的财力物力来实施，这调动了最基层地方政府的防灾抗灾积极性，他们为了确保灾害中本区域的生命财产损失最小化，会积极制定适合本区域的防灾规划，会积极谋求其他机关和组织的协助，会积极吸纳和发挥民间力量的作用，会积极实施防灾规划中的各项内容，从而提高了突发事件处理的效率。可以说，日本在防灾减灾方面的立法，对于自然灾害同样频发的中国具有很多可借鉴障¨“，这一点是值得我国借鉴的。(1)德国法律规轻人要参与6年的志愿者的服务工作，即参与救援协会、事故医院、敬老院的服务工作。(2)全员参与紧急救援的培训，凡是参与者个个都训练有素，掌握一到两门救援技能。(3)所有企业的老板要保证志援活动是在工作时间，志愿人员的工资由联邦或州政府支付。(4)德国法律明确规定：灾难救助的资经过多年的法制改革和发展，我国在突发事件应对的立法上取得了明显的进展，除了在宪法中对紧急状态制度作了原则性规定外，我国现行的一些又制定了适用于本行政区域的地方立法，从而初步对我国《宪法》进行了修正，内容之一就是把“戒严”修改为“紧急状态”。自此，紧急状态作为一个概念写入宪法，这表明我国对突发事件的认识和处置有了新的发展，将有力的提升政府应对突发事件的能力，体现了我国在依法治国和法制建设中取得的巨类标准，现将我国突发事件应急法制的体系介绍如(1)自然灾害方面：《破坏性地震应急条例》、(2)事故灾难方面：

《核电厂核事故应急条例和(3)公共卫生事件方面：《中华人民共和国传染(4)社会安全事件方面：《戒严法》、《中华人民法制建设是突发事件应急管理的基础和保障，立法方面已经取得了一定的成果，这为突发事件的应急工作提供了相应的法治保障。但是，我国应急(1)缺乏一部指导突发事件应对的共性问题的权威性法律¨5|。例如，突发事件来临，谁有权力宣

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没有统一的法律给与明确，就可能导致在出现突发事件时各方责任不清，行使权利和履行职责的程序不明，应急措施不到位、公民生命安全利益受损、甚(2)应急的专门立法太少，且效力性不强。目前，我国专门的应急法只有《破坏性地震应急条公共卫生事件应急条例》，而他们又都是以条例的形式存在，效力性不强，这会导致一旦出现其他突发性灾害，将出现缺乏法律依据的情况。(3)在涉及突发事件应急制度的单行法中还存在规定不足或规范空白的地方。比如，《大气污染防治法》、《水污染防治法》中的应急条款过于宽泛，济，而《环境噪声污染防治法》则没有应急的相关规定。另外，对于某些突发事件的应对制度，目前还是立法空白。1“，如重大计算机系统故障、大面积停电、(4)现有的应对突发事件的法律和法规具有很强的部门特征，各个单行法中应急的规定参差不齐、分布零散，存在规范性不强、整体协调性差、对政府(5)现有法律对突发事件应对的法律责任规定的不够明确，内容过于笼统，重原则轻规定。这样可能严重影响各个方面应对突发事件的积极性，纵容和放任了渎职现象的存在，从而影响了公民对政府的信任，更加不利于突发事件的顺利解决。根据中国的国情，参照国外应急法制体系，我们(1)在宪法中设立紧急状态的专门章节，确认紧急状态的宣告制度，明确紧急状态的含义、国家实行紧急状态的条件，程序、紧急权力的适用条件和行道，维护宪法秩序，以便在发生重大突发事件时，最大限度地保护绝大多数公民的生命安全，维护国家(2)制定全局性的突发事件应对法，为各类突发事件的管理提供专门的法制保障。目前，突发事件应对法草案已经提交审议，这部法律草案共7章62条，适用于突发事件的预防与应急准备、监测与大常委会立法规划，最终改为以突发事件应对法草发事件的本质认识及我国立法质量的提高。不过，态，对此笔者并不认同。紧急状态是指发生了扰乱社会正常秩序的重大性突发事件，需要通过国家行政权宣布进入紧急状态才能加以控制并消除影响，件、社会动乱、恐怖事件等。那么，作为应对重大性突发事件的一种方法，紧急

状态应该写入突发事件应对法，这样才能完善突发事件应对法“龙头”的作(3)尽快完善现行突发事件应对法律体系中各层次、各领域的应急法律规范，弥补法律空白。具体做法是，首先清理现行的应急法律，积极的推进立、改、废，消除立法矛盾和冲突，破除部门利益和地方利益的局限性，实现应急法制体系的协调统一。比如，在自然灾害方面，我国有必要学习日本制定一部《灾害对策基本法》，修改《核电厂核事故应急条例大到非核电厂的核事故，制定统一的《核事故应急法》，另外，有必要针对泥石流、滑坡、塌陷等地质灾害制定《地质灾害防治法》，针对农业病虫害制定《农业病虫害防治法》。在公共卫生方面，有必要制急条例》上升为《突发公共卫生事件应急法》，由其健全与突发事件应对机制密切相关的法律制度，比(4)每一部应急的法律，都应该在内容方面做出系统而详尽的规定。比如，在法律中明确具体的规定职责划分，即健全和完善各级党委、政府和工作人员在应对突发事件中肩负的法律责任。同时，增强责任追究制度的可操作性，防止在关键时刻出现

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突发事件应急法制体系的国际比较与框架设计



作者：严利， 叶鹏飞， 赵燕， YA Li， YE Peng-fei， ZHAO Yan

作者单位：严利,YA Li(中国地质大学人文经管学院,北京,100083)， 叶鹏飞,YE Peng-fei(清华大学

人文社会科学学院,北京,100084)， 赵燕,ZHAO Yan(中国科学院研究生院,北京,100049)

刊名：

中国管理科学

英文刊名： CHIESE JOURAL OF MAAGEMET SCIECE



年，卷(期)：2006，14(z1)

被引用次数：4次



参考文献(16条)

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3.王郅强.麻宝斌突发公共事件的应急管理探讨[期刊论文]-长白学刊 2004(02)

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5.中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心国际危机管理概论 2003

6.莫于川我国的公共应急法制建设一非典危机管理实践提出的法制建设课题[期刊论文]-中国人民大学学报

2003(04)

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iev Boris Institutional and legislative issues of emergency management policy in Russia

2001(2-3)





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13.腾五晓.加藤孝明.小出治日本灾害对策体制 2003

14.高虹学习考察德国紧急救援应急管理体系[期刊论文]-医学与哲学 2005(07)

15.曹康泰为确立紧急状态制度提供宪法依据 2004

16.黄城宽加强价格应急法制建设的思考 2005(01)

相似文献(10条)

1.学位论文石玉清论我国突发事件应急法制的立法模式 2007

全球突发事件的增多，带来了巨大的影响和损失，SARS疫情这场突如其来的灾难，更是给国人带来诸多思考，政府有效应对突发事件成为紧迫需要

，突发事件应对机制的法制保障体制急需完善。本文主要研究突发事件应急法制的立法模式，在介绍了突发事件应急法制和立法模式的相关理论，对部

分有代表性国家的突发事件应急法制的立法状况进行分析的基础上，对我国突发事件应急法制的立法模式的选择提出了自己的建议。



全文共分四个部分。



第一部分是理论基础。一是探讨了突发事件应急法制的核心概念即突发事件。界定了突发事件的概念，并把本文的研究范围限定在一般性突发事件

和紧急状态，即不包括战争状态这类极为特殊的情况。接下来分析了突发事件的性质和分类、分级和分期。二是探讨了突发事件应急法制及立法模式的

相关理论问题。首先界定了突发事件应急法制的概念。其次介绍了立法模式的相关理论，包括目标模式、结构模式、制度模式。最后研究了突发事件应

急法制的立法模式，并分析各种立法模式的利弊。



第二部分是国外突发事件应急法制的立法概况。本部分介绍了美国、加拿大和日本的突发事件应急法制的立法状况，这三个国家具有丰富的突发事

件应急法制的立法经验，其立法模式的特点，我国立法可以充分借鉴。



第三部分分析我国现行突发事件应急法制的立法模式。首先介绍了我国突发事件应急法制的立法状况，并分析其存在的问题。然后指出我国现行突

发事件应急法制的立法模式，即在目标模式上偏重于效率模式，在结构模式上体现为不完善的宪法模式、不完善的分散立法模式和统一立法模式，在制

度模式上基本体现了围绕突发事件生命周期进行制度设计。



第四部分是我国未来突发事件应急法制的立模模式选择。在前述分析基础上，对我国未来突发事件应急法制的立法模式的选择提出了看法和建议：



第一，我国的突发事件应急法制的目标模式既不是完全的权力模式即效率模式，也不是完全的权利模式，而是选择介于二者之间的混合模式。



第二，我国未来突发事件应急法制的结构模式选择，包括完善宪法中的紧急状态条款；紧急状态法的统一立法模式与分散立法模式相结合

；完善统

一的突发事件应对法；突发事件分散立法模式应将一事一法模式和一阶段一法模式相结合。



第三，我国未来突发事件应急法制的制度模式设计除了需要进一步完善突发事件应对的各项制度外，还要逐步完善与突发事件应急机制密切相关的



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法律制度。



本文创新之处是，选择以立法模式的目标模式、结构模式、制度模式为研究路径，考察了国外有代表性的三个国家的突发事件应急法制的立法状况

及其立法模式，比较系统的分析了我国现行的突发事件应急法制的立法模式。最后提出了我国未来突发事件应急法制的立法模式在目标模式、结构模式

和制度模式上的选择的看法和建议。



2.期刊论文李刚.LI Gang健全公共应急法制应对重大突发事件 -辽宁警专学报2005(4)

在应对重大突发事件的各种对策中,建立公共应急法制是行政、经济等手段得以顺利和有效实施的重要法律保障.改革开放以来,经过20多年的法制建

设,我国公共应急法制已有一定基础,但由于种种原因,尚不健全.公共应急法制建设是一个宏大的社会系统工程.当务之急,我国需健全公共应急法制,为切

实提高政府及各阶层应对重大突发事件的能力提供一个良好的法制环境.



3.学位论文张文峰北京2008奥运会突发事件应急法制研究 2007

北京市政府承诺要将北京2008年奥运会“举办成为一届历史上最出的奥运会”。奥运会的举办必将对我国的政治、经济、文化等各个领域的发展

产生一定的影响。做好安全保障工作是奥运会成功举办的关键条件和最重要的标志。



奥运安保工作已进入全面建设阶段，各项工作都在有条不紊的展开。目前奥运安全应对工作主要侧重于传统安全因素方面及其体制、机制和队伍建

设。但是奥运安全作为一个宏大复杂的系统工程，必然涉及到诸多环节和要素——还应特别重视如恐怖活动、自然灾害等突发事件等非传统安全因素。

北京2008奥运会面临突发事件的应对要从体制、机制、法制几方面入手，法制必须先行，只有有法可依才能依法行政，责权明确，使得奥运突发事件得

以全面、有效应对。



本文力图以北京2008年奥运会可能面临的突发事件应急所需的各种法律制度为研究对象。研究提出了一个北京2008奥运会突发事件应急法制体系构

想：这个体系应包括三个层次：1、国家层次的《突发事件应对法》，起到基本法律的作用；2、北京市等地方性的相应应急行政法规及部门专项立法

，使法律具体化，可执行性强；3、奥运会这种大型体育赛事的应急处置规定。文章分别从北京2008奥运会突发事件概述、北京2008奥运会突发事件应急

法制

基本理论、北京2008奥运会突发事件应急法制现状分析这几个大的方面作以论述，最后提出了构建、完善北京2008奥运会突发事件应急法制体系的

若干建议。



4.会议论文严利.叶鹏飞.赵燕突发事件应急法制体系的国际比较与框架设计 2006

应对突发灾难性事件越来越成为政府必须面对的常态管理问题,而解决这一问题除了有赖于职能部门的高效运作之外,还应该有完善的法制基础,从体

制层面解决应急管理相关问题.文章通过对突发事件及其应急法制,国内外应急法制立法现状的比较与分析,针对当前应急法制建设中存在的需求和不足

,提出了完善我国突发事件应急法制体系的框架设计.



5.学位论文蔡戈异我国应急法制完善研究 2008

公共危机管理涵盖很多方面，其中一个重要的组成部分就是应急法制的建设与完善，我国现代法制建设起步较晚，危机管理意义上的应急法制建设

直到20世纪90年代才逐步展开，我国于2007年11月颁布实施《中华人民共和国突发事件应对法》，使政府公共危机应对处于全面的法律体制的保障之下

。但对于该法施行之后，我国的应急法制建设如何进一步完善，学术界并没有最新的研究成果，同时，当前对于作为与应急法制不可分割的应急预案、

应急机制和应急体制（“一案三制”即我国危机管理核心内容表述）的研究，并不够深入，关于应急法制建设中的诸多涉及体制及机制问题，还缺乏对

于本质原因的探寻，本文将把研究重点放在分析造成这些问题根本原因上：重点研究我国危机管理忽视危机预防的深层次原因；重点研究国家危机管理

专职机构缺失的深层次原因；重点研究应急法制中居于核心地位的《紧急状态法》缺失的深层次原因。



本文将首先介绍应急法制的基本理论框架：明确危机、危机管理、突发事件和应急法制的具体所指，然后简要介绍应急法制建设的国际经验以及对

我国的借鉴思路。随后，在对我国应急法制建设的历史回顾中，将新中国应急法制的发展历程分为4个阶段进行表述，分别是1949年至1989年的初创时期

；1989年至2003年的发展时期；2003年至2007年的立法时期；2007年之后的法治时期。



2007年《突发事件应对法》的颁布，是我国应急法制建设得到加强的重要标志，但是应该看到，当前我国应急法制还存在很多问题，一是应急预案

的不足，二是应急法制的不足，三是与应急法制相配套的组织领导体系尚不健全，这些薄弱环节，造成了当前应急法律无法调控部分危机事件、政府部

门危机应对中职责不清、应急联动滞后、社会力量无法参与危机应对等一系列问题。分析产生这些问题的深

层次原因，正是本文的研究目的，本文认为

：政府绩效考核方式使得危机管理出现重危机处理，轻危机预防的趋向；政府各部门间的利益冲突使得国家专职应急管理机构难以成立；“强势政府

”长期一元化危机管理模式阻碍了紧急状态法的出台。对于这些观点，本文将以单独的章节进行阐述论证。



关于我国应急法制的进一步完善，本文将从应急法律本身、其相配套的保障体系以及结合社会力量三方面进行展开。应急法制本身的完善包括当前

各级应急预案的进一步细化、规范，并以此为基础，促成应急法制中居于核心地位的《紧急状态法》的早日出台；法律保障体系的完善包括改变当前政

府绩效考核方式和建立国家层面专职危机协调机构；结合社会力量参与危机应对最关键的一步就是要改变政府长期以来一元化的抗灾模式。本文将结合

各种实际案例，并借鉴国外应急法制的有益经验，有针对性地探讨颁布在应急法制中居于核心地位的《紧急状态法》、改变我国政府考核绩效指标、建

立国家层面专职危机协调机构、完善危机问责、改变强势政府一元性抗灾模式等实际问题。希望这些粗浅的建议能对进一步完善我国应急法制提供一些

有益的帮助。



6.期刊论文贾宸浩.Jia Chen-hao完善我国应急法制的理念探析 -政法论丛2009(2)

面对近年来全球范围内公共危机频发和重发的态势,科学地构建法制化、系统化应急体制,已成为各国政府管理的当务之急.虽然南方雪灾、汶川地震

等多次突发事件中的具体应急管理工作表明,我国的应急法制建设已取得了一定成效,但法治缺位、经验缺乏以及机制不健全等也是不争之实事.基于应对

突发事件的实践需求,如何架构应急法制的理论体系已成为完善其制度设计的首要问题,而探究应急管理应遵循的基本精神与原则更是奠定其理论体系的

理念基石.



7.学位论文孙达德当前我国公共应急法制存在的问题及对策 2008

当前我国正处于社会转型时期，各类突发事件的频繁出现，暴露出我国公共应急法制存在的许多问题和不足。在实施依法治国方略、全面推进依法

行政的新形势下，如何建立完善的公共应急法制，实现紧急状态下的公共应急法治，是当前我国公共应急法制建设的重要问题。



在系统研究当前我国公共应急法制现状的基础上，分析出其存在的问题和不足，并探索改善我国公共应急法制的有效路径，为此，坚持理论探索与

实证研究相结合、现状分析与发展研究相结合的研究方法，积极进行探索创新，力图做到立论有据、资料翔实、语言通俗，达到勾画我国公共应急法制

的发展轮廓、探索完

善我国公共应急法制的路径对策的目的，这也是论文的重点。



文章包括四个部分。第一部分简要介绍了公共应急法制的概念和特点，并着重分析了公共应急法制三个重要核心要素：公共应急法治、突发事件、

紧急状态的含义，界定它们的含义有助于确定公共应急法制的内涵和外延；第二部论述了公共应急法制建设的必要性，指出在现代法治原则的支配下

，把突发事件的应对纳入法治化轨道，是依法治国构建社会主义和谐社会的重要内容，也是有效化解危机和保障公民基本权利的重要基础；第三部分着

重分析了当前我国公共应急法制的现状及存在的问题，与经济社会快速发展的客观要求相比，我国公共应急法制建设还存在不小差距：一是法律体系相

对分散，没有统一的紧急状态立法，现有的的应急法律法规冲突较多，有待清理规范；二是应急立法滞后，立法模式有待改进；三是现有的突发事件应

急法律制度还不够完善，一些急需建立的应急制度尚未通过法律、行政法规建立起来。在已经建立的突发事件应急制度中，有的是由部门规章或者规范

性文件确立的，其规范性不够强，效力不够高，并缺少有效的执行监督；四是现有的应急法律、法规中，缺少紧急权运行程序的设计，对政府行使行政

紧急权的规制和公民权利的保障和救济还有待完善；第四部分是对问题进行分析的基础上提出了我国公共应急法制建设的目标、重点、原则以及具体的

完善对策，指出要加强改善现有立法，建立科学的立法模式，制定统一的紧急状态法，完善相应的应急法律规范是当前我国公共应急法制建设的重要任

务。



只有通过不断地加强和完善应急法律规范和应急制度建设，把应急系统纳入法治化轨道，确保公民权利获得更有效的法律保护，公共权力能更有效

地依法实施，我国的公共应急法制才能更好地适应经济和社会的需要，更好更快地发展。



8.期刊论文严利.Yan Li环境突发事件的应急法制体系研究 -安全2007,28(8)

我国不断发生重大突发环境事件,给人民众的生命财产造成了严重损害.应对这一问题需要有完善的法制基础.文章通过对我国突发环境事件应急法

制的现状及国外立法情况的比较与分析,提出了建立我国突发环境事件应急法制体系的设想.



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9.期刊论文子荷应急法制论——解析《应急法制论——突发事件应对机制的法律问题研究》 -中国减灾2006(8)

SARS危机、踩塌事故、禽流感……潜在的劫难,身边的危情,时刻在向我们敲响警钟,建立面对所有公共突发事件管理机制及立法体系迫在眉睫.



10.期刊论文叶剑波.蒋剑云完善涉外突发事

件应急机制构想 -企业家天地(下半月版)2008(7)

完善的应急机制是涉外突发事件成功处置的保证.目前我国涉外突发事件应急机制存在一些纰漏.因此必须建议完善应急机制各环节的应对措施和策

略;突发事件应对中充分运用服务性、非强制性应急措施和手段;重视非警务性应急资源的利用机制建设;完善涉外突发事件应急法制建设.



引证文献(4条)

1.刘星中国公共安全管理机制:问题与对策[期刊论文]-经济社会体制比较 2009(5)

2.徐冉.王梓.程永正.吴一楠突发性水污染事故应急管理体系研究[期刊论文]-河北工业科技 2009(4)

3.卢立红.商靠定.张学魁发达国家突发公共事件应急管理对我国的启示[期刊论文]-武警学院学报 2008(10)

4.陈安.赵燕我国应急管理的进展与趋势[期刊论文]-安全 2007(3)

本文链接：/Periodical_

授权使用：河北省武警学院(wjxy)，授权号：9a6d1b18-5798-4d40-890a-9ebd01345793



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