姜明安《行政法与行政诉讼法》第三版考研笔记

第一章行政法概述

学习重点问题

一、行政法的概念

行政法是调整行政权被行使过程中所产生的社会关系以及对行政权进行规范和控制的法律规范的

总称。

行政法以行政关系和一定范围的监督行政关系为调整对象。

所谓行政关系，就是行政权被行使过程中所产生的社会关系。具体包括以下两类：

1．行使行政权的行政机关或公共组织在对外进行管理过程中与管理相对方之间所发生的各种关系。

2．行政主体内部发生的各种关系，包括上下级行政机关之间、同级行政机关之间、行政机关与国

家公务员之间、行政机关与法律授权的公共组织之间的关系等。

国家权力机关、司法机关、监察机关与行政主体之间所发生的关系属于监督行政关系，行政主体居

于被监督、被审查的地位。

二、行政法律关系的概念与特点

行政法律关系是指为行政法所调整和规定的，具有行政法上权利与义务内容的各种社会关系。

(一)行政法律关系的概念

行政法律关系与行政关系是既有联系又有区别的两个概念：

1．行政法律关系以行政关系为基础，但不等于行政关系。只有当行政关系为行政法调整，具有行

政法上的权利义务时才转化为行政法律关系。

2．行政关系是一种社会关系，而行政法律关系则是一种法律关系，以国家强制力为保障。

(二)行政法律关系的特点

行政法律关系具有以下特点：

1．在行政法律关系双方当事人中，必有一方是行政主体。行政主体的存在，是发生行政法律关系

的先决条件。

2．行政法律关系当事人的权利义务由行政法律规范预先规定。当事人的权利义务不能由当事人双

方相互协商约定。当事人既不能自由选择权利、义务，也不能随意放弃权利、转让义务，只能依据行政

法律规范的规定享有权利或承担义务。

3．行政法律关系具有不对等性。首先，行政法律关系双方主体的地位不平等。行政主体一方当事

人往往处于支配地位，以国家强制力保证其职权的行使。其次，行政法律关系的产生、变更不以双方主

体意见一致为必要条件，行政主体可以单方面地设立或变更行政法律关系。

4．行政法律关系中的行政主体的权利与义务具有统一性。行政主体在行政法律关系中的权利与义

务总是交叉重叠的，权利与义务很难分开，从这方面看是其职权或权利，从那方面看则是其职责或义务。

5．行政法律关系引起的争议，在解决方式及程序上有其特殊性。行政争议实行行政主体先行裁决

制度。行政程序不同于司法程序；解决行政争议的司法程序也不同于解决民事争议、刑事案件的司法程

序。

三、行政法律关系的构成要素

行政法律关系由行政法律关系主体、客体和内容三大要素构成：

(一)行政法律关系主体

行政法律关系主体是指参加行政法律关系，享有权利、承担义务的当事人。因而，行政法律关系主

体又称行政法律关系当事人、行政法主体、行政法律主体。

行政法律关系主体由行政主体和行政相对方或行政法制监督主体与行政主体及其工作人员构成。作

为行政法律关系的主体，必须具有行政法上的权利能力和行为能力。

(二)行政法律关系的客体

行政法律关系的客体是指行政法律关系中当事人权利、义务所指向的对象。包括：

1．物。既可以是物质形式，也可以是货币形式；既可以是消费资料，也可以是生产资料。

2．行为。既可以是作为，也可以是不作为；既可以是行政主体的行为，也可以是行政相对方的行

为。

3．精神财富。即行政法律关系主体从事智力活动所取得的成果，如学术著作、专利、发明等。

(三)行政法律关系的内容

行政法律关系的内容是指行政法律关系主体所享有的权利和承担的义务。即行政主体的权利义务

和行政相对方的权利义务,以及行政法制监督主体的权利义务和被监督的行政主体及其工作人员的权利

义务。

四、行政法律关系的产生、变更和消灭

(一)行政法律关系的产生

行政法律关系的产生是指行政法律关系当事人之间形成行政法上的权利义务关系。行政法律关系

的产生除必须存在行政法律关系的主体和客体以及内容以外，还必须具备以下两个基本条件：

1．具有相应的行政法律关系赖以发生的法律根据，即有相应的行政法律规范的存在。没有行政法

律规范的确认和调整，当事人的权利义务就无法确定，也就不可能形成行政法律关系。

2．具有导致行政法律关系发生的法律事实。没有法律事实存在，即使有行政法律规范，也不可能

形成行政法律关系。

行政法律事实就是由行政法律规范所规定的能够引起行政法律关系发生、变更或消灭的客观现象或

事实，简称法律事实。包括法律事件和法律行为两大类。

法律事件是指与当事人意志无关的那些法律事实，如人的出生、死亡，自然灾害和意外事件等。法

律行为是指当事人有意识的能产生相应法律后果的活动，如行政主体的治安管理处罚行为、行政相对方

申请某种许可证的行为等。既可以是合法行为，也可以是违法行为。

(二)行政法律关系的变更

行政法律关系的变更就是指行政法律关系构成要素的变更。包括：

1．行政法律关系主体的变更。主体的增加、减少或改变。

2．行政法律关系客体的变更。物、行为或精神财富的变更。

3．行政法律关系内容的变更。权利义务发生变化。

(三)行政法律关系的消灭

行政法律关系的消灭是指行政法律关系权利义务的消灭。包括：

1．一方或双方当事人的消灭；

2．权利义务内容的消灭。原行政法律关系中的权利义务已实现或为新的内容所代替。

五、行政法的法源、特点与分类

(一)行政法的法源

行政法的法源即行政法的渊源，是指行政法的外部表现形式。根据制定主体、效力等级以及制定

程序的差别，行政法的法源可以分为以下几种形式：

1．宪法。宪法作为国家的根本大法，具有最高的法律效力，是一切立法的依据。其中有关国家行

政管理的部分，对行政法的各种具体规范起统率作用。因而宪法中关于国家行政机关的设置、组成及基

本职权、职责、活动原则，公民在有关行政法律关系中享有的权利和应尽的义务等的规定即是行政法的

法源之一。

2．法律。全国人民代表大会及其常委会制定的作为行政法渊源的法律包括两种情况：一是某一项

法律的全部法律规范均属于行政法规范；二是某一项法律的一部分或某一条款属于行政法规范，其他部

分或条款属于其他性质的法律规范。

3．行政法规和部门规章。行政法规是国务院制定的规范性文件的总称。部门规章则是国务院各部

门制定的规范性文件的总称。行政法规和部门规章是行政法的最主要的渊源。

4．地方性法规和地方行政规章、自治条例和单行条例。地方人大和地方人民政府制定的地方性法

规、地方行政规章，民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例中关于地方国家行政机关的职权、活

动方式等行政管理的行政法规范是行政法的重要渊源。

5．与行政法有关的法律解释。国务院及其组成部门以及有权进行解释的地方人大和地方人民政府

对有关行政法规范所作的解释，也是行政法的渊源。

6．行政法的其他渊源。包括我国政府签订、加入或承认的国际条约中有关行政管理的内容、中共

中央与国务院联合发布的有关法律文件等。

(二)行政法的特点

行政法与其他部门法相比较，有下列五个特点：

1．行政法没有统一、完整的法典。行政法是由各种形式的、分散的行政法律规范组成的总和。

2．行政法规范是以多种多样的法律形式表现出来的，是由多种不同效力等级的行为规范组成的统

一体。

3．行政法规范的数量多，内容广泛。行政法涉及到国家管理的各个领域。

4．行政法规范具有明显的易变性。稳定性相对较差，但拘束力与强制力突出。

5．行政程序性规范是行政法特有的一类行为规范，与行政实体性规范通常交织在一起，共存于同

一个法律文件之中。

（三）行政法的分类

1．以行政法调整对象的范围为标准，行政法分为一般行政法与特别行政法。

2．以行政法规范的性质为标准，行政法分为实体行政法与程序行政法。

3．以行政法的作用为标准，行政法分为行政组织法、行政行为法及行政监督法。

六、行政法的地位和作用

行政法是独立的法律部门。

行政法是仅次于宪法，与刑法、民法并列的我国三大基本法律部门之一。

行政法在国家管理和社会发展中具有以下重要作用：

1．保障行政权有效行使，促进行政主体依法行政，提高行政效率。

2．贯彻实施宪法、推动民主政治进程，保障公民、法人或其他组织的合法权益。

3．促进经济文化建设，保护社会经济、文化秩序，促进社会主义精神文明。

第二章行政法的基本原则

分基本具体要求

类原则

；法律保留（行政活动应当依照法律的授权进行）

合

合法法律优先（行政活动不得违背现有法律）

法

行政

性程序行政公开（保障知情权）；公众参与（表达意见陈述申辩）；公务回避（实体回避与程序回避）

的正当

要

权责行政效能（赋予执法手段、保证政令有效）；行政责任（行政违法或不当应承担法律责任）

求

统一

符合正常理智；公平公正对待；考虑相关因素、不考虑无关因素；符合比例原则

合

合理

理

行政

性高效行政效率（积极履行职责、及时履行职责）；便利当事人（减轻当事人程序负担）

的便民

要

诚实行政信息真实（行政机关对信息真实性负责）；保护信赖利益（行政行为不得随意变更）

求

信用

第三章行政主体概述

学习重点问题

一、行政主体的概念与特征

行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动并独立承担由此产生的法律责

任的组织。

行政主体具有下列三个特征：

1．行政主体是享有国家行政权力，实施行政活动的组织。这是行政主体与其他国家机关、组织的

区别所在。

2．行政主体是能以自己的名义行使行政权的组织。这是行政主体与行政机关内部的组成机构和受

行政机关委托执行某些行政管理任务的组织的区别。

3．行政主体是能够独立对外承担其行为所产生的法律责任的组织。这是行政主体具有独立法律人

格的具体表现，也是—个组织成为行政主体的必备条件。

在我国，行政主体包括国家行政机关和法律、法规授权的组织。

二、行政职权的含义、内容与特征

行政职权是国家行政权的表现形式，是行政主体实施国家行政管理活动的权能。

行政职权只能由行政主体行使，行政相对方不享有行政职权。

行政职权依其来源一般分为两大类：固有职权和授予职权。

行政职权具有多样性。概括起来主要是以下权力：（1）行政立法权；（2）行政许可权；（3）行政确

认权；（4）行政检查权；（5）行政奖励权；（6）行政物质帮助权；（7）行政处罚权；（8）行政强制执行

权；（9）行政合同的签订权；（10）行政复议权；（11）其他行政职权，包括行政指导权、行政裁决权等。

行政职权具有以下特征：

1．强制性。行政职权是法定权力，具有国家强制力。

2．不可处分性。行政职权体现着国家意志，未经法律许可，不得转移或放弃，不得自由转让或处

分。

3．职权与职责的统一性。行政主体的职权与职责是一个事物的两个方面，行使职权也就是履行职

责。

三、行政职责的含义与内容

行政职责是指行政主体在行使职权过程中必须承担的法定义务。

行政职责随行政职权的产生、变更或消灭而相应变化。

行政职责的核心是依法行政，其具体内容包括：

1．行政主体必须按照法定职权，在法定权限范围内履行职务，不得失职、越权或滥用权力。

2．行政主体实施行政行为必须严格遵守法定程序，避免程序违法。

3．行政主体的行为必须遵循合理、适当的原则，避免行政失当。

第四章行政机关

学习重点问题

一、国家行政机关的概念、特征与种类

国家行政机关是指一个国家的统治阶级根据其统治意志依照宪法和有关法律设置的、行使国家权

力、组织管理国家行政事务的机关。也叫国家管理机关，简称政府，是国家机构的重要组成部分，是行

政法最主要的主体。

我国的行政机关由国家权力机关产生，是国家权力机关的执行机关。它对国家权力机关负责，接受

国家权力机关的监督。

国家行政机关具有以下特征：

1．国家行政机关是具有国家强制性质的社会组织。

2．国家行政机关是具有较强的执行彩的组织。

3．国家行政机关是按照一定的层次和结构组织起来并按照科学方法依法进行活动的组织。

行政机关与行政组织、行政机构既有联系又有区别。

行政机关的种类，从不同的角度可以作不同的划分：

1．按照行政机关所辖的区域范围不同，可分为中央行政机关和地方行政机关。

2．按照行政机关的工作权限不同，可分为一般权限机关和专门权限机关。

3．按照行政管理活动的环节划分，可分为决策机关、执行机关、辅助机关、咨询机关与监督机关

等。

4．按照行业和产品不同，可分为各种不同的专门行政机关。

二、国家行政机关的设置原则

国家行政机关的设置一般应遵循以下原则：

1．适应需要原则；

2．精简原则；

3．高效率原则；

4．依法设置的原则。

三、国家行政机关的结构

国家行政机关的结构是指构成国家行政机关的各要素的排列组合方式。

行政机关的结构主要是指行政机关的层次结构与部门结构，又称纵向结构和横向结构。

行政机关的层次结构(纵向结构)指的是各级政府上下之间、各级政府各组成部门上下之间，构成领

导与服从的主从关系，这种上下排列组合方式就是行政机关的层次结构（纵向结构）。

决定纵向结构形式的两个重要因素，一是管理层次，一是管理幅度。所谓管理层次，就是纵向结构

的等级层次，有多少等级层次就有多少管理层次。如我国行政机关分为中央政府（国务院）、省政府、

县政府、乡政府四个层次。每级政府又有若干管理层次，如国务院有部（委）、司（局）、处（室）等层

次；省政府有厅（局）、处（室）、科等层次。所谓管理幅度，是指一级行政机关或者一个领导人直接领

导和指挥的下级单位或人员的数目。一般来说，管理层次与管理幅度是成反比的。

行政机关的部门结构（横向结构）指的是同级政府相互之间和每级政府各组成部门之间，构成协调

的平行关系，这种横向排列组合方式就是行政机关的部门结构（横向结构）。如各省、直辖市、自治区

政府之间，部（委）内部各司（局）之间，厅（局）内各处（室）之间，都是一种平行协调关系，共同

对一个上级负责，这样就构成行政机关的横向结构。

研究行政机关的结构，有利于根据国家政治、经济和社会发展的需要，适当设置和调整行政机关，

寻求和建立适当的管理层次和管理幅度，保证行政机关协调地、有效地开展行政管理。

四、国家行政机关的体制

国家行政机关的体制就是国家根据政治、经济发展的需要，通过法定程序，将行政机关结构中各层

次、各部门之间的行政关系制度化的表现形式。

行政机关的体制是保证国家行政管理整体效能的一个中心环节。一般来说，有以下几种形式：

1．首长制和委员会制

凡将政府组织法定的最高行政决策权力和责任赋予一人承担者，称为首长负责制，简称首长制；而

将该权力和责任赋予委员会议集体承担者，称为委员会议负责制，简称委员会制。首长制与委员会制各

有其适用范围。一般来说，凡是执行性、技术性与速决性一类的事务，宜用首长制，行动快，效率高；

凡立法性、协调性、倾向性一类的事务，宜用委员会制，利于集思广益，避免个人专断。

2．层次制与职能制

层次制又称层级制、分级制，是指政府组织纵向分为若干层次，每个层次所管业务性质相同，各对

其上层负责，但其管辖范围随层级下降而缩小。职能制是指政府组织平行划分为若干部门，每个部门所

管业务内容不同，但所管范围大体相同，故职能制又称分职制。通常，行政机关都是将层级制与职能制

结合起来运用，以层级制为基础，在每一层次又设若干职能部门，职能部门又由分管各种事务的若干单

位组成。这既便于合理分工、相互配合，又便于统一指挥，统一行动。

3．集权制与分权制

集权制指行政权力集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权，一切均需按照上级机关的指示

去办。分权制指下级机关在其管辖范围内有自主决定权，上级机关对其权限内决定的事项不加干涉。集

权制与分权制各有利弊，不可一概行之，而应相互结合，合理运用，在保证政令统一的前提下充分发挥

下级机关的主动性与积极性。

五、能够作为行政主体的行政机关

行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动并独立承担由此产生的法律责

任的组织。根据行政主体这个定义，结合我国行政机关的实际情况，可以看出，能够作为行政主体的行

政机关主要有：

(一)国务院

国务院作为国家最高行政机关，根据宪法和法律，享有管理全国的行政事务的职权，可以制定行政

法规，规定行政措施，发布决定和命令。因此，国务院是行政主体。

根据宪法和国务院组织法以及其他法律规范的规定，国务院作为行政主体行使的行政职权可以归纳

为以下几个方面：

1．制定行政法规权；

2．领导各级国家行政机关权；

3．领导和管理全国各项行政工作权；

4．国家最高权力机关授予的其他职权。

国务院实行总理负责制。国务院行使行政职权的方式是全体会议和常务会议。国务院总理召集和主

持国务院全体会议和常务会议，国务院工作中的重大问题，如制定行政法规，必须经国务院全体会议或

常务会议讨论决定。

(二)国务院的组成部门

国务院由各部、委和行、署、厅组成。各部、委和行、署、厅作为国务院的工作部门或职能机关，

依法对于某一方面的行政事务行使全国范围内的管理权限。国务院组成部门一方面接受国务院的领导和

监督，执行国务院的行政法规、决定和命令；另一方面，又可以在法定的职权范围内，就自己所管辖的

事项，以自己的名义实施活动，并承担由此产生的责任。因此，国务院的组成部门(各部、委和行、署、

厅)是行政主体。

国务院各部、委和行、署、厅在行政法上的职权主要有：

1．制定规章权；

2．本部门所辖事务的管理权。

(三)国务院的直属机构

国务院的直属机构是国务院直接领导下主办各项专门业务的机构，地位低于各部、委和行、署、厅。

直属机构具有独立职权和专门职责，可以在主管事项的范围内，对外发布命令和指示。因此，直属机构

可以成为行政主体。

国务院直属机构的职权主要包括：

1．制定规章权；

2．行政事项处理权；

3．裁决争议权。

(四)国务院各部、委管理的国家局

国务院各部、委管理的国家局是管理某些专门事项的行政职能部门，由于其管理的行政事务与一些

部、委的职能有联系，因而就由相应的部委对其进行管理。这些国家局在其成立时就具有独立的法律地

位，依法行使某项专门事务的行政职权。因此，具有行政主体资格。

国务院各部、委管理的国家局具有专项行政事务管理权和裁决争议权。

(五)地方各级人民政府

地方各级人民政府是地方国家行政机关，管理地方各级所辖范围内的行政事务。

我国地方国家行政机关分为省(自治区、直辖市)、市(自治州、直辖市的区)、县、乡四级。

地方各级人民政府的地位具有双重性：一方面，它是地方国家权力机关的执行机关；另一方面，它

是国务院统一领导下的国家行政机关。地方各级人民政府在管辖的地域范围内，依照宪法和有关法律规

定的权限，管理本行政区域内的各项行政事务，并依法对自己行为所产生的法律后果承担责任。因此。

地方各级人民政府都是行政主体。

地方各级人民政府的法定行政职权主要是：

1．制定地方规章权或发布决定、命令权；

2．本区域内行政事务的管理权；

3．领导和监督本级政府的职能部门和下级人民政府行政工作权。

(六)地方各级人民政府的职能部门

地方各级人民政府的职能部门是地方县级以上人民政府根据工作需要设立的承担某一方面行政事

务的组织与管理职能的工作部门。职能部门依照有关法律规定独立享有并行使行政职权，以自己名义作

出决定，并承担相应的法律后果。因此，地方县级以上各级人民政府的职能部门具有行政主体资格。

地方县级以上人民政府的职能部门的法定职权主要有：

1．决定和命令的发布权；

2．主管行政事项处理权。

(七)地方人民政府的派出机关

派出机关是指由地方县级以上人民政府经有权机关批准，在一定区域内设立的、代表该级人民政府

组织与管理该区域内所有行政事务的行政机关。根据有关组织法的规定，派出机关能以自己的名义作出

行政行为并对行政后果承担法律责任，实际上履行了—级人民政府的职能。因此，派出机关具有行政主

体资格。

派出机关有三种：行政公署；区公所；街道办事处。

派出机关的职权归纳起来主要是以下两项：

1．就本行政区域内的行政事务依法发布决定和命令；

2．就本区域内的行政事务依法进行行政管理。

第五章公务员

学习重点问题

一、公务员的概念及其法律地位

公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

公务员的法律地位是指公务员在各种法律关系中享有权利、承担义务的综合表现。

公务员因其具有的双重法律身份而享有不同的法律地位：

一方面，公务员是公民。这一身份决定了公务员首先享有自然人的法律地位。

另一方面，公务员是国家的公务员。这一身份决定了公务员享有公务员的法律地位。

公务员的双重身份在某些特定情况下往往会发生冲突。在发生某种法律责任的承担时应当准确加以

划分。

二、行政职务关系的含义和内容

行政职务关系是指公务员基于其行政职务而与行政机关之间构成的权利义务关系。

行政职务关系是一种法律关系。这种法律关系所包含的当事人之间的权利义务的内容便是行政职务

关系的内容。

(一)公务员的权利

根据《公务员法》的规定，公务员享有下列权利：

1．获得履行职责应当具有的工作条件；

2．非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；

3．获得工资报酬，享受福利、保险待遇；

4．参加培训；

5．对机关工作和领导人员提出批评和建议；

6．提出申诉和控告；

7．申请辞职；

8．法律规定的其他权利。

(二)公务员的义务

根据《公务员法》的规定，公务员应当履行下列义务：

1．模范遵守宪法和法律；

2．按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；

3．全心全意为人民服务，接受人民监督；

4．维护国家的安全、荣誉和利益；

5．忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；

6．保守国家秘密和工作秘密；

7．遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；

8．清正廉洁，公道正派；

9．法律规定的其他义务。

三、行政职务关系的产生、变更和消灭

(一)行政职务关系的产生

行政职务关系的产生是指公民经过法定程序担任一定行政职务从而构成行政职务关系。

行政职务关系的产生主要有四种方式：（1）选任；（2）委任；（3）调任；（4）聘任。

(二)行政职务关系的变更

行政职务关系的变更是指公务员在任职期间，因某种法律事实的出现而使职务关系的内容(职权、

职责等)发生变化。公务员身份仍然存在。

行政职务关系的变更主要发生在下列情况：（1）罢免；（2）撤职；（3）免职；（4）辞去领导职务；

（5）降职；（6）转职；（7）调职；（8）升职；（9）其他情形，如轮换、挂职锻炼等。

(三)行政职务关系的消灭

行政职务关系的消灭是指由于发生某些事实或行为致使职务关系不能继续存在。

行政职务关系的消灭主要有以下几种情况：（1）死亡；（2）丧失国籍；（3）辞退；（4）辞职；（5）

开除公职；（6）被判刑罚；（7）离休、退休。

第六章被授权的组织和被委托的组织

学习重点问题

一、行政授权的概念与特征

行政授权是指法律、法规将行政职权及行政职责的一部或全部授给非行政机关的社会组织行使的法

律行为。

行政授权的特征在于：

1．行政授权是依照法律、法规的有关规定作出的。

2．行政授权引起职权和职责的同时转移，被授权的组织在接受职权的同时，也必须接受行政职责。

3．被授权的组织在被授权范围内以自己的名义自主地行使行政职权。

二、被授权组织的类型及法律地位

被授权的组织主要是指在行政管理活动中根据法律、法规的授权行使某些行政职权并承担相应义务

的企事业单位、社会团体和众性自治组织。

被授权组织包括以下几种：

1．被授权行使特定行政职权的事业单位；

2．被授权行使特定行政职权的企业单位；

3．被授权行使特定行政职权的社会团体。

被授权组织享有法律、法规所明确授予的行政职权，并能以自己的名义实施行政行为，独立承担行

政责任。因此，被授权组织在行政法上具有独立的行政主体的法律地位。

三、行政委托的概念、特征及条件

行政委托是指国家行政机关在自己的职权范围内，将某项行政职能委托给某一机关、机构、企事业

单位、其他社会组织办理的行为。

行政委托具有以下特征：

1．行政委托的委托人必须是国家行政机关。其他非行政机关的委托不能称为行政委托。

2．行政委托中的委托事项必须在行政机关的职权范围内。

3．行政委托中被委托的对象可以是行政机关和行政机构，也可以是企事业单位或其他社会组织。

行政委托应当符合以下条件：

1．委托的事项是有关众性、社会性的行政管理事务；

2．行政机关行使该项行政管理职权确实有困难，难以负担；

3．委托的职权与职责影响较小或影响程度较轻；

4．被委托组织具备一定的条件。

四、被委托组织的法律地位

被委托的组织是指受国家行政机关的委托代为行使该行政机关某项行政职能的行政机关、企事业单

位或其他社会组织。

被委托的组织必须以委托的行政机关的名义在委托的职权范围内行使行政职权，履行行政职责，后

果(包括赔偿和应诉)由委托的行政机关承担。因此，被委托的组织不具有行政主体资格。

五、被委托组织与被授权组织的区别

被委托组织与被授权组织二者的区别在于：

1．性质不同。被委托组织不是行政主体，只能以委托的行政机关的名义进行活动；被授权组织属

于行政主体，能以自己的名义独立活动。

2．产生的依据不同。被委托组织的权限范围只能依行政机关的行政委托行为产生；被授权组织的

行政主体资格则由法律、法规的授权产生。

3．行为的后果不同。被委托组织的行为后果的法律责任由委托的行政机关承担；被授权组织对其

行为后果独立承担法律责任。

第七章行政相对方

学习重点问题

一、行政相对方的概念及分类

行政相对方是指在行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，其权益受行政主体的行政行

为影响的个人或组织。

根据不同的标准，可以对行政相对方作如下分类：

1．依据行政相对方是否为一定的组织为标准，可以分为个人相对方与组织相对方。

2．依据行政相对方与行政主体的行政行为的关系为标准，可以分为直接相对方与间接相对方。

3．依据行政主体的行政行为所影响的对象是否特定为标准，可以分为抽象相对方与具体相对方。

二、行政相对方的法律地位

行政相对方的法律地位是通过其在行政法律关系中的权利、义务表现出来的。

(一)行政相对方的权利

1．提出申请的权利；

2．参与行政管理的权利；

3．听证的权利；

4．了解情况的权利；

5．申请行政法上的救济的权利。

(二)行政相对方的义务

1．服从行政管理的义务；

2．协助行政主体执行公务的义务；

3．遵循法定程序要求的义务。

第八章行政法制监督主体

学习重点问题

一、行政法制监督的含义

行政法制监督是指国家权力机关、国家司法机关、上级行政机关、专门行政监督机关及国家机关体

系以外的公民、组织依法对行政主体及其工作人员是否依法行使行政职权和是否遵纪守法所进行的监

督。

二、行政法制监督的构成

行政法制监督由主体、对象和内容三部分构成。

行政法制监督的主体是指依法对行政主体及其工作人员是否依法行使行政职权和是否遵纪守法进

行监督的国家权力机关、国家司法机关、上级行政机关、专门行政监督机关以及国家机关体系以外的公

民、组织。

行政法制监督的对象是行政主体及其工作人员。

行政法制监督的内容是监督行政主体是否依法行使行政职权以及国家公务员和被授权组织中的工

作人员是否遵纪守法。

三、行政法制监督主体的监督方式

(一)国家权力机关的监督

国家权力机关对行政主体的监督是全面的，具有最高权威性的。其监督方式主要有：

1．法律监督；

2．工作监督；

3．人事监督。

(二)国家司法机关的监督

国家司法机关的监督包括审判机关的监督和检察机关的监督。

审判机关的监督主要是通过行政诉讼的方式进行。

检察机关的监督主要是通过查处行政机关工作人员的职务犯罪案件的方式进行。

(三)国家行政机关的监督

国家行政机关的监督是指行政监察机关、审计机关和上级行政机关的监督。属于内部监督，有较大

的监督范围。

行政监察机关主要是对国家公务员遵纪守法情况进行监督。

国家审计机关主要是对各级人民政府及其工作部门的财政收支行为进行监督。

上级行政机关对下级行政机关负有领导和监督职责，主要是通过检查工作、受理复议申请等方式进

行监督。

(四)国家机关体系以外的公民、组织的监督

公民、组织的监督主要是通过批评、建议、检举、揭发或申诉、申请等方式进行。

第九章行政行为概述

学习重点问题

一、行政行为的概念和特征

(一)行政行为的概念

行政行为是指行政主体行使行政职权，作出的能够产生行政法律效果的行为。

行政行为的概念包括以下含义：

1．行政行为是行政主体所为的行为；

2．行政行为是行使行政职权，进行行政管理的行为；

3．行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为。

(二)行政行为的特征

行政行为的特征表现为以下几方面：

1．行政行为是执行法律的行为，具有从属法律性。任何行政行为均须有法律根据。

2．行政行为具有一定的裁量性。这是由立法技术本身的局限性和行政管理的广泛性、变动性、应

变性所决定的。

3．行政主体在实施行政行为时具有单方意志性，不必与行政相对方协商或征得其同意，即可依法

自主作出。

4．行政行为是以国家强制力保障实施的，带有强制性，行政相对方必须服从并配合行政行为。

二、行政行为的分类

行政行为依照不同的标准可以划分为不同的种类：

1．依据实施行政行为时所形成的法律关系的不同，行政行为可分为行政立法行为、行政执法行为、

行政司法行为三类。

2．以行政行为是否具备一定的法定形式为标准，行政行为可分为要式行政行为和不要式行政行为。

3．根据行政行为实施的对象及适用力的不同，行政行为可分为抽象行政行为和具体行政行为。

4．以行政行为的实施是否须由行政相对方申请为标准，行政行为可分为依职权行政行为和依申请

行政行为。

5．根据决定行政行为时参与意思表示的当事人的数目不同，行政行为可分为单方行政行为、双方

行政行为和多方行政行为。

三、行政行为的内容和效力

(一)行政行为的内容

行政行为的内容就是指某个行政行为对行政相对方的权利、义务等产生的具体影响。

不同内容的行政行为有不同的法律效果。

概括起来，行政行为的内容主要有：

1．赋予权益和剥夺权益。赋予权益是指赋予行政相对方法律上的权能、权利或利益；剥夺权益是

指剥夺行政相对方已有的法律上的权能、权利或利益。

2．科以义务和免除义务。科以义务是指行政主体使行政相对方承担某种作为或不作为义务；免除

义务是指行政主体免除行政相对方原有的义务。

3．确认法律事实与法律地位。确认法律事实是指行政主体依法对于某个法律关系有重大影响的事

实是否存在予以确认；确认法律地位是指行政主体依法对某个法律关系中当事人的权利义务是否存在及

存在范围予以确认。

(二)行政行为的效力

行政行为通常具有以下法律效力：

1．公定力；

2．确定力；

3．拘束力；

4．执行力。

四、行政行为的成立及合法要件

(一)行政行为的成立条件

行政行为的成立是指行政行为的形成或作出。

—般说来，行政行为的成立应当具备以下条件：

1．主体条件。作出行政行为的主体必须是拥有行政职权的国家行政机关的公务人员，或者法律、

法规授权的组织的工作人员，或者是受行政主体委托的组织的工作人员。

2．主观条件。作出行政行为的主体在主观上有凭借行政职权产生、变更或消灭某种行政法律关系

的意图，并且显露达到该种效果的意思表示。

3．客观条件。作出行政行为的主体在客观上有行使行政职权的行为，并通过一定的外部行为方式

表现出来。

4．法律效果条件。行政行为作出后应当能够产生一定的直接或间接的法律效果，即使某种行政法

律关系产生、变更或消灭，使行政相对方的权利义务因此受到影响。

行政行为符合上述条件时即可成立，但并不意味着其合法有效。

(二)行政行为的合法要件

具备下列合法要件，行政行为才能被认定合法：

1．主体合法。作出行政行为的组织具有行政主体资格，能以自己的名义作出行政行为并能独立承

担法律责任。作出行政行为的行政主体的具体工作人员具备法定条件，作出的行政行为在行政主体的权

限范围内。

2．内容合法。行为有确凿的证据证明，有充分的事实根据，行为有明确的依据，正确适用了法律

法规、规章和其他规范性文件；行为公正、合理，符合立法目的和立法精神。

3．程序合法。行政行为符合行政程序法确定的基本原则和制度；符合法定的步骤和顺序。

五、行政行为的无效、撤销与废止

行政行为的无效是指行政行为有明显或重大违法情形，自始至终不产生法律效力。

行政行为的撤销是指对已经发生法律效力的行政行为，如发现其违法或不当，由有权国家机关予以

撤销，使其失去法律效力。

行政行为的废止是指已经发生法律效力的行政行为，因某种法定情形而依法宣布其失去法律效力。

第十章行政立法

学习重点问题

一、行政立法的概念、特点及分类

行政立法，是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。

行政立法既有行政的性质，是一种抽象行政行为；又具有立法的性质，是一种准立法行为：

1．行政立法的行政性质。行政立法的主体是国家行政机关；调整的对象主要是行政管理事务及与

行政管理密切相关的事务；其根本目的是实施和执行权力机关制定的法律，实现行政管理职能。

2．行政立法的立法性质。行政立法是有权行政机关代表国家以国家名义制定行政法律规范的活动；

行政立法所制定的行为规则属于法的范畴，具有普遍性、规范性和强制性等法的基本特征；行政立法必

须遵循相应的立法程序。

依据不同的标准，可以对行政立法作不同的分类：

1．依据行政立法权的来源不同，行政立法可分为职权立法与授权立法。

2．依据行使行政立法权的主体不同，行政立法可分为中央行政立法与地方行政立法。

3．依据行政立法内容、目的和功能的不同，行政立法可分为执行性立法与创制性立法。

二、行政立法主体

行政立法主体是指依法取得行政立法权，可以制定行政法规或行政规章的国家行政机关。

我国的行政立法主体为：

(一)国务院

国务院是最高国家行政机关，是最高国家权力机关的执行机关，是最高的行政立法主体，享有较为

完全的行政立法权。

国务院的行政立法权主要包括：

1．依职权制定行政法规。其形式一般为“条例”、“规定”、“办法”等。

2．根据全国人大及其常委会的授权制定某些具有法律效力的行政法规，即行使委任立法权。

(二)国务院各部门

根据《立法法》的规定，国务院各部、委、行、署和直属机构可以根据法律和国务院的行政法规、

决定、命令，在本部门的权限范围内制定规章。

(三)省、自治区、直辖市人民政府和较大市的人民政府

根据《立法法》的规定，省、自治区、直辖市人民政府和较大市的人民政府可以根据法律、行政法

规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章。“较大市”是指：省、自治区人民政府所在地的市；

经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

三、行政立法的基本程序

行政立法程序是指行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章应当遵循的步骤、方式和顺

序。

行政立法程序一般包括以下几个步骤：

1．起草；

2．征求意见；

3．审查；

4．通过；

5．签署；

6．发布与备案。

四、对行政立法的监督

对行政立法的监督主要表现在以下几方面：

1．权力机关对行政立法的监督；

2．上级行政机关对下级行政机关行政立法的监督；

3．人民法院对行政立法的监督。

第十一章行政许可

学习重点问题

一、行政许可的概念、特征

行政许可，是指行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋

予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。

行政许可的特征主要有以下几个方面：

1．行政许可是依申请的行政行为。行政相对方针对特定的事项向行政主体提出申请，是行政主体

实施行政许可行为的前提条件。无申请则无许可。

2．行政许可的内容是国家一般禁止的活动。行政许可以一般禁止为前提，以个别解禁为内容。即

在国家一般禁止的前提下，对符合特定条件的行政相对方解除禁止使其享有特定的资格或权利，能够实

施某项特定的行为。

3．行政许可是行政主体赋予行政相对方某种法律资格或法律权利的具体行政行为。行政许可是针

对特定的人、特定的事作出的具有授益性的一种具体行政行为。

4．行政许可是一种外部行政行为。行政许可是行政机关针对行政相对方的一种管理行为，是行政

机关依法管理经济和社会事务的一种外部行为。行政机关审批其他行政机关或者其直接管理的事业单位

的人事、财务、外事等事项的内部管理行为不属于行政许可。

5．行政许可是一种要式行政行为。行政许可必须遵循一定的法定形式，即应当是明示的书面许可，

应当有正规的文书、印章等予以认可和证明。实践中最常见的行政许可的形式就是许可证和执照。

二、行政许可的作用

1．行政许可是国家对社会经济、政治、文化活动进行宏观调控的有力手段，有助于从直接命令式

的行政手段过渡到间接许可的法律手段；

2．行政许可有利于维护社会经济秩序，保障广大消费者及公民的权益；

3．行政许可有利于保障社会公共利益，维护公共安全和社会秩序；

4．行政许可有利于控制进出口贸易，保护和发展民族经济；

5．行政许可有利于资源的合理配置和环境保护，促进人与环境的和谐、健康、协调发展。

三、行政许可的种类

根据不同的标准，可将行政许可作如下分类：

1．以许可的性质为标准，分为行为许可和资格许可。

2．以许可的书面形式及其能否单独使用为标准，分为独立的许可和附文件的许可。

3．以许可是否附有附加义务为标准，分为权利性许可和附义务的许可。

4．以许可享有的程度为标准，分为排他性许可和非排他I生许可。

5．以许可的范围为标准，分为一般许可和特殊许可。

6．以许可有效期的长短，分为长期许可和短期许可。

四、行政许可的基本原则

1．合法性原则。设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。合法性原则也

称为行政许可法定原则。

2．公开、公平、公正原则。行政机关从事某种活动或者实施某种行为的过程和结果应当公开；行

政机关在履行职责、行使权力时，不仅在实体和程序上都要合法，而且还要合乎常理。行政许可机关应

当平等地对待所有个人和组织。

3．便民原则。行政机关实施行政许可，应当由一个机构统一受理申请，统一送达行政许可决定，

并为公民、法人或者其他组织申请行政许可尽量提供方便。

4．救济原则。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依

法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要

求赔偿。

5．信赖保护原则。行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可决定所依据的法律、法

规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，行政机关为了公共利益的

需要，可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，但应当对由此给公民、法人或者其他组织造成的财

产损失依法给予补偿。

6．行政许可一般不得转让原则。除法律、法规规定可以转让的行政许可外，其他行政许可不得转

让。

7．监督原则。行政机关应当依法加强对行政机关实施行政许可和从事行政许可事项活动的监督。

五、行政许可的设定

(一)行政许可的设定原则

1．设定行政许可应当遵循经济和社会发展规律。凡是市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者

中介机构能够自行管理的事项，不得设定行政许可。只有市场、社会自行解决不了的问题，政府才能介

入，才能通过设定行政许可进行干预。

2．设定行政许可应当有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社

会秩序。公民、法人或者其他组织能够自主决定的不应设定行政许可。只有当公民、法人或者其他组织

行使这些民事权利可能对他人利益或者公共利益造成损害，并且这种损害难以通过事后赔偿加以弥补、

补救时，才能设定行政许可。

3．设定行政许可应当有利于促进经济、社会和生态环境协调发展。设定行政许可，不能仅仅考虑

当前和眼下的利益，而应当统筹经济发展与社会事业及生态环境的协调，保持可持续发展。

(二)行政许可的设定事项

根据《行政许可法》规定，下列事项可以设定行政许可：

1．直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财

产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

2．有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要

赋予特定权利的事项；

3．提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特

殊技能等资格、资质的事项；

4．直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术

标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；

5．企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；

6．法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

以上事项通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：(1)公民、法人或者其他组织能够自

主决定的；(2)市场竞争机制能够有效调节的；(3)行业组织或者中介机构能够自律管理的；(4)行政机

关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

(三)行政许可设定权的分配

行政许可的设定权分配是指各种主要法律渊源形式在设定行政许可上的权力配置。

1．法律的行政许可设定权。法律可以在行政许可法规定的设定行政许可的事项范围以外设定其他

行政许可。

2．行政法规的行政许可设定权。行政法规设定行政许可的权限比法律以外的其他法律规范大，但

在法律已经设定行政许可时，行政法规只能作出具体规定，不能增设行政许可。

3．国务院决定的行政许可设定权。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。但在

实施后，除临时性行政许可因条件、情况发生变化而废止以外，国务院决定设定的其他行政许可在条件

成熟时，国务院应当适时提请全国人大及其常委会制定法律加以设定，或者自行制定行政法规加以设定。

4．地方性法规的行政许可设定权。地方性法规可以设定行政许可，但法律、行政法规已经对有关

事项设定行政许可的，地方性法规只能作出具体规定，不得增设行政许可。

5．省级政府规章的行政许可设定权。尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需

要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性

的行政许可实施满一年需要继续执行的，应当提请本级人大及其常务委员会制定地方性法规。

6．地方性法规和省级政府规章不得设定行政许可的事项。地方性法规和省、自治区、直辖市人民

政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设

定企业或者其他组织的设立登记及其前置性许可。其设定的行政许可不得限制其他地区的个人或者企业

到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

7．其他规范性文件一律不得设定行政许可。

六、行政许可的实施主体

行政许可实施主体是指行使行政许可权并承担相应责任的行政机关和法律、法规授权的具有管理公

共事务职能的组织。

行政许可的实施主体主要有三种：

1．法定的行政机关。行政许可一般由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。

2．被授权的具有管理公共事务职能的组织。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在

法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。

被授权实施行政许可的具有管理公共事务职能的组织应当具备下列条件：第一，该组织必须是依法

成立的；第二，被授权实施的行政许可事项应当与该组织管理公共事务的职能相关联；第三，该组织应

当具有熟悉与被授权实施的行政许可有关的法律、法规和专业的正式工作人员；第四，该组织应当具备

实施被授权实施的行政许可所必需的技术、装备条件等；第五，该组织能对实施被授权实施的行政许可

引起的法律后果独立地承担责任。

3．被委托的行政机关。行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托

其他行政机关实施行政许可。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关的名义实施行政许可。

委托实施行政许可必须遵循以下规则：(1)委托主体只能在其法定职权范围内委托实施行政许可；

(2)委托实施行政许可的依据是法律、法规和规章；(3)委托机关应当对被委托行政机关实施行政许可的

行为负责监督，并对被委托机关的行政许可行为的后果承担法律责任；(4)被委托实施行政许可的行政

机关不得将行政许可实施权再转委托给其他组织或者个人；(5)委托行政机关应当将被委托行政机关和

被委托实施行政许可的内容予以公告。

七、行政许可的实施程序

行政许可的实施通常应当按照以下程序和要求进行：

1．申请与受理。公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政

机关提出申请，如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。

申请人可以委托代理人提出行政许可申请，但依法应当由申请人到行政机关办公场所提出的除外。行政

机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提

交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场巨松示，并应申请人的要求对公示内容予以说明、解

释。行政机关对申请人提出的行政许可申请应当根据不同情况分别作出受理或不受理的处理，并出具加

盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

2．审查与决定。行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、

符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定；不能当场作出行政

许可决定的，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材

料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。行政机关对行政许可申请进

行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人

有权进行陈述和申辩。行政机关应当斫取申请人、利害关系人的意见。

对申请人的行政许可申请进行审查后，行政机关应当依法作出准予行政许可或不予行政许可的书面

决定。准予行政许可，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发相应的加盖本行政机关印章的行政

许可证件。不予行政许可的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的

权利。准予行政许可的决定应当公开，公众有权查阅。

3．期限。除当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行

政许可决定。20日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并将延长期限的理

由告知申请人。法律、法规另有规定的，依照其规定。行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理

的，办理的时间不得超过45日；45日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长15日，并

将延长期限的理由告知申请人。依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，

所需时间不计算在规定的期限内，但行政机关应将所需时间书面告知申请人。

行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起10日内向申请人颁发、送达行政许可

证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。

4．听证。法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其

他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。

5．变更与延续。被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申

请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。需要延续依法取得的行政许可的有效期

的，应当在该行政许可有效期届满30日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请(法律、法规、规章

另有规定的，依照其规定)。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否

准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。

6．特别规定。主要包括：(1)国务院实施行政许可的程序，适用有关法律、行政法规的规定。(2)

行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、

买受人颁发行政许可证件。(3)赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩

和其他法定条件作出行政许可决定；赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关根据申请人

的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。法律、行政法规另

有规定的，依照其规定。(4)依法应当进行检验、检测、检疫的，行政机关根据检验、检测、检疫的结

果作出行政许可决定。(5)企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的，申请人提交的申请材料齐

全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关

指派两名以上工作人员进行核查。(6)有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合

法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。法律、

行政法规另有规定的，依照其规定。

八、行政许可的监督检查

(一)行政许可监督检查的种类

行政许可监督主要包括行政机关内部的层级监督和行政机关对被许可人的监督两种：

1．行政机关内部的层级监督检查。即上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关实行的监督。

2．行政机关对被许可人的监督检查。主要包括以下几种：(1)书面检查；(2)抽样检查、检验、检

测与实地检查；(3)被许可人的自检；(4)对取得特许权的被许可人的监督检查。

(二)行政许可的撤销与注销

1．行政许可的撤销。行政机关违法作出行政许可决定，应当撤销其作出的行政许可决定。对违法

的行政许可事项，基于保护公共利益的需要，该撤销的，行政机关应当予以撤销；撤销可能对公共利益

造成重大损害的，不予撤销；既可撤销也可不撤销的，行政机关应当衡量各种利益后决定是否行使撤销

权。行政许可决定被撤销时，行政机关应当赔偿被许可人因此受到的损害。

2．行政许可的注销。指基于特定事实的出现，由行政机关依据法定程序收回行政许可证件或者公

告行政许可失去效力。应当注销行政许可的情形有以下六种：(1)行政许可有效期届满未延续的；(2)赋

予公民特定资格的行政许可．该公民死亡或者丧失行为能力的；(3)法人或者其他组织依法终止的；(4)

行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；(5)因不可抗力导致行政许可事项无法

实施的；(6)法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。

九、行政许可中的法律责任

(一)行政许可机关及其工作人员的法律责任

1．行政法律责任。应当承担行政法律责任的几种违法行为包括：(1)规范性文件违法设定行政许可；

(2)行政许可实施机关及其工作人员违反法定的程序实施行政许可；(3)行政许可实施机关违反法定条件

实施行政许可的行为；(4)行政许可实施机关实施行政许可擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的

行为；行政许可实施机关及其工作人员截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的

行为；(5)行政机关不依法履行监督职责或者监督不力的行为；(6)行政机关工作人员办理行政许可、实

施监督检查，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益的行为。

行政机关及其工作人员承担行政法律责任的具体形式是：(1)有关机关责令设定行政许可的机关改

正，或者依法予以撤销；(2)上级行政机关或者监察机关责令改正；(3)直接负责的主管人员和其他直接

责任人员所在单位、上级机关或者监察机关给予行政处分；(4)行政赔偿。

2．刑事法律责任。行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查，索取、收受他人财物或者谋

取其他利益，情节严重构成犯罪的，或者实施行政许可滥用职权、玩忽职守构成犯罪的，或者截留、挪

用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用构成犯罪的，应当依法给予刑事处罚。

(二)行政许可申请人及被许可人的法律责任

行政许可申请人及被许可人的法律责任分为两个幅度，程度较轻者予以行政处罚或者限制申请资

格，较重者予以刑事处罚。其中，行政处罚是原则，限制申请资格和刑罚是例外。

1．行政法律责任。包括两种，即行政处罚和限制申请人申请资格。

行政处罚主要适用于以下几种情况：第一，行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行

政许可的；第二，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的；第三，有下列情形且违法程度

较轻的：(1)涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的；(2)超越行

政许可范围进行活动的；(3)向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反

映其活动情况的真实材料的；(4)法律、法规、规章规定的其他违法行为。第四，公民、法人或者其他

组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的。

限制申请人申请资格的情形主要包括两种：(1)申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请属于直

接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，

并给予警告；申请人在1年内不得再次申请该行政许可。(2)被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得

属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；

申请人在3年内不得再次申请该行政许可。

2．刑事法律责任。被许可人违法从事行政许可活动，情节严重构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第十二章行政强制

学习重点问题

一、行政强制的含义、特征及其分类

行政强制是指行政主体为实现一定的行政目的，保障行政管理的顺利进行，对行政相对方的人身及

财产等采取的强制性的具体行政行为的总称。

行政强制的特征主要表现为：

1．行政强制的主体是行政主体，即行政机关或法律、法规授权的组织。

2．行政强制的对象是相对方的财物和人身自由。

3．行政强制的目的是为了实现一定的行政目的，保障行政管理的顺利进行。

根据不同的标准，行政强制可以作以下两种分类：

1．以行政强制行为的对象和内容为标准，可分为对人身的强制、对财产的强制和对行为的强制。

2．以行政强制行为的目的和程序的阶段性为标准，可分为即时性强制和执行性强制。

二、行政强制执行的概念、特征与性质

(一)行政强制执行的概念

行政强制执行是指公民、法人或其他组织拒不履行行政法上的义务，行政机关或人民法院依法采取

强制措施，迫使其履行义务的具体行政行为。

(二)行政强制执行的特征

1．行政强制执行以行政相对方不履行行政法上的义务为前提。只有行政相对方负有法定义务又拒

不履行，行政机关为了保证行政管理活动正常进行，才能采取一定的强制手段强迫相对方履行义务。行

政法上的义务既有法律、法规、规章中规定的义务，也有行政机关所作出的行政决定中所规定的义务，

还有人民法院的行政判决、裁定中确定的由行政相对方履行的义务。

2．行政强制执行由法律规定的行政机关或者人民法院实施。根据法律、法规的规定，行政强制执

行的主体有两类：一类是由行政机关依照法律、法规的授权对行政相对方直接采取强制执行措施；另一

类是由行政机关向人民法院提出强制执行申请，由人民法院执行。

3．行政强制执行的对象范围广泛。既可以是物，也可以是行为，还可以是人。

4．行政强制执行不允许进行执行和解。行政强制执行是法律赋予行政机关的职权与职责，行政机

关如放弃强制执行而与被执行人和解，就等于放弃了自己的职权与职责，即为失职。这是法律所不能允

许的。

(三)行政强制执行的性质

1．行政性。行政强制执行是行政机关为实现行政权力而依法定职权实施的单方的具体行政行为，

具有明显的行政性。

2．强制性。这是行政强制执行的根本特征。正是这种措施所具有的强制性使其区别于行政机关实

施的不需要借助于强制即能实现的其他行政措施。

3．执行性。行政强制执行的目的在于促使行政相对方履行义务，保障行政处理决定的实际、有效

执行。

行政强制执行的行政性、强制性、执行性是相互联系的，缺一不可。

三、行政强制执行的种类

（一）间接强制执行

间接强制执行是指行政主体通过间接手段迫使义务人履行其应当履行的法定义务或者达到与履行

义务相同状态的行政强制措施。

间接强制可以分为代执行和执行罚两种：

1．代执行。代执行就是指行政强制执行机关或第三人代替义务人履行法定义务，并向义务人征收

必要费用的强制执行措施。代执行必须具备一定的条件。

2．执行罚。执行罚是指行政强制执行机关对拒不履行不作为义务或不可替代的作为义务的义务主

体，科以金钱给付义务，以促使其履行义务的强制执行措施。

（二）直接强制执行

直接强制执行是指义务人拒不履行其应当履行的义务时，行政强制执行机关对其人身或财产施以强

制力直接强制义务人履行义务，或者通过强制手段达到与义务人履行义务相同状态的一种强制执行措

施。

由于直接强制执行直接施加于人身或财物，造成对公民人身自由、财产权侵害的可能性较大，因此，

适用直接强制执行必须十分慎重，严格遵守法律、法规的规定。

四、行政强制执行的具体实施方式

行政强制执行行为作为一种要式的具体行政行为，实施的具体方式必须由法律、法规作出明确的规

定。根据法律、法规的规定，行政强制执行的具体方式可以分为以下三类：

（一）对财产的行政强制执行方式

1．强制划拨；

2．强制扣缴；

3．强行退还；

4．强行拆除。

（二）对人身的行政强制执行方式

1．强制拘留；

2．强制传唤；

3．强制履行；

4．遣送出境。

（三）对行为的行政强制执行措施

即强制实施某种行为。这种情况目前还较为少见。

五、行政强制执行的原则

1．强制与教育相结合原则；

2．依法强制执行原刚：

3．强制执行适当原则；

4．目的实现原则。

六、行政强制执行的程序

(一)一般程序(基本程序)

1．作出行政强制执行决定；

2．告诫；

3．行政强制执行的实施。

(二)人民法院行政强制执行的程序

除上述一般程序的内容外，还包括以下特别内容：

1．行政机关申请；

2．人民法院审查；

3．命令义务人限期履行。

七、即时强制的含义、种类和条件

即时强制是指因情况紧急，为了达到预期的行政目的，行政主体不以相对方不履行义务为前提，即

对相对方的人身自由和财产予以强制的活动或制度。

即时强制包括对人身的强制、对财产的强制和对住宅、工作场所等现场进行的强制。

实施即时强制应当遵守两个基本条件：一是须有明确的法律依据；一是须遵循法定程序。

第十三章行政合同

学习重点问题

一、行政合同的概念、特征与作用

(一)行政合同的概念

行政合同是指行政主体之间，行政主体与公民、法人或其他组织之间，为了实现行政管理的目的，

依双方意思表示一致而确立、变更或消灭相互权利与义务的协议。

(二)行政合同的特征

1．行政合同的当事人一方必须是行政主体。不是行政主体为行使行政权而签订的合同不属于行政

合同。

2．行政合同的目的是为了实现国家行政管理目标。

3．行政合同的双方意思表示必须一致。行政合同是一种双方的行政行为，须有双方的意思表示一

致方能成立。

4．在行政合同的履行、变更或解除中，行政主体享有行政优益权。行政主体可以根据国家行政管

理的需要，单方变更或解除行政合同。

(三)行政合同的作用

行政合同是一种很有弹性的行政管理形式，在许多国家行政管理活动中被大量运用。其主要作用是：

1．就行政主体来说，订立行政合同既可以更好地保证国家行政管理目标的实现，又可以因双方权

利、义务关系的明确性而避免推诿塞责，杜绝不负责任的官僚主义。

2．就行政管理相对方的公民、法人和其他社会组织来说，订立行政合同既可以使他们更好地发挥

积极性、创造性，又可以在双方发生争议时，上告有门，解决有据。

二、行政合同的种类

行政合同数量很大，从不同的角度可以划分为不同的种类。主要的行政合同有以下几种：

1．国家订货合同；

2．公用征收合同；

3．国有土地使用合同；

4．企业承包管理合同；

5．公共工程合同；

6．人事聘用合同；

7．土地承包合同。

三、行政合同的缔结、变更和解除

行政合同的缔结必须遵循依法缔结的原则。行政合同的缔结方式主要有招标、拍卖、邀请发价和直

接磋商等。行政合同一般应采用书面形式。

行政合同的变更是指现存合同基于行政主体的权力如为满足公共利益的需要而行使一定的自由裁

量权或其他法律事实，在不改变现存合同性质的基础上，对涉及合同主体、客体或内容的条款作相应的

修改、补充或限制。

行政合同的解除则是指合同尚未履行或尚未全面履行时，当事人提前结束约定的权利义务关系的行

为。

四、行政合同履行的原则

行政合同履行的原则概括起来有以下几种：

1．实际履行原则。即必须按照合同规定的标的履行，不能任意变更标的或用支付违约金和赔偿损

失的方法代替合同的履行。

2．自己履行原则。即相对方必须自己本身履行，而不能由他人代替履行。

3．全面适当履行原则。即当事人必须按照合同规定的内容全面适当地履行，在任何条款上都不得

违反合同规定。

五、行政合同双方的权利和义务

在合同关系中，双方的权利义务往往是相对应的，一方享有的权利对另一方而言就是应履行的义务。

具体到行政合同双方，大致上也是如此，但又有其特殊之处，即行政主体的权利义务是统一的，其享有

的权利不仅是相对方应履行的义务，同时也是自己应履行的义务。

(一)行政机关的权利

1．对合同的监督、指挥权。包括选择确定履行方式和禁止相对方不当履行。

2．单方面变更合同标的权。变更的目的只能是维护国家和公共利益的需要，并且应当给予无过错

的相对方以相应的损害补偿。

3．单方面解除合同权。行政主体可以根据法律的规定、情势的变更或合同规定的条件单方面解除

原行政合同，同时给予相对方补偿。

4．制裁权。目的是保证公务的实施。包括金钱制裁、强制继续履行、代执行、解除合同等制裁方

式。

(二)行政相对方的权利

1．获得报酬权。此种权利不能由行政主体单方面变更。

2．损害赔偿请求权。

3．必要的和有益的额外费用偿还请求权。

4．不能预见的物质困难的补偿权。

此外，行政相对方在合同履行中还享有特权行为的补偿权和不可预见情况的补偿权等两种特有的权

利。

第十四章行政指导

学习重点问题

一、行政指导的概念和特征

行政指导就是行政机关在其所管辖的事务范围内，根据国家的政策规定或者法律原则，针对特定的

公民、法人或其他组织，用非强制性的方法或手段，取得该行政相对方的同意或协助，有效地实现一定

的行政目的的主动的管理行为。

行政指导具有以下特征：

1．行政指导是非权力行政活动。不以国家权力为后盾。

2．行政指导是一种事实行为。不产生法律效果。

3．行政指导是行政机关单方面的意思表示，属于单方行为。

4．行政指导一般适用于有较大幅度弹性的管理领域。

5．行政指导适用法律优先的原则。

6．行政指导是一种外部行为。

二、行政指导的种类

行政指导根据不同的标准可以划分为不同的种类：

1．以行政指导有无具体的法律依据为标准，可分为有法律根据的行政指导和无法律根据的行政指

导。前者是指有法律、法规、规章等明文规定的，后者则是没有明文规定的。不论何种行政指导均应遵

循行政法治的基本原则，做到合法、合理。

2．以行政指导的对象是否具体为标准，可分为普遍的行政指导和个别的行政指导。前者是针对不

特定的行业、地区和行政相对方进行的，后者则是针对特定的行业、地区和行政相对方进行。后者是前

者的延伸和发展，是前者的具体化。

3．以行政指导的功能差异为标准，可分为规制性行政指导、调整性行政指导和助成性行政指导。

规制性行政指导是指行政机关为了维护和增进公共利益，对妨碍社会秩序、危害公共利益的行为加以预

防、规范、制约的行政指导。调整性行政指导是指行政相对方之间发生利害冲突而又协商不成时，由行

政机关出面调停以求达成妥协的行政指导。助成性行政指导是指行政机关为行政相对方出主意以保护和

帮助行政相对方利益的行政指导。

三、行政指导的意义和作用

(一)行政指导的意义

1．行政指导可以防止行政机关和相对方之间的法律关系失衡。

2．行政指导可以促进社会主义民主的发展。

3．行政指导可以推动社会主义法制建设。

(二)行政指导的作用

1．对行政相对方不正当的行为进行规制。

2．对自然人、法人和其他社会组织之间发生的利害冲突进行调整。

3．对行政相对方进行辅助、服务、引导。

第十五章行政处罚

学习重点问题

一、行政处罚的概念、特征及其与相关概念的区别

行政处罚是行政主体对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织给予制裁的具体行政行为。

行政处罚具有以下特征：

1．行政处罚是以对违法行为人的惩戒为目的，而不是以实现义务为目的。这一点将它与行政强制

执行区别开来。行政强制执行的目的在于促使义务人履行义务。

2．行政处罚的适用主体是行政机关或法律、法规授权的组织。这一点使它与刑罚区别开来。刑罚

的适用主体是人民法院。

3．行政处罚的适用对象是作为行政相对方的公民、法人或其他组织，属于外部行政行为。这一点

将它与行政处分区别开来。行政处分只能适用于行政机关的工作人员或其他由行政机关任命或管理的人

员。

行政处罚与刑罚、行政处分等概念在某些方面有相似之处，有时容易混淆，应当认真加以区分：

1．行政处罚与刑罚的区别：制裁的性质不同；适用的违法行为不同；惩罚程度及适用的程序不同；

制裁机关不同；处罚形式不同。

2．行政处罚与行政处分的区别：制裁的对象不同；制裁的行为性质不同；制裁的原则不同；惩罚

的范围和程度不同；采取的形式不同；两者的救济途径不同。

二、行政处罚的原则

行政处罚的原则有以下几项：

(一)处罚法定原则

处罚法定原则是行政合法性原则在行政处罚行为中的集中体现。主要内容是：

1．处罚依据是法定的；

2．实施处罚的主体是法定的；

3．实施处罚的职权是法定的；

4．处罚程序是法定的。

(二)处罚公正、公开原则

处罚公正原则要求行政主体在行政处罚中必须依法裁判，公平地处罚违法行为人。既不能同等情况

给予不同处罚，也不能不同情况给予相同处罚。另外，还不能违反公正的程序。

处罚公开原则是指行政处罚的依据及处罚中的有关内容必须公开。

(三)处罚与违法行为相适应的原则

实施的行政处罚，必须与受罚人的违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相适应，亦即行政

处罚的种类、轻重程度及其减免均应与违法行为相适应。

(四)处罚与教育相结合的原则

行政处罚是法律制裁的一种形式，但又不仅仅是一种制裁，它兼有惩戒与教育的双重功能。处罚不

是目的，而是手段，通过处罚达到教育的目的。行政机关在行政处罚的适用中应当始终坚持教育与处罚

相结合。

(五)不免除民事责任、不取代刑事责任原则

行政相对方因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。违法行

为严重构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。不得以已给予行政处罚而免于追究其民事责任或刑事责任。

因为行政制裁与民事制裁、刑事制裁的性质及对象等是不同的。

(六)救济原则

在行政处罚中必须提供充分的救济，才能真正保障相对方的权利。相对方对行政主体给予的行政处

罚依法享有陈述权、申辩权；对行政处罚决定不服的，有权申请复议或者提起行政诉讼。相对方因违法

行政处罚受到损害的，有权提出赔偿要求。

三、行政处罚的种类

行政处罚的种类，主要是指行政处罚机关对违法行为的具体惩戒制裁手段。

根据《行政处罚法》和其他法律、法规的规定，我国的行政处罚可以分为以下几种：

(一)人身罚

人身罚也称自由罚，是指特定行政主体限制和剥夺违法行为人的人身自由的行政处罚。这是最严厉

的行政处罚。人身罚主要是指行政拘留和劳动教养。

1．行政拘留。也称治安拘留，是特定的行政主体依法对违反行政法律规范的公民，在短期内剥夺

或限制其人身自由的行政处罚。

2．劳动教养。是指行政机关对违法或有轻微犯罪行为，尚不够刑事处罚且又具有劳动能力的人所

实施的一种处罚改造措施。

(二)行为罚

行为罚又称能力罚，是指行政主体限制或剥夺违法行为人特定的行为能力的制裁形式。它是仅次于

人身罚的一种较为严厉的行政处罚措施。

1．责令停产、停业。这是行政主体对从事生产经营者所实施的违法行为而给予的行政处罚措施。

它直接剥夺生产经营者进行生产经营活动的权利。只适用于违法行为严重的行政相对方。

2．暂扣或者吊销许可证和营业执照。这是指行政主体依法收回或暂时扣留违法者已经获得的从事

某种活动的权利或资格的证书。目的在于取消或暂时中止被处罚人的一定资格、剥夺或限制某种特许的

权利。

(三)财产罚

财产罚是指行政主体依法对违法行为人给予的剥夺财产权的处罚形式。它是运用最广泛的一种行政

处罚。

1．。指行政主体强制违法者承担一定金钱给付义务，要求违法者在一定期限内交纳一定数量

货币的处罚。

2．没收财物(没收违法所得、没收非法财物等)。是指行政主体依法将违法行为人的部分或全部违

法所得、非法财物包括违禁品或实施违法行为的工具收归国有的处罚方式。

(四)申诫罚

申诫罚又称精神罚、声誉罚，是指行政主体对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织的谴责和

警戒。它是对违法者的名誉、荣誉、信誉或精神上的利益造成一定损害的处罚方式。

1．警告。指行政主体对违法者提出告诫或谴责。

2．通报批评。是对违法者在荣誉上或信誉上的惩戒措施。通报批评必须以书面形式作出，并在一

定范围内公开。

四、行政处罚的设定

行政处罚的设定是指国家有权机关在行政处罚立法上的权力配置。

根据《行政处罚法》和其他法律、法规的规定，行政处罚的设定权限划分如下：

1．全国人民代表大会及其常务委员会是国家最高权力机关和立法机关，可以设定任何种类行政处

罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。

2．国务院是最高行政机关，可以依法设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经

作出行政处罚规定的，行政法规不得超越法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围另行作出

行政处罚规定。

3．地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对

违法行为已经作出行政处罚规定的，地方性法规不得超越法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、

种类和幅度的范围另行作出行政处罚规定。

4．国务院各部、委制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的

范围内作出具体规定；尚未制定法律、行政法规的，部委规章可以设定警告或者一定数量的行政处

罚。的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构按照本条的情形规定行政处

罚。

5．省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府、经国务院批准的较

大的市以及经济特区市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度

的范围内作出具体规定；尚未制定法律、法规的，上述人民政府制定的规章可以设定警告或者一定数量

的行政处罚。的限额由省级人大常委会规定。

6．除上述规定外，其他任何规范性文件不得设定行政处罚。

五、行政处罚的主体

行政处罚必须由享有法定权限的行政机关或法律、法规授权的组织实施。

在我国，只有法律、法规规定享有行政处罚权的行政机关和法律、法规授权行使行政处罚权的组织

才是行政处罚的主体。限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

在行政处罚实践中，受享有行政处罚权的行政机关委托的组织也可以行使某些行政处罚权，但他们

是以委托的行政机关的名义进行活动，其行为后果也由委托的行政机关承担。因此，受委托的组织不能

成为行政处罚的主体。

六、行政处罚的适用条件

行政处罚适用是指行政主体在认定相对方行为违法的基础上，依法决定对相对方是否给予行政处罚

和如何科以处罚的活动。

行政处罚的适用必须具备以下条件：

1．行政处罚适用的前提是公民、法人或其他组织的行政违法行为客观存在。

2．行政处罚适用的主体是享有法定的行政处罚权的行政机关或法律法规授权的组织或行政机关委

托的组织。

3．行政处罚适用的对象是违反行政管理秩序的行政违法者，且具有一定的责任能力。

4．行政处罚适用的时效，是指对行为人实施行政处罚，还需其违法行为未超过追究时效。

七、行政处罚的程序

行政处罚是对违法行为人的权利和利益的限制甚至剥夺，是一种较严厉的制裁行为，因此，行政处

罚的适用必须遵守严格的程序。

(一)简易程序

行政处罚的简易程序又称当场处罚程序，指行政处罚主体对于事实清楚、情节简单、后果轻微的行

政违法行为，当场作出行政处罚决定的程序。

1．适用简易程序的行政处罚必须符合以下条件：

(1)违法事实确凿；

(2)对该违法行为处以行政处罚有明确、具体的法定依据；

(3)处罚较为轻微，即对个人处以50元以下的或者警告，对组织处以1000元以下的或者

警告。

2．行政执法人员当场作出行政处罚决定的，应遵守以下程序：

(1)出示执法证件，表明执法人员身份；

(2)告知作出行政处罚决定的事实、理由和根据；

(3)听取当事人的陈述和申辩；

(4)填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书；

(5)将行政处罚决定书当场交付当事人。

(二)一般程序

一般程序是行政机关进行行政处罚的基本程序。

一般程序适用于处罚较重或情节复杂的案件以及当事人对执法人员给予当场处罚的事实认定有分

歧而无法作出行政处罚决定的案件。

一般程序的具体内容有：

1．调查取证；

2．告知处罚事实、理由、依据和有关权利；

3．听取陈述、申辩或者举行听证会；

4．作出行政处罚决定；

5．作出行政处罚决定书。

根据《行政处罚法》的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额等

行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，行政机关应当组织听

证。

(三)紧急状态下的行政处罚听证程序

紧急状态之下，出于公共利益的需要及效率的考虑，行政机关在作出正常状态下应举行听证的三类

行政处罚决定(责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额)之前，是否可以不经相应的听证程

序就作出处罚决定，应当由法律预先规定，授权行政机关根据紧急状态的程度并遵循比例原则予以确定，

在强调保障公共目的实现的同时，应兼顾公民基本权利的保护。处于高度紧急状态中的地区，行政权力

作为紧急权力的主要承担者其表现形式应为行政强制；而处于低度紧急状态中的地区，行政机关在进行

行政处罚时，应遵循行政程序，在涉及需要听证的行政处罚时，必须进行听证。

八、行政处罚的执行

行政处罚的执行应当遵守下列原则：

1．当事人自觉履行原则；

2．行政复议和行政诉讼期间，行政处罚决定不停止执行原则；

3．决定与收缴相分离原则。

当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取加处、拍卖查封或

扣押的财物、划拨冻结的存款、申请人民法院执行等措旋。

第十六章行政监督

学习重点问题

一、行政监督的概念及其与监督行政行为的关系

(一)行政监督的概念

行政监督就是行政机关实施的法律监督。即行政系统内部上下级之间的法律监督以及行政系统内部

设立的专门监督机关的法律监督。通常，前者称为“一般行政监督”，后者称“专门行政监督”。

(二)行政监督与监督行政行为的联系

1．监督的对象相同。都是以行政机关及其公务员为主要对象。

2．监督的内容相同。都是监督行政机关的行政行为是否合法合理。

3．监督的目的相同。都是保障国家法律、政策的统一和正确实施，保护国家、社会和公民的合法

权益。

(三)行政监督与监督行政行为的区别

1．监督的主体不同。行政监督的主体是行政机关，且只能是行政机关，主体单一；监督行政行为

的主体是行政机关以外的国家机关，主体呈多样性。

2．监督对象的范围不同。监督行政行为的监督对象只是国家行政机关及其公务员；行政监督的对

象则不仅是行政机关及其公务员，而且还包括部分行政机关主管的企业、事业单位及由行政机关任命的

企事业单位的负责人。

3．监督程序不同。行政监督的程序通常是立案、调查(或查账)、结论、处分等；监督行政行为则

通常是听取汇报、评议、视察、质询、批评、审判等。

4．监督的权力依据不同。行政监督的权力依据是行政权；监督行政行为的权力依据则是立法权、

监督权、审判权、检察权、公民的申诉控告权等。

5．行为的属性不同。行政监督属于行政行为；监督行政行为则属于行政行为之外的行为。

二、一般行政监督的概念、种类和方式

(一)一般行政监督的概念、种类

一般行政监督是指根据行政隶属关系，上级行政机关对下级行政机关、各级人民政府对所属工作部

门所进行的监督。包括以下几种：

1．上级国家行政机关对下级行政机关的层级监督；

2．下级政府对上级政府的监督；

3．政府各工作部门之间的监督。

(二)一般行政监督的方式

1．报告工作；

2．执法监督检查；

3．审查批准；

4．备案；

5．行政复议；

6．惩戒。

三、行政监察的概念和特征

行政监察就是指国家各级行政监察机关依法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其

他人员执行国家法律、法规、政策和决定、命令的情况以及违法违纪行为进行监督、纠举、惩戒，具有

行政法律效力的专门活动。

行政监察具有以下特征：

1．它是由政府内专门机关进行的活动；

2．它的对象是国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员；

3．它是一种统一的、全面性的监督；

4．它是一种经常性的、直接的监督形式。

四、监察机关的任务、职责及权限

(一)行政监察机关的主要任务

1．检查监督对象贯彻执行国家法律、法规、政策以及遵守政纪的情况，反对腐败，进行廉政建设。

2．监督并处理行政机关及其公务员违反国家法律、法规、政策和政纪的行为，反对官僚主义，进

行勤政建设。

3．监督与处理行政违纪案件。

4．受理行政机关及其公务员不服行政处分的申诉，监督行政机关行政行为是否合法合理。

5．开展遵纪守法、反腐倡廉、勤政为民的自律教育等等。

(二)监察机关的职责

1．对监察对象的执法情况进行监督检查。

2．受理对监察对象违法违纪行为的检举和控告。

3．调查处理监察对象的违纪行为。

4．受理监察对象不服行政处分的申诉及法律、法规规定的其他由监察机关受理的申诉。

5．法律、法规规定由监察机关履行的其他职责。

(三)监察机关的权力

1．程序性监察权：(1)会议列席权；(2)查询权；(3)要求提供材料、查阅材料权；(4)要求解释、

说明权；(5)责令停止违法违纪行为权；(6)暂扣、封存证据权；(7)责令不得变卖、转移财物权；(8)责

令解释、说明权；(9)提请法院采取保全措施权；(10)提请行政协助权。

2．实体性监察权：(1)提出监察建议权；(2)作出监察决定权；(3)奖励权。

五、审计监督的概念、要素及种类

审计监督就是国家审计机关根据国家法律法规的规定、会计记录等经济资料，审核和稽查被审计单

位的财政财务收支活动、经济效益和财政法纪的遵守情况，作出客观公正的评价，并提出审计报告，以

维护国家财政经济秩序，促进廉政建设的专门活动。

审计监督的要素包括：

1．审计的本质是一种经济监督活动。

2．审计的主体主要是国家审计机关或政府授予认可的其他财会机构。

3．审计的客体是经济中的财政财务收支活动。

4．审计的手段是依法进行审核、稽查。

5．审计的对象主要是会计资料，包括会计凭证、会计账簿和会计报表以及各种经济业务、资金运

动和所体现的经济关系。

审计监督的种类，可以从不同的角度、按不同的标准来划分：

1．按照审计的目的，可分为财政、财务审计，经济效益审计和财政法纪审计三种。

2．按照审计的体制，可分为国家审计、内部审计和社会审计三种。

3．按照审计的时间，可以分为事前审计、事中审计和事后审计三种。

4．按照审计的范围，可以分为一般审计和专项审计两种。

六、审计机关的职责与权限

(一)审计机关的职责

1．对国家各级财政收支进行审计监督。

2．对金融机构的财务收支进行审计监督。

3．对国有企业的财务收支进行审计监督。

4．对国家的事业单位组织的财务收支进行审计监督。

5．对国家投资建设项目的财务收支进行审计监督。

6．对社会公共资金和国外援助、贷款项目的财务收支进行审计监督。

(二)审计机关具有的权力

1．要求报送权；

2．检查权；

3．调查权；

4．制止并采取措施权；

5．通报权；

6．处理权。

第十七章行政责任

学习重点问题

一、行政违法、行政不当的概念及行政违法的特征

行政违法是指行政主体及其执行公务的人员，在行政管理过程中，违反行政法律规范的行为。

行政违法具有以下特征：

1．行政违法是行政主体及其执行公务的人员的违法。

2．行政违法必须是行政主体及其执行公务的人员违反行政法律规范的行为。

3．行政主体及其执行公务的人员对行政违法行为在主观上有过错。

行政不当也叫行政失当，指行政主体及其执行公务的人员，在执行行政管理过程中作出的行政行

为虽然合法但不合理。

行政不当通常发生在行政主体行使自由裁量权作出行政行为的场合。该行政行为虽然没有违反行

政法律规范的羁束规定，但在内容和客观事实上不合理，违背了立法的真正目的和意图，不符合行政合

理性原则的要求。

二、行政责任的概念及构成要件

行政责任是指行政主体及其执行公务的人员因行政违法或行政不当，违反其法定职责和义务而应依

法承担的否定性的法律后果。

行政责任的构成要件是：

1．行政责任的主体是行政主体及其执行公务的人员。

2．行政责任产生的前提条件是行政违法或行政不当。

3．行政责任必须为行政法律规范所确认，是一种法律责任。

4．承担行政责任须有主观上的故意或过失。

第十八章行政救济概述

学习重点问题

一、行政救济的概念与特征

行政救济是指公民、法人或其他组织认为具体行政行为直接侵害其合法权益，而请求有权的国家机

关依法对行政违法或行政不当行为实施纠正，并追究其行政责任，以保护行政相对方的合法权益的一种

法律制度。

行政救济具有以下特征：

1．行政救济以行政相对方的请求为前提；

2．行政救济以行政争议为基础；

3．行政救济的最终目的是保护相对方的合法权益。

二、行政救济的途径

我国行政救济的途径主要有两种：

1．行政机关救济——行政复议；

2．司法机关救济——行政诉讼。

此外，行政赔偿也是行政救济中的重要组成部分。

第十九章行政复议

学习重点问题

一、行政复议的概念与特征

行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，按照法定

的程序和条件向作出该具体行政行为的上一级行政机关提出申请，由受理申请的行政机关对该具体行政

行为依法进行审查并作出处理决定的活动。它是行政机关系统内部自我监督的一种重要形式。

行政复议的特征是：

1．行政复议是行政机关的行政行为；

2．行政复议是以行政争议为处理对象的行为；

3．行政复议是由行政相对方提起的一种依申请而产生的行为；

4．行政复议是一种行政司法行为。

二、行政复议的原则与作用

(一)行政复议的原则

行政复议的原则是指贯穿行政复议全过程、对行政复议具有普遍指导意义的行为准则。

根据《行政复议法》的规定，行政复议的原则是：

1．合法原则；

2．公正原则；

3．公开原则；

4．及时原则；

5．便民原则。

(二)行政复议的作用

1．保护公民、法人和其他组织的合法权益。

2．保障行政机关依法行使职权。

3．监督行政机关依法行使职权。

三、行政复议参加人的范围

行政复议参加人是指行政争议的当事人和与行政争议有利害关系的人。包括行政复议申请人、被

申请人和第三人。

行政复议申请人是指认为自己的合法权益受到具体行政行为侵害，依法以自己的名义提出复议申

请的公民、法人或者其他组织。

复议被申请人是指因公民、法人或者其他组织对其作出的具体行政行为提出复议申请的行政机关。

第三人是指同申请复议的具体行政行为有利害关系，经复议机关批准而参加复议的公民、法人或者

其他组织。

四、行政复议的范围

行政复议的范围是指行政机关受理行政复议案件的范围。

根据《行政复议法》的规定，我国行政复议的范围包括下列具体行政行为和抽象行政行为：

(一)具体行政行为

1．行政处罚行为。如行政拘留、、没收违法所得、责令停产停业等。

2．行政强制措施。如强制传唤、强制扣押、强制划拨等。

3．行政决定行为。如关于许可证、执照等证书的变更、中止、撤销的决定，关于土地、矿藏、水

流等自然资源的所有权或使用权的确认等。

4．行政侵权行为。如侵犯合法的经营自主权，变更或废止农村承包合同，侵犯相对方合法权益，

违法集资、征收财物、摊派费用等。

5．行政不作为行为。如不依法颁发许可证、执照等证书，不依法履行保护人身权利、财产权利等

法定职责，不依法发放抚恤金、社会保险金等。

6．其他侵犯相对方合法权益的行为。

(二)抽象行政行为

1．下列被认为不合法的规定(不含部门规章和地方政府规章)：

(1)国务院部门的规定。

(2)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定。

(3)乡、镇人民政府的规定。

规章的审查按照法律、行政法规办理。

2．根据《行政复议法》的规定，下列事项不能申请行政复议：

(1)行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定。

(2)行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理。

此外，对国防、外交等国家行为不服的，也不能申请复议。

五、行政复议的管辖

行政复议管辖是指不同行政复议机关之间受理复议案件的权限和分工。

1．对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府

或者上一级主管部门申请行政复议。

对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，

向上一级主管机关申请行政复议。

2．对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议。对省、自治区

人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政

复议。

3．对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行

为的国务院部门或省级人民政府申请行政复议。

4．对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人

民政府申请行政复议。

对政府工作部门依法设立的派出机构根据法律、法规和规章规定以自己的名义作出的具体行政行为

不服的，向设立该派出机构的部门或该部门所在的本级地方人民政府申请行政复议。

5．对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地

方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。

6．对两个或两个以上行政机关以共同名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上—级人民政府

或者共同上—级人民政府指定的行政机关申请行政复议。

7．对被撤销的行政机关在撤销前作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上

一级行政机关申请行政复议。

8．对派出机关、派出机构、被授权组织或被撤销的行政机关作出的具体行政行为以及共同行政行

为不服的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，并由其转送有

关行政复议机关。

行政复议机构是指行政复议机关内设置的专门负责复议工作的机构。

六、行政复议的基本程序

行政复议程序分为申请、受理、审理、决定和执行五个阶段。

(一)申请

1．申请复议的期限：一般为60日；法律规定超过60日的，依照规定。

2．申请复议的形式：既可书面申请，也可口头申请。

(二)受理

行政复议机关接到复议申请后，应在5日内进行审查，并根据审查结果决定受理或不予受理。

(三)审理

行政复议的审理实行书面复议的原则。

行政复议决定作出前，申请人可以撤回复议申请，复议终止。

行政复议期间，具体行政行为不停止执行。但有下列情形之一的，可以停止执行：

1．被申请人认为需要停止执行的；

2．行政复议机关认为需要停止执行的；

3．申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；

4．法律规定停止执行的。

(四)决定

行政复议机关对申请复议的具体行政行为所依据的事实、证据和法律规范进行审查后，应对具体

行政行为是否合法和是否适当作出复议决定。

作出复议决定的期限一般是自受理申请之日起60日内；经批准延长的，延长期限不得超过30日。

(五)执行

被申请人应当履行行政复议决定；被申请人不履行或者无正当理由拖延履行的，复议机关或者有关

上级行政机关应当责令其限期履行。

申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定，或者不履行终局的行政复议决定的，分别处理：

1．维持具体行政行为的复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民

法院强制执行。

2．变更具体行政行为的复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。

第二十章行政赔偿

学习重点问题

一、行政赔偿的概念与特征

行政赔偿又称行政侵权赔偿，是指行政主体及其工作人员，在行使行政职权过程中，因其行为违

法而侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益并造成了损害，由行政主体给予赔偿的法律制度。

行政赔偿具有以下特征：

1．行政赔偿实质上是一种国家赔偿；

2．行政赔偿的起因是行政侵权损害行为；

3．行政赔偿的义务主体只能是侵权行政机关；

4．行政赔偿范围以具体行政行为造成的侵权损害为限；

5．行政赔偿的责任形式是损害赔偿；

6．行政赔偿的法律责任主体是行政主体。

二、行政赔偿责任的构成要件

行政赔偿责任的构成必须具有下述三方面的条件：

(一)行政侵权行为

这是构成行政赔偿责任的首要条件。包括三个要素：

1．实施行政侵权行为的人必须是国家行政机关的公务员或其他被授权或受委托行使国家行政管理

职能的人员；

2．行政侵权行为必须是执行行政职务的行为；

3．行政侵权行为必须是违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的行为。

(二)损害事实

这是指当事人的合法权益受到了行政侵权行为的客观损害。认定损害事实应注意以下几点：

1．损害必须是已经发生的、确实存在的损害；

2．受损害的权益必须是合法的、受法律保护的权益；

3．损害事实包括物质损害事实、人身损害事实和精神损害事实。

(三)侵权行为与损害事实之间有因果关系

这是行政主体对损害承担法律责任的前提和基础。只有侵权行为与损害事实之间存在着逻辑上的直

接联系，行为人才能对侵权损害承担责任。

三、行政赔偿责任的归责原则

行政赔偿责任的归责原则有多种主张。主要的有：

1．过错责任原则。只有行政主体及其公务员因过错造成损害才能由国家承担赔偿责任。

2．危险责任原则。不论行政主体及其公务员有无过错，只要是执行职务侵犯了相对方合法权益并

造成损害，国家即应承担赔偿责任。

3．违法责任原则。只有行政主体及其公务员执行职务时的违法行为侵犯相对方合法权益造成损害，

国家才承担赔偿责任。

我国国家赔偿的归责原则是违法责任原则。

四、行政赔偿的范围

行政赔偿的范围就是指具体行政行为的受损者对哪些具体行政行为可以请求国家赔偿的范围。

根据《国家赔偿法》的规定，公民、法人或其他组织对行政主体及其公务员的下列违法行政行为造

成的损害，有权请求国家赔偿：

(一)侵犯人身权的违法行政行为

主要包括以下几种具体行为：

1．违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施；

2．非法拘禁或以其他方法非法剥夺公民人身自由的行为；

3．以殴打等暴力行为或唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的违法行为；

4．违法使用武器、警械造成公民身体伤害或死亡的违法行为；

5．造成公民身体伤害或死亡的其他违法行为。

(二)侵犯财产权的违法行政行为

主要有以下几种行为：

1．违法实施、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚行为；

2．违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的行为；

3．违反国家规定征收财物、摊派费用的行为；

4．违法侵犯财产权造成损害的其他行为。

五、行政赔偿责任的例外

公民、法人或其他组织在下列情形下遭受损害的，无权请求国家赔偿。这也就是行政赔偿责任的例

外：

1．行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；

2．因公民、法人或其他组织自己的行为致使损害发生的；

3．法律规定的其他情形。如军事行为、不可抗力等。

六、行政赔偿请求人的资格与范围

根据(国家赔偿法>的规定，行政赔偿请求人的资格是以其合法人身权或财产权受到行政主体及其工

作人员的违法行政行为的侵犯造成损害为条件的。

在我国，合法权益受到损害的公民、法人或其他组织有资格要求赔偿；上述公民死亡，其继承人和

与其有扶养关系的亲属有权要求赔偿；上述法人或其他组织终止，承受其权利的法人或其他组织也有资

格要求行政赔偿。

具体说来，在我国，行政赔偿请求人包括下列三类：

1．自然人、公民。自然人包括我国公民、外国公民，还有无国籍人。我国公民包括：受害的公民

本人或其法定代理人；受害公民的继承人和其他有扶养关系的亲属。

2．法人。包括企业法人、机关法人、事业法人、团体法人等或其终止后承受其权利的法人。

3．其他组织。指不符合法人条件或不具有法人资格的其他组织或其终止后承受其权利的其他组织。

七、行政赔偿义务机关

行政赔偿义务机关就是负有行政赔偿义务的行政主体。

我国行政赔偿义务机关包括以下几类：

(一)实施侵害的行政机关

1．行政机关违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，该行政机关为行政赔

偿义务机关。

2．行政机关的工作人员违法行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该

工作人员所在的行政机关为赔偿义务机关。

(二)法律、法规授予行政权的组织

法律、法规授予行政权的组织在行使授予的行政权时，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成

损害的，该被授权的组织为行政赔偿义务机关。如果该组织是行使其固有职权或所授予的非行政权时侵

犯公民、法人或其他组织合法权益造成损害则不发生行政赔偿问题。

(三)委托的行政机关

受行政机关委托的组织或个人在行使受委托的权力时侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损

害的，委托的行政机关为行政赔偿义务机关。

(四)行政复议机关

经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关；复议机关的复议决定加重损

害的，复议机关就加重的部分而言为赔偿义务机关。

(五)上述赔偿义务机关被撤销后的赔偿义务机关

1．继续行使被撤销的赔偿义务机关职权的行政机关。

2．撤销该赔偿义务机关的行政机关。

八、行政赔偿的程序

行政赔偿程序即行政赔偿请求人向国家行政赔偿义务机关请求行政赔偿，行政赔偿义务机关给予行

政赔偿以及通过人民法院解决行政赔偿纠纷的方式、方法和步骤。

行政赔偿程序包括非诉讼程序(行政程序)和诉讼程序(司法程序)两大部分。备有其具体的步骤和方

法。总体上行政赔偿程序实行“行政先行处理”原则。

行政先行处理是指在行政赔偿请求人向法院单独提起行政赔偿诉讼之前，应先向行政赔偿义务机关

要求赔偿，由行政机关依法进行处理。如果行政处理未能解决争端，则请求人可提起赔偿的诉讼程序。

(一)行政赔偿的非诉讼(行政)程序

1．行政赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求。

2．赔偿义务机关受理赔偿请求并依法予以赔偿或者拒绝赔偿。

(二)行政赔偿的诉讼(司法)程序的基本内容

1．行政赔偿请求人经过行政先行处理后不服而向法院提起行政赔偿诉讼。

2．有权管辖的人民法院经过审查后决定受理或不受理行政赔偿诉讼。

3．人民法院依法进行审理并作出裁判或调解。原告负部分举证责任。赔偿诉讼可适用调解。

4．裁判的执行。

九、行政追偿的概念、要件及追偿人与被追偿人

追偿就是国家向行政赔偿请求人支付赔偿费用后，依法责令有故意或重大过失的公务员、受委托

组织和人员承担邵分或全邵赔偿费用的法律制度。

国家行政机关行使追偿权，必须具备两个条件：

1．赔偿义务机关已经向受损失的公民、法人和其他社会组织支付了赔偿金、返还了财产或恢复了

原状；

2．行政机关工作人员及受委托的组织和个人对加害行为有故意或重大过失。

追偿人就是赔偿义务机关。

被追偿人则是实施加害行为的行政机关工作人员或受委托的组织和个人。

十、我国国家赔偿的方式

根据我国《国家赔偿法》的规定，我国的国家赔偿以金钱赔偿为主要方式，以返还财产、恢复原

状以及恢复名誉、赔礼道歉、消除影响等方式为补充。

1．金钱赔偿。即将受害人的各项损失折算成一定的金额，以金钱折抵受损害人的损失。但如果采

用其他方式更便捷易行，则适用其他赔偿方式。金钱赔偿的适用，应当以不能返还财产或恢复原状为前

提。

2．返还财产。即国家机关将违法取得的财产(一般是指原物及其孳息物)返还给受害人。此种方式

只能适用于物质损害，尤其是在物品失去控制的情况下，而且只有在比金钱赔偿更便捷时才适用。

3．恢复原状。即将被国家机关违法行为侵害的相对人的财产或权利恢复到受损害前的形状、性能

或状态。此种方式只有在比金钱赔偿更便捷的情况下才能适用。

4．其他国家赔偿方式。即恢复名誉、赔礼道歉、消除影响等赔偿方式。通常适用于国家机关违法

行使职权限制或剥夺公民人身自由、侵犯公民人身权利，并在一定范围内造成对公民名誉权和荣誉权的

损害的情况下。国家机关在纠正违法行为时，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复

名誉，赔礼道歉。

十一、我国国家赔偿的计算标准

(一)人身权损害赔偿的计算标准

人身权的损害包括侵犯公民人身自由权和侵犯公民生命健康权两类，具体包括限制和剥夺人身自

由、损害人格权、损害健康致人伤残，致人死亡。其损害赔偿计算标准分别为：

1．人身自由权损害赔偿的计算标准：一般以受害人被羁押的时间乘以每日赔偿金额计算。每日赔

偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。“上年度”应当是指赔偿义务机关、复议机关作出赔偿决定

时或者人民法院赔偿委员会维持的原赔偿决定作出时的上年度。日平均工资数额应当以职工年平均工资

除以全年法定工作日数的方法计算。

2．生命健康权损害赔偿的计算标准：(1)造成身体损害的，应当支付医疗费及赔偿因误工减少的收

入。减少的收入每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，最高额为国家上年度平均工资的5

倍。(2)造成部分或全部丧失能力的，应当支付医疗费及残疾赔偿金。残疾赔偿金根据丧失劳动能力的

程度确定：部分丧失劳动能力的最高额为国家上年度职工年平均工资的10倍；全部丧失劳动能力的为

国家上年度职工年平均工资的20倍；造成全部丧失劳动能力的，对其扶养的无劳动能力的人，应当支

付生活费。(3)造成公民死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费。总额为国家上年度职工年平均工资的

20倍。对死者生前扶养的无劳动能力的人还应当支付生活费。

(二)财产权损害赔偿的计算标准

根据《国家赔偿法》的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的处理办法与赔偿标准

如下：

1．对于、罚金、追缴、没收财产或者违反国家规定征收财物、摊派费用的，应当返还财产。

2．查封、扣押、冻结财产的，应当解除对财产的查封、扣押、冻结；应当返还的财产损坏的，能

够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；应当返还的财产灭失的，

给付相应的赔偿金。

3．对财产实行违法强制措施后，财产已经拍卖的，给付拍卖所得价款。

4．吊销许可证和执照、责令停产停业造成损害的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支。

5．对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。

十二、国家赔偿费用

国家赔偿费用是指国家机关赔偿受害人损失所需的费用。

国家赔偿费用由国家拨款支出，列入各级财政预算，具体办法由国务院规定。

国家赔偿费用由赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中向请求权人支付，支

付后再向同级财政机关申请核拨。赔偿义务机关、复议机关和人民法院不得向赔偿请求人收取任何费用，

对赔偿请求人取得的赔偿金也不予征税。

第二十一章行政诉讼法概述

学习重点问题

一、行政诉讼的概念和特征

行政诉讼是解决行政争议的重要法律制度。所谓行政争议，是指行政机关和法律法规授权的组织因

行使行政职权而与另一方发生的争议。行政争议有内部行政争议和外部行政争议之分。行政诉讼与行政

复议是我国解决外部行政争议的两种主要法律制度。

在我国，行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和法律法规授权的组织作出的具体行

政行为侵犯其合法权益，依法定程序向人民法院起诉，人民法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下，

对具体行政行为的合法性进行审查并作出裁决的制度。

我国的行政诉讼具有如下特征：

1．行政案件由人民法院受理和审理。

2．人民法院审理的行政案件只限于就行政机关作出的具体行政行为的合法性发生的争议。

3．行政复议不是行政诉讼的前置阶段或必经程序。

4．行政案件的审理方式原则上为开庭审理。

二、行政诉讼案件的构成要件

在我国，行政诉讼案件的构成应当具备以下五个要件：

1．原告是认为行政机关及法律、法规授权组织作出的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人

或者其他组织。行使行政职权的行政机关或者法律法规授权的组织不能充当原告。

2．被告是作出被原告认为侵犯其合法权益的具体行政行为的行政机关及法律、法规授权组织。

3．原告提起行政诉讼必须是针对法律、法规规定属于法院受案范围内及属于受诉法院管辖的行政

争议。

4．原告必须是在法定期限内起诉。

5．法律、法规规定起诉前必须经过行政复议的，已进行了行政复议；自行选择行政复议的，复议

机关已作出复议决定或者逾期未作出复议决定。

三、行政诉讼与民事诉讼的关系

行政诉讼与民事诉讼是两种相互联系又有重大差异的司法活动。

一般说来，行政诉讼是从民事诉讼中分离出来的，其发展之初，往往适用民事诉讼程序。而且许多

司法原则是共同的，如公开审判、回避制度、两审终审制、合议制等。所以二者存在着紧密的联系。但

行政诉讼与民事诉讼毕竟是两种不同的诉讼程序，他们之间存在着许多差异，主要的有：

1．案件性质不同。民事诉讼解决的是平等主体之间的民事争议；行政诉讼解决的是行政主体与作

为行政管理相对方的公民、法人或者其他组织之间的行政争议。

2．适用的实体法律规范不同。民事诉讼适用民事法律规范，如民法通则等；行政诉讼适用行政法

律规范，如行政处罚法、治安管理处罚条例等。

3．当事人不同。民事诉讼发生于法人之间、自然人之间、法人与自然人之间；行政诉讼只发生在

行政主体与公民、法人或者其他组织之间。

4．诉讼权利不同。民事诉讼中双方当事人的诉讼权利是对等的，如一方起诉，另一方可以反诉；

行政诉讼双方当事人的诉讼权利是不对等的，如只能由公民、法人或者其他组织一方起诉，行政主体一

方没有起诉权和反诉权。

5．起诉的先行条件不同。行政诉讼要求以存在某个具体行政行为为先行条件；民事诉讼则不需要

这样的先行条件。

6．是否适用调解不同。通过调解解决争议，是民事诉讼的结案方式之一；行政诉讼是对具体行政

行为的合法性进行审查，因而不可能通过被告与原告相互妥协来解决争议。

四、行政诉讼法的概念和特征

（一）行政诉讼法的概念

行政诉讼法是指有关调整人民法院和当事人及其他诉讼参与人在审理行政案件过程中所进行的各

种诉讼活动以及所形成的各种诉讼关系的法律规范的总和。简言之，行政诉讼法就是调整行政诉讼法律

关系的法律规范的总和。

行政诉讼法有狭义和广义之分。通常所说的行政诉讼法是指狭义的行政诉讼法即行政诉讼法典。但

在实际行政诉讼中所称行政诉讼法则是指广义的行政诉讼法，既包括行政诉讼法典，也包括其他法律、

法规中有关或者适用于行政诉讼的原则、制度和一些具体规定等。

（二）行政诉讼法的特征

行政诉讼法以行政诉讼关系为调整对象，由此决定了它具有以下特点：

1．行政诉讼法是我国法律体系中的重要法律部门。行政诉讼法是我国的三大诉讼法之一。行政诉

讼法作为全国人大制定的基本法律，决定了其在我国法律体系中的重要地位。

2．行政诉讼法是一种诉讼程序法。行政诉讼法是具体规范行政争议的裁判过程及人民法院和诉讼

参加人在诉讼过程中各种活动的准则。

（三）行政诉讼法的作用（立法目的）

行政诉讼法具有以下三个方面的作用（立法目的）：

1．保证法院正确、及时地审理行政案件。

2．保障公民、法人或者其他组织的合法权益。

3．维护和监督行政机关依法行使行政职权。

五、行政诉讼法的渊源

我国广义即实质意义的行政诉讼法的渊源主要有：

1．《中华人民共和国行政诉讼法》。

2．单行法律、法规中有关行政诉讼问题的规定。

3．《民事诉讼法》中可以适用于行政诉讼的规定。

4．和最高人民检察院关于审理行政案件的司法解释。

5．国际条约和行政协定中有关行政诉讼的规定（我国声明保留的条款除外）。

六、行政诉讼的基本原则

行政诉讼法基本原则是指行政诉讼法规定的，贯穿于行政诉讼的主要过程，对行政诉讼活动起支配

作用的基本行为准则。

行政诉讼法基本原则对行政诉讼活动有拘束力。无论是人民法院还是诉讼当事人、其他诉讼参与人

都要遵循。

行政诉讼法基本原则主要包括以下具体原则：

（一）人民法院依法独立行使审判权原则

人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉：

1．行政审判权由人民法院统一行使。

2．就具体案件的审判来说，各人民法院的审判权独立。

3．审判人员独立。

（二）以事实为根据、以法律为准绳原则

人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳：

1．以事实为根据要求人民法院审理行政案件，作出裁判之前将相关的事实调查清楚。

2．以法律为准绳要求人民法院审理行政案件时，不管是对被诉具体行政行为合法性进行审查、判

断还是作裁定或决定，均应依法进行。

（三）具体行政行为合法性审查原则

只有在公民、法人或者其他组织对具体行政行为的合法性提出异议时，才能通过行政诉讼的方式解

决，而行政机关在法律、法规授予的行政自由裁量权范围内作出的具体行政行为是否合理、适当的问题，

原则上只能通过行政复议由行政机关自行判断和处理。

（四）当事人地位平等原则

行政诉讼中当事人双方法律地位是平等的，当事人有平等的诉讼权利和诉讼义务。但这并非指原、

被告诉讼权利和义务完全对应。

（五）民族语言文字原则

在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理

和发布法律文书，应当为不通晓当地民族通用语言、文字的诉讼参与人提供翻译。

（六）当事人有权辩论原则

在行政诉讼中，当事人有权针对案件事实的有无，证据的真伪，适用法律、法规的正确与否诸方面

进行辩论。

（七）合议、回避、公开审判及两审终审制

行政案件技术性、知识性较强，而且行政诉讼当事人一方为行政机关，独任审判难以胜任，采用合

议制有利于行政案件的公正解决。

为保证案件的公正审理，行政诉讼同民事、刑事诉讼一样，坚持回避原则和公开审判原则，并实行

两审终审制。

（八）人民检察院实行法律监督原则

人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督，以保障行政诉讼活动依法进行。

第二十二章行政诉讼的受案范围

学习重点问题

一、行政诉讼受案范围的含义

行政诉讼的受案范围，又称法院的主管范围，是指法院受理并审理行政争议的范围。

从法院与行政机关的关系而言，行政诉讼的受案范围是指法院对行政机关的哪些行政行为拥有司法

审查权；从公民、法人或者其他组织的角度而言，行政诉讼的受案范围是指对行政机关的哪些行政行为

不服时可以向法院起诉，以寻求司法救济。

二、行政诉讼受案范围的确立方式

行政诉讼受案范围的确立方式决定着受案范围的宽窄。世界各国所采取的确定方式主要有3种：一

是列举式，二是概括式，三是结合式。我国的《行政诉讼法》采取的是结合式的确定方式，但又具有我

国的特：

1．总的概括规定。《行政诉讼法》规定，人民法院总的受案范围为因具体行政行为发生的争议，排

除了因抽象行政行为发生的行政争议的可诉性。

2．限定的概括规定。《行政诉讼法》规定，人民法院的受案范围限于具体行政行为的合法性，排除

了因具体行政行为是否合理发生的争议的可诉性。

3．肯定式分类列举。《行政诉讼法》列举了8类因具体行政行为合法性发生的争议为受案范围，排

除了除此之外的其他具体行政行为合法性发生的争议的可诉性。

4．肯定式个别列举。《行政诉讼法》规定，人民法院除受理上述8类行政案件外，还受理法律、法

规规定可以提起诉讼的其他行政案件。这一规定为将来通过单行法律、法规列举的方式逐渐扩大人民法

院的受案范围提供了法律依据。

5．否定式分类列举。《行政诉讼法》列举了因4类事项发生的争议不属于人民法院的受案范围之内。

三、行政诉讼受案范围的确定标准

根据《行政诉讼法》的规定，行政诉讼受案范围的设定标准有下述三项：

1．具体行政行为标准。即人民法院只受理因行政机关的具体行政行为引起的争议案件。所谓具体

行政行为，是指行政机关基于法律、法规的授权，针对特定的人或事作出具体处理决定，并对其权利义

务产生实际影响，也即与该行为存在法律上利害关系的行为（包括不作为行为）。

2．人身权、财产权标准。即《行政诉讼法》明确列举的七类可诉的侵犯行政相对人人身权、财产

权的具体行政行为以外行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其他人身权、财产权（如政治权利、

劳动权、休息权、文化权以及受教育权等）的，也属于行政诉讼的受案范围。

3．法律上利害关系标准。即与具体行政行为有法律上利害关系的行政相对人对该行为不服的，可

以依法提起行政诉讼。所谓法律上利害关系，是指具体行政行为的作出直接影响到行政相对人法律上的

权利义务关系。根据司法解释的规定：有下列情形之一的，行政相对人可以依法提起行政诉讼：(1)被

诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；(2)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者

在复议程序中被追加为第三人的；(3)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；(4)与撤销或变更

具体行政行为有法律上利害关系的。

四、人民法院应予受理的行政诉讼案件

根据《行政诉讼法》的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对下列几类具体行政行为不服

提起的行政诉讼：

（一）行政处罚案件

行政处罚行为是行政机关对相对人的一种惩处，是典型的具体行政行为。不服行政处罚行为而提起

行政诉讼亦是实践中的典型现象。

行政处罚行为主要有以下几种：

1．申诫罚。包括警告和通报两种方式。

2．财产罚。包括、没收违法所得和没收非法财物。

3．行为罚。包括两种：一是责令停产停业和暂扣许可证、执照；二是吊销许可证、执照。

4．人身自由罚。主要指行政拘留和劳动教养。

（二）行政强制措施案件

行政强制措施是行政机关根据需要对有关人员的人身或财产施加限制的强制性手段，如强制管束醉

酒者、强制预备人员服兵役、强制划拨银行存款等。通常而言，对行政强制措施不服而提起行政诉讼应

以该行政强制措施所执行的具体行政行为为诉讼标的；只有在行政强制措施执行错误如超范围划拨时方

可单独起诉执行行为。

（三）侵犯法律规定的经营自主权案件

经营自主权是市场主体依法享有的自主调配和使用其人力、财产和物力的权利。实践中侵犯市场主

体经营自主权的主要表现形式有：强行上缴税收利润；强制变更企业名称、改变企业性质；强行联营、

分立或者兼并、改变企业隶属关系；强行签订、变更、解除合同，非法确认合同的效力；干预、限制供

销渠道，撤换依法应由职工代表大会或股东大会或董事会选举或聘任的企业领导人、法定代表人等。行

政相对人对以上诸种行为不服的，均可以提起行政诉讼。

（四）行政许可案件

不服行政许可行为的行政诉讼是指相对人认为符合条件申请行政机关颁发许可证，行政机关拒绝颁

发或不予答复而提起的诉讼。只要行政相对人提出了许可申请，行政机关拒绝颁发许可证或执照或者迟

迟不予答复，申请人即可提起行政诉讼。

（五）不履行法定职责案件

保护行政相对人的人身权、财产权是许多行政机关的法定职责。行政机关不履行法定职责，影响行

政相对人权益的实现或者给行政相对人的人身权、财产权造成实际损害的，行政相对人即可提起行政诉

讼，要求行政机关继续履行职责或者予以行政赔偿。

（六）抚恤金案件

抚恤金是军人、国家机关工作人员、参战民兵、民工等因公牺牲或者因病伤残、死亡后，国家为死

者家属或者伤残者本人设立的一项基金，用以补助他们的生活，维持其本人或家属的日常生活的有关款

项。行政机关不依法发给抚恤金或者救济金、福利金、保险金、奖励金等的，行政相对人可以提起行政

诉讼。

（七）违法要求履行义务的案件

行政相对人在行政法上的义务是由法律、法规设定，如纳税、缴费、服兵役等。行政机关违法要求

行政相对人履行法定外义务的，行政相对人有权提起行政诉讼。行政机关要求行政相对人履行的义务通

常包括财物上的义务和行为上的义务。

（八）其他侵犯人身权、财产权案件

行政机关的具体行政行为有许多种类，诸如行政裁决行为、行政确认行为、行政检查行为、行政奖

励行为、行政征收行为等等。因这些具体行政行为而引发的争议，在满足受案范围的确定标准并且又不

为行政诉讼法所明确排除的，均属于行政诉讼的受案范围。

（九）法律、法规规定可以起诉的其他行政案件

《行政诉讼法》规定：人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。包括两类：一

是《行政诉讼法》制定以前出台的单行法律、法规规定对行政机关的某些行为不服可向法院提起诉讼的；

二是《行政诉讼法》实施以后制定的单行法律、法规规定可以提起行政诉讼的。这里的法律、法规，是

指法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等，不包括行政规章及其他规范性文件。

五、人民法院不予受理的案件

（一）国家行为

国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名

义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总

动员等行为。行政相对人对国防、外交等国家行为提起的诉讼人民法院不予受理。

（二）抽象行政行为

行政相对人对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼

人民法院不予受理。“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适

用的行政规范性文件。

（三）行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定

人民法院不受理行政相对人就行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。行政

机关对其工作人员的奖惩、任免等决定，是行政机关的内部人事管理决定，属于内部行政行为。

（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为

人民法院不受理行政相对人对法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为提起的诉讼。行政终局

裁决行为有两种类型：一类是可以申请复议也可以直接向法院起诉，但如果申请复议，则复议决定为最

终裁决，不能再向法院起诉；另一类是当事人不服行政决定，只能向有关行政机关申请复议，复议决定

为最终决定，不能向法院起诉。这里的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的

规范性文件。

（五）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为

人民法院不受理行政相对人对公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为提起的

诉讼。公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法规定实施的行为不属于具体行政行为，而是刑事司法行为。

（六）行政机关的调解和仲裁行为

人民法院不受理行政相对人对调解行为以及法律规定的仲裁行为提起的诉讼。

行政机关的调解不是严格意义上的具体行政行为，而是当事人双方一致的意思表示，这种调解行为

对行政机关本身和当事人并不具有必然的拘束力。因此，不能以行政机关为被告提起行政诉讼。

仲裁是法律规定的机构以中立者的身份对当事人之间的民事纠纷，依照一定的程序作出具有法律拘

束力的判定的法律制度。选择仲裁这种纠纷解决方式，意味着双方自愿接受“一裁终局”的结果，放弃

向人民法院起诉的权利。

（七）不具有强制力的行政指导行为

行政指导是行政机关在其所管辖的事务范围内，根据国家的政策规定，或者法律原则，针对特定的

行政相对人，用非强制性的方法或手段，取得该行政相对方的同意或协助，有效地实现一定的行政目的

的主动的管理行为。行政机关与行政相对人之间不产生法定的权利义务关系。行政相对人对不具有强制

力的行政指导行为提起的诉讼人民法院不予受理。

（八）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为

人民法院不受理行政相对人对驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为提起的诉讼。重复处

理行为，也称为重复处置行为，是指接受申诉的行政机关经审查对申诉人给予维持原决定的答复行为。

（九）对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行为

行政相对人的合法权益未受到侵害，不能提起行政诉讼。行政相对人对其权利义务不产生实际影响

的行为提起的诉讼人民法院不予受理。

第二十三章行政诉讼的管辖

学习重点问题

一、行政诉讼管辖的概念及种类

行政诉讼管辖是指上下级法院之间和同级法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。换言之，它

所解决的是公民、法人或者其他组织认为属于法院受案范围的具体行政行为侵犯了自己的合法权益时，

向哪一级哪一个法院起诉的问题。

行政诉讼管辖分为级别管辖、地域管辖和裁定管辖三类，其中级别管辖和地域管辖是由法律明确规

定的，又合称为“法定管辖”：

1．级别管辖与地域管辖。级别管辖解决不同审级法院之间管辖权的划分；地域管辖解决行政案件

由哪个地区的法院受理的问题。

2．法定管辖与裁定管辖。法定管辖是指由法律直接确定的管辖；裁定管辖是指在特殊情况下，由

法院以移送、指定等行为确定的管辖，具体包括指定管辖、管辖权转移和移送管辖等三种。

3．共同管辖与单一管辖。共同管辖是指两个以上法院同时对一个案件均有管辖权；单一管辖则是

只有一个法院有管辖权。

二、级别管辖的含义及内容

级别管辖是指上下级人民法院受理第一审行政案件的分工和权限。

级别管辖是从纵向上解决哪些第一审行政案件应由哪一级法院受理和审理的问题。《行政诉讼法》

关于级别管辖的规定是：

1．基层人民法院的管辖。基层人民法院管辖除上级人民法院管辖的第一审行政案件以外的其他第

一审行政案件。

2．中级人民法院的管辖。中级人民法院管辖三类案件：(1)确认发明专利权的案件和海关处理的案

件；(2)对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作出的具体行政行为提起诉讼的案件；(3)

本辖区内重大、复杂的案件。有下列情形之一的，属于“本辖区内重大、复杂的案件”：被告为县级以

上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；重大涉外

或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；其他重大、复杂案件。

3．高级人民法院的管辖。高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。

4．的管辖。管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

三、地域管辖的含义及内容

地域管辖，又称“区域管辖”，是指同级人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。

地域管辖是在级别管辖确定的前提下，对管辖权的深化。主要是根据人民法院的辖区与当事人所在

地或者与诉讼标的所在地的关系确定第一审行政案件的管辖。

地域管辖分为一般地域管辖和特殊地域管辖：

1．一般地域管辖。又称“普通地域管辖”，是指按照最初作出具体行政行为的行政机关所在地确

定的管辖。根据行政诉讼法的规定，以下两种情况下，由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民

法院管辖：(1)凡是未经复议而直接向人民法院起诉的；(2)经过复议，复议机关维持原决定的。

2．特殊地域管辖。又称“特别管辖”，是指根据具体行政行为的特殊性或者标的物所在地来确定

管辖的人民法院。又分为：（1）因不动产提起诉讼的，由不动产所在地人民法院管辖。（2）对限制人身

自由的行政强制措施不服而提起诉讼的，由被告所在地或原告所在地人民法院管辖。“原告所在地”，

包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。所谓经常居住地，是指公民离开住所地连续

居住满1年以上的地方。所谓被限制人身自由所在地，是指公民被羁押、限制人身自由的场所的所在地。

3．共同管辖。即两个或者两个以上的人民法院对同一行政案件都有管辖权。包括三种情况：

（1）经过复议，复议机关改变原具体行政行为的，由最初作出具体行政行为的行政机关所在地或

者由复议机关所在地的人民法院管辖。所谓“改变原具体行政行为”，包括三种情况：第一，改变原来

具体行政行为所认定的主要事实和证据的；第二，改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生

影响的；第三，撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。

（2）对限制人身自由的行政强制措施不服提起的行政诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法

院管辖。

（3）临界不动产案件（如因临界库区、保护区而发生的案件），有关行政区域的人民法院都有权管

辖。

上述情况下，原告可以选择两个或两个以上有管辖权的人民法院中的一个起诉。如果原告同时向两

个或两个以上有管辖权的人民法院起诉的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。

四、裁定管辖的含义及内容

裁定管辖是指人民法院在某些特殊情况下，以裁定的方式确定行政案件的管辖法院。

裁定管辖是法定管辖的补充。具体分为：

1．移送管辖。即指某一人民法院受理行政案件后，发现本院对该案件没有管辖权，将案件移送给

有管辖权的法院审理。接受移送的法院如果认为移送的案件也不属于自己管辖，应说明理由，报请共同

上一级法院，由其指定某个下级法院管辖。

2．指定管辖。即指上级人民法院以裁定的方式指定某一下级人民法院管辖某一行政案件。适用于

以下两种情况：(1)由于特殊原因，有管辖权的人民法院无法行使管辖权。(2)人民法院之间对管辖权发

生争议，协商不成的。

3．管辖权的转移。即指行政案件的管辖权在上下级人民法院之间的移动。这种移动必须具备三个

条件：(1)移交的人民法院审理的第一审行政案件；(2)移交的人民法院对该案件有管辖权；(3)移交的

人民法院与接受移交的人民法院之间具有上下级审判监督关系。

管辖权的转移包括三种情形：(1)上级人民法院审理下级人民法院管辖的第一审行政案件；(2)上级

人民法院把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审理；(3)下级人民法院把自己管辖的第一审

行政案件报请上级人民法院审理。

4．管辖权异议。即指当事人向受诉人民法院提出的该院对于案件没有管辖权的主张。

当事人提出管辖异议，必须符合下列条件：第一，提出异议的主体是本案的当事人，案件的当事人

包括原告、被告；第二，管辖权异议的客体是第一审行政案件的管辖权；第三，提出管辖权异议的时间

须在接到人民法院应诉通知之日起10内；第四，必须以书面形式提出异议。

第二十四章行政诉讼参加人

学习重点问题

一、行政诉讼参加人的概念及范围

行政诉讼参加人是指参加行政诉讼的当事人和诉讼代理人。其中，当事人包括原告、被告、共同诉

讼人、第三人。

行政诉讼参加人与行政诉讼参与人不同。行政诉讼参与人是指除审判人员、书记员、执行人员以外

的参与行政诉讼的人；除诉讼参加人以外，还包括证人、鉴定人和翻译人员等。行政诉讼参与人的范围

比行政诉讼参加人的范围更为广泛。

二、行政诉讼当事人的概念及特征

行政诉讼中的当事人，是指因具体行政行为发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，案件审理结果与其

有法律上的利害关系，并受人民法院裁判约束的人。

行政诉讼当事人具有以下特征：

(1)行政权利义务发生纠纷。这是当事人最基本的特征。

(2)以自己的名义进行诉讼。这是区别于诉讼代理人的一个重要特征。

(3)与案件审理结果有直接的或者法律上的利害关系。

(4)受人民法院裁判的约束。

三、行政诉讼当事人的诉讼权利能力与诉讼行为能力

诉讼权利能力又称“当事人能力”，是指能够享有行政诉讼权利和承担行政诉讼义务的资格。只有

具备了这种法律资格，才能以自己的名义到人民法院起诉、应诉和参加诉讼，从而成为行政诉讼当事人。

公民的诉讼权利能力自出生时开始，至死亡时消灭；法人和行政机关的诉讼权利能力，自依法成立

时开始，至解散、撤销、宣告破产时消灭；其他组织的诉讼权利能力，自经主管机关许可或者批准成立

时开始，至解散、撤销时消灭。

诉讼行为能力又称“诉讼能力”，是指以自己的行为行使诉讼权利和履行诉讼义务的资格。无诉讼

行为能力的当事人，不能亲自进行诉讼活动，必须由法定代理人代为进行。

公民的诉讼行为能力自年满18周岁时开始；年满16周岁，依靠自己的劳动收入生活的公民也具有

诉讼行为能力。未满18周岁(上述年满16周岁的公民除外)和虽年满18周岁但患有精神病的公民无诉

讼行为能力。法人和其他组织以及行政机关的诉讼行为能力和诉讼权利能力是一致的，即从它们成立时

开始，至撤销、解散或者宣告破产时终止。

四、行政诉讼当事人的诉讼权利与诉讼义务

当事人均享有的诉讼权利主要有：(1)有使用本民族语言文字进行诉讼的权利；(2)在诉讼中有进行

辩论的权利；(3)可以委托诉讼代理人进行诉讼的权利；(4)经人民法院许可，可以查阅本案的庭审材料，

但涉及国家秘密或者个人隐私的材料除外；(5)在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，可以向人

民法院申请证据保全；(6)有权申请财产保全；(7)有申请回避权，对人民法院作出的回避决定不服时，

可以申请复议；(8)经审判长许可，有向证人、鉴定人和勘验人员发问的权利；(9)有查阅并申请补正庭

审笔录的权利；(10)不服人民法院第一审裁判时，可以在法定期限内提起上诉；(11)对已生效的裁判，

认为有错误的，有提出申诉的权利。

一方当事人享有的诉讼权利主要有：(1)对人民法院已生效的裁判，如果败诉一方当事人在法定期

限内拒绝履行义务的，胜诉一方当事人可以申请人民法院强制执行；(2)公民、法人或者其他组织有向

人民法院提起行政诉讼的权利；(3)原告有权申请人民法院裁定停止具体行政行为的执行；(4)原告有放

弃、变更、增加诉讼请求的权利；(5)原告有权申请先行给付；(6)被告有应诉和答辩的权利；(7)被告

在第一审程序中有改变被诉具体行政行为的权利。

当事人在享有上述诉讼权利的同时，必须履行下列诉讼义务：(1)当事人必须依法正确行使诉讼权

利，不得滥用诉讼权利；(2)当事人必须遵守诉讼秩序，服从法庭的指挥，不得实施妨害诉讼秩序的行

为；(3)当事人应当自觉履行人民法院已经生效的判决；(4)被告行政机关在行政诉讼中负有举证责任；

(5)被告行政机关在诉讼过程中，不得自行向原告和证人收集证据。

五、诉讼代表人的诉讼地位及类型

诉讼代表人是司法解释所确定的一项新制度。就诉讼地位而言，诉讼代表人兼有当事人和代理人的

双重属性。从类型来看，诉讼代表人可以分为：（1）组织的代表人和集团诉讼的代表人；（2）推选的代

表人和指定的代表人；（3）单一的代表人和多个代表人等。

诉讼代表人的情形有：（1）合伙企业的诉讼代表人。合伙企业提起行政诉讼的，应当以核准登记的

字号为原告，由执行合伙事务的合伙人作为诉讼代表人。（2）其他组织的主要负责人作为代表人。不具

备法人资格的其他组织提起诉讼的，由该组织的主要负责人作诉讼代表人；如果没有主要负责的人，可

以由推选的负责人作诉讼代表人。（3）集团诉讼的诉讼代表人。一方原告为5人以上的，应推选1-5名

诉讼代表人参加诉讼；如果在法院指定的期限内没有选定诉讼代表人的，则由法院依职权指定诉讼代表

人。

六、行政诉讼原告的概念、特征及原告资格的确认与转移

（一）原告的概念与特征

行政诉讼原告是指对具体行政行为不服，依照行政诉讼法的规定向人民法院起诉的利害关系人。

行政诉讼原告的特征即取得原告资格的法定条件有以下几点：

1．必须是行政管理相对一方的行政相对人。行政机关作为管理一方时属于行政主体，故不具备原

告资格。

2．必须有法律上的利害关系，即承担具体行政行为法律后果或受其影响。

行政诉讼的原告通常就是行政管理的直接相对人，即具体行政行为后果的主要承担人。但在特定情

况下，行政相对人即使不是直接相对人也可以成为行政诉讼原告。主要有以下几种情形：（1）被诉的具

体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（2）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议

程序中被追加为第三人的；（3）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；（4）与撤销或者变更具

体行政行为有法律上利害关系的。

3．必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的行政相对人。所谓“合法权益”，是指法定权益和

法定利益，核心是法定权利，主要指人身权、财产权；人身权、财产权以外的其他权利等，单行法律、

法规规定可以起诉的，也属于“合法权益”。《行政诉讼法》列举的七类具体行政行为(行政处罚、行政

强制措施、经营自主权、行政许可等)所涉及的权益，无论是否属于人身权、财产权的范围，均应视为

“合法权益”。

（二）原告的确认

原告的确认主要包括下面几种具体情形：

1．相邻权人的原告资格。被诉的具体行政行为涉及其相邻权的，公民可以依法提起行政诉讼。

2．公平竞争权人的原告资格。行政机关侵害市场主体公平竞争权的，公平竞争权人有权依法提起

行政诉讼。

3．受害人的原告资格。受害人是指合法权益受到另一民事主体的应受行政处罚的违法行为侵害的

行政相对人。受害人要求行政机关追究加害人的法律责任，负有法定职责的行政机关拒绝追究或者不予

答复，或者虽然追究但是受害人认为过轻时，受害人对于行政机关的上述行为有权提起行政诉讼。

4．与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的行政相对人的原告资格。行政机关对一个已

经生效的具体行政行为，在认为其违法或不正当，可主动或依申请撤销或变更。但是撤销或变更行为侵

犯到以下两种行政相对人权益的，相对人可依法提起行政诉讼：(1)合法权益的保护依赖于被撤销或变

更的具体行政行为的相对人、相关人，如行政处罚案件中的受害人；(2)具体行政行为的信赖人。

5．与行政复议决定有法律上的利害关系的行政相对人的原告资格。复议决定改变或撤销原具体行

政行为，认为原具体行政行为应予维持的相关人以及对行政复议决定不服的申请人有权针对行政复议决

定提起行政诉讼。

6．农村集体土地使用权人的原告资格。农村土地承包人等土地使用权人（包括个体农户、乡镇企

业以及建筑物所有人等个人或组织）对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己

的名义提起行政诉讼。

7．联营、合资、合作方的原告资格。联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，

认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起

诉讼。

8．非国有企业的原告资格。非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或

者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。

9．合伙企业的原告资格。合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执

行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人；其他合伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告。

10．不具备法人资格的其他组织的原告资格。不具备法人资格的其他组织向人民法院提起诉讼的，

由该组织的主要负责人作诉讼代表人；没有主要负责人的，可以由推选的负责人作诉讼代表人。

11．股份制企业的原告资格。股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出

的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。

（三）原告资格的转移

原告资格的转移是指有权起诉的公民、法人或者其他组织在失去诉讼权利能力的情况下，其原告资

格转移给他人的法律制度。

原告资格的转移制度是为了保护接受原告资格的主体的合法权益。接受原告资格的主体本来没有原

告资格，因与具备原告资格的主体存在某种法律上的关系，在这些主体失去原告资格后，获得了原告资

格。

原告资格转移有两种情形：

1．有权起诉的公民死亡。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。其近亲属包括配偶、

父母、子女、兄弟妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。

此外，公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或者书面委托以该公民的

名义提起诉讼。

2．法人或者其他组织终止。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他

组织可以提起诉讼。

七、行政诉讼被告的概念、特征及被告资格的确认与转移

（一）被告的概念与特征

行政诉讼的被告，是指因原告认为其作出的具体行政行为违法并侵犯了其合法权益而向人民法院起

诉，人民法院受理后通知参加应诉，并受人民法院终局裁判拘束的行政机关或法律、法规授权的组织。

行政诉讼的被告应当符合以下条件：

1．须是具有行政诉讼权利能力的行政机关和组织。包括：（1）具有行政诉讼权力能力的行政机关，

即依法能够独立享有并行使行政职权的行政机关，包括乡级人民政府至国务院的各级人民政府及其职能

工作部门。此外，法律、法规授予行政管理职权的社会组织也具有行政诉讼权利能力，可以成为被告。

（2）没有（行政管理）职权的机关或组织也可以因以其名义作出影响公民或者其他组织合法权益的行

为而成为行政诉讼的被告。

2．须在具体行政法律关系中行使行政职权并作出具体行政行为。只有对特定的行政相对人作出具

体行政行为（包括原处理决定和经复议后改变原处理决定的复议决定）的行政机关或法律、法规授权的

组织，才能成为行政诉讼的被告。

3．必须为原告所指控并经人民法院通知应诉。人民法院经过审查，确认被指控的行政机关或法律、

法规授权的组织具备上述两条件，并通知其参加诉讼活动者，才能成为被告。

（二）被告的确认

被告的确定由原告掌握。法院认为原告所起诉的被告不适格，应告知原告变更被告，原告不同意变

更的，只能裁定驳回起诉而不能迳行变更。法院认为应当追加的被告，原告不同意追加的，只能通知其

作为第三人参加诉讼。

确定行政诉讼被告的一个基本出发点是，行使行政管理权限的行政机关恒为被告，行政机关并不得

反诉。

行政诉讼被告应按以下原则确定：

1．直接起诉的案件，作出被诉具体行政行为的机关是被告。直接起诉的主要有三种情况：(1)法律、

法规没有规定必须先经行政复议的；(2)行政机关不作为的；(3)可以选择行政复议和行政诉讼，当事人

选择提起诉讼的。

对于行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，或者行政机关的内

设机构、派出机构在现有法律、法规或规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为的，均应当

以该行政机关为被告。

2．经上级行政机关批准的具体行政行为，在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。经过

批准的具体行政行为有三种不同的情况：第一种情况是，被诉具体行政行为经过上级行政机关批准，但

是法律文书上署名的是下级行政机关，应该以下级行政机关为被告。第二种情况是，被诉具体行政行为

经过上级行政机关批准，在对外发生法律效力的法律文书上署名的是上级行政机关，应该以上级行政机

关为被告。第三种情况是，被诉具体行政行为经过上级行政机关批准，上级行政机关和下级行政机关同

时在法律文书上署名，应该以下级行政机关和上级行政机关为共同被告。

3．两个以上行政机关共同作出同一具体行政行为的，各行政机关是共同被告。所谓共同作出一个

具体行政行为，是指两个以上行政机关以共同名义作出并共同签署。行政机关和不具有行政主体资格的

另一组织（如党团组织、工会等）共同签署作出某一具体行政行为的，该组织不能成为行政诉讼中的共

同被告，只可作为第三人参加诉讼。

4．经复议但复议机关维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。

5．经复议且复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。复议机关改变原具体行政行为包

括三种情况：(1)复议机关改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；(2)复议机关改变原具体行

政行为所适用的法律、法规或规章，并因此对原具体行政行为的定性产生影响的；(3)复议决定撤销、

部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。

6．法律、法规授权的组织作出具体行政行为的，该组织是被告。法律法规授权的组织在授权范围

和幅度内以自己的名义独立地作出的具体行政行为引起的诉讼，由该被授权组织作被告。但法律、法规

或规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，

当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构、部门或组织为被告。

7．未取得合法授权的行政机关的内部机构或者行政机关组建的机构作出具体行政行为的，以该行

政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或规章授权的情况下，以自己的名

义作出具体行政行为；或者行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，

以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应以该行政机关或者组建该机构的行政机关

为被告。

8．由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关在没有法律、

法规或规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或其他组织行使行政职权的，应当视为委托。对

受委托组织所作具体行政行为不服的，应以委托的行政机关为被告。

9．行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。行政机关被撤销的具体情形有：(1)撤

销后职权转移，即将行政机关的职权转移给其他行政机关；(2)行政职权合并，即该行政机关被并入其

他的行政机关或是与其他行政机关合并后成立一个新的机关；(3)行政职权分立，即该机关由一个主体

分立成几个主体。如果没有继续行使其职权的机关，则由作出撤销决定的行政机关或其指定的行政机关

作被告。

10．应当履行保护行政相对人人身权、财产权的法定职责而拒绝履行的行政机关是被告。不作为的

具体形态，包括明示的拒绝履行或默示的不予答复两种。

（三）被告资格的转移

被告资格的转移是指有被告资格的主体被撤销后，其被告资格转移给其他行政机关。

被告资格转移的条件是：

1．有被告资格的行政机关或授权组织被撤销，在法律上该主体已被消灭。

2．行政机关被撤销后，其职权继续由其他主体行使的，继续行使职权的机关是被告。

3．行政机关被撤销的，其行政职权随政府职能转变而不复存在，下放到企业或社会组织的，由作

出撤销决定的行政机关作被告。

八、行政诉讼第三人

（一）第三人的概念、特点

行政诉讼第三人，是指同（被）提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，因而可能受到行政诉讼

审理结果的影响，依本人申请并经批准或者由人民法院通知参加诉讼的行政相对人。

第三人具有如下特点：

1．第三人是原、被告之外的行政相对人。其既不是提起诉讼的人，也不是被诉的一方。

2．第三人参加诉讼的时间特定。即在原告起诉后，一审庭审结束之前。