浅析行政诉讼中的法律适用(一)

浅析行政诉讼中的法律适用(一)

内容摘要]在行政审判中，人民法院对行政机关具体行政行为审查时，依据什么法律规范，

法律规范冲突了怎么办，标准不一样，判决也会大相径庭。因此，本文对行政诉讼中的法律

适用进行研究，以期有的帮助。本文主要从以下几个方面对行政诉讼中的法律适用问题作了

浅述：1、行政诉讼法律适用的概述：行政诉讼法律适用的概念；行政诉讼法律适用的特征

即行政诉讼中法律适用的主体是人民法院，行政诉讼中的法律适用属于第二次适用法律，行

政诉讼中的法律适用，解决的是被诉具体行政行为是否合法的问题，行政诉讼中的法律适用

有最终的法律效力，法律适用的范围限于法律、法规和规章。2、行政诉讼法律适用的原则：

适用调整被处理行为或事项的法律规范；遵循从旧兼从轻的法律适用原则；遵循一事不再罚

的法律适用原则；遵循过罚相当的原则；遵循“法无明文规定不得处罚”的原则。3、行政审

判的依据：以法律、行政法规和地方性法规为依据；对规章的参照使用。4、行政诉讼法律

适用的冲突及选择适用规则：行政诉讼法律适用的冲突；法律适用冲突的类型；选择选用的

规则。

关键词]合法性审查具体行政行为法律适用

一、行政诉讼法律适用的概述

（一）行政诉讼法律适用的概念

行政诉讼的基本原则是审查具体行政行为的合法性。而合法性审查的原则要求在对被诉具体

行政行为审查时，必须有明确的法律规范标准，这种法律规范标准既是人民法院审理行政案

件的依据，也称之为人民法院在行政诉讼中对法律的适用。据此，我们可以得出这样的概念：

行政诉讼中的法律适用，是指导人民法院按照法定程序，将法律、法规（或参照规章）具体

适用于各种行政案件中，从而对行政机关作出的具体行政行为是否合法进行审查的活动。

（二）行政诉讼法律适用的特征

行政诉讼中的法律适用，不同于行政管理机关在行政管理中对法律的适用，它有以下特征：

1、行政诉讼中法律适用的主体是人民法院。根据行政诉讼法的规定，我国的行政诉讼是指

人民法院通过依法审理行政案件，对被诉的具体行政行为是否合法进行审查并作出裁判的活

动。这样行政诉讼中只有人民法院才是法律适用的主体，才有权适用法律。而行政机关作为

被告，只是诉讼当事人之一，在行政诉讼中无权决定对法律的适用，即不能最终依法确认自

己作出的具体行政行为是否符合法律的规定。因此，行政诉讼中的法律适用主体只能是人民

法院，而非行政机关。

2、行政诉讼中的法律适用属于第二次适用法律。行政诉讼中的法律适用，是对行政机关在

行政程序中作出具体行政行为时已经作过的法律适用再次适用，也称之为审查适用。所以，

通常称之为人民法院在对行政案件审理中第二次对法律的适用。这是因为：行政机关在作出

具体行政行为时，无论采用正式文书形式还是未采用文书形式，从实质意义上讲，该具体行

政行为都是行政机关适用法律、法规或其他规范性文件于特定法律事实的结果。行政机关在

执法过程中，也需要对查处案件事实情况进行分析，并对其所适用的法律文件加以选择、适

用，并作出认为符合法律规范的决定。因此，在进入行政诉讼程序之前，行政机关已经对如

何适用法律的问题作出决定，这是第一次法律适用。如果公民、法人或者其他组织不服，依

照行政诉讼法向人民法院提起诉讼，人民法院依法受理后，经过审理直至作出裁判，对具体

行政行为作出最终是否合法的判断。在此过程中仍需选择适用相关的法律规范，这便是第二

次适用法律。行政机关第一次法律适用时所面对的是公民、法人或者其他组织的行为事实，

即行政机关作出具体行政行为的事实依据。第二次适用法律虽然也涉及到公民、法人或者其

他组织的行为事实，但审查对象已不是行政管理相对人一方的行为事实，而是行政机关所认

定的行为事实。行政诉讼中的法律适用，正是在审查行政机关针对公民、法人或者其他组织

的行为事实所进行的法律适用是否合法的基础上所作的再次适用。

3、行政诉讼中的法律适用，解决的是被诉具体行政行为是否合法的问题。合法性审查是行

政诉讼的基本原则，人民法院原则上只审查具体行政行为是否合法的问题，除显失公正的行

政处罚和行政赔偿外，不解决合理性问题。这是行政诉讼法律适用不同于刑事、民事诉讼法

律适用的特点之一。因为行政机关在多数情况下享有自由裁量权，只要在法定权限和幅度内，

行政机关可以依自己的判断作出具体行政行为。因而司法机关不能具体介入到行政机关的判

断中去，甚至代替行政机关作出自己的决定，这有违权力制衡的原则。因而，在行政诉讼中，

衡量具体行政行为是否合法的唯一依据只能是法律、行政法规、地方性法规，且可以参照规

章，不存在人民法院的任何主观判断标准。

4、行政诉讼中的法律适用，有最终的法律效力。由于行政诉讼中的法律适用是对被诉具体

行政行为适用法律的审查，确认其适用法律是否正确，最后依法作出裁判的活动。所以，行

政诉讼中的法律适用是最终的适用，其效力高于行政机关作出具体行政行为时的法律适用。

无论是作为原告一方的公民、法人或者其他组织，还是作为被告一方的行政机关都必须遵守

和执行。

5、法律适用的范围限于法律、法规和规章。人民法院审理行政案件依据法律、法规，参照

行政规章，而不同于行政机关第一次适用法律时，可以适用规章以下的规范性文件。而与宪

法法律法规、规章不抵触的规章以下的规范性文件，如乡镇政府的决定同样也可以作为行政

机关执法的依据。

二、行政诉讼法律适用的原则

由于行政诉讼的法律适用是人民法院审查行政机关针对公民、法人或者其他组织的行为事实

所适用的法律是否正确，是对行政机关适用的法律的再次审查适用。因此，人民法院在行政

诉讼中对法律的适用必须遵守以下原则：

（一）适用调整被处理行为或事项的法律规范。因国家行政管理事务既繁杂又细化，这就界

定了相关行政管理法律、法规的调整对象和适用范围。由于客观现实中存在着行政主体不能

正确把握所适用法律的调整对象和适用范围，往往导致适用的法律规范与被处理的行为或事

项不相吻合。如分不清《土地管理法》和《水法》调整对象的具体界限，对未经批准在河滩

上建房这种不属于《水法》调整的行为，错误地适用了《土地管理法》进行处罚。又如某乡

人民政府将耕地当作荒地越权批给农民建房，该事实属于土地管理法第七十八条规定调整的

对象，应当依该条款的规定进行处罚，结果土地管理部门却适用《土地管理法》第七十七条

的规定进行处罚等。对于这种行政主体适用的与行为事实不相符的法律规范，人民法院在行

政诉讼中进行法律适用时，应予以纠正。

（二）遵循从旧兼从轻的法律适用原则。在一些行政管理法律、法规修订后，对发生在新法

实施前的违法行为，一些行政主体仍错误地认为应适用行为发生时的法律规范，而没有考虑

是否应遵循从旧兼从轻的法律适用原则。如某汽车维修总厂1990年将自己厂区内的1.2亩

国有土地非法转让给刘某建房使用至今。某市土地局在2000年查处时认定汽车维修总厂非

法转让土地的行为一直处于继续状态，违法行为没有终了，给予处罚是正确的。从1999年

新修订的《土地管理法》第七十三条和修订前的原《土管理法》第四十三条的规定来看，均

构成土地违法行为。但处罚上，新法第七十三条的规定比原《土地管理法》四十三条规定的

处罚重要。按照新法和旧法的规定，均构成违法行为的，适用处罚较轻的法律的原则，某市

土地局2000年对汽车维修总厂作出的行政处罚适用新法第七十三条的规定，显然是违反了

从旧兼从轻法律适用原则，人民法院应以其适用法律错误判决予以撤销。

（三）遵循一事不再罚的法律适用原则。由于行政执法机关众多，其职有又相互区分和联系，

这就无法避免多个行政机关共同管辖某一事务的可能。例如，一个食品个体户同时要受公安、

工商、税务、物价、卫生等多部门的管理。由于不同部门实施管理所依据的法律规范不同，

这就必然会出现同一违法行为触犯多个行政法律规范，受到多个行政机关处罚的情形。例如，

对某公司倒卖铝棒及涂改发票违反财税法规的行为，工商部门和税务部门分别对某公司作出

了处罚。在这种情况下，为了做到既要对违法行为作出处罚，保护公共利益和社会秩序，

又要保护当事人的合法权益，不违反行政处罚相当的原则，就要恪守《行政处罚法》第二十

四条的规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上的行政处罚”。人民法院在

行政诉讼中，就应严格遵循一事不再罚的法律适用原则。

（四）遵循过罚相当的原则。行政处罚是对已经违反行政法义务的违法行为人的惩罚，从效

果上看，惩罚的存在也具有预防义务违反的效果。但无论是对已经违反义务的惩罚还是对未

违反义务的防范，其目的都在于维护行政管理秩序，而违法者破坏行政管理秩序的程序和后

果是不尽相同的，这就有必要根据违法的程度，制止其再犯的需要以及维护行政管理秩序的

要求相应地制定和实施对应的惩罚层次，在这个惩罚层次中，不应当出现畸轻畸重的现象。

如果行政处罚比破坏行政管理秩序造成的后果轻或小，那么惩罚不但不能制止违法行为，反

而会纵容了违法行为。如果对违法行为的处罚超过了违法行为本身应当受到的惩罚限度，不

但达不到惩罚的目的，而且使人们对于违法行为的痛恨转变为对法律的仇视。因此，在行政

处罚的立法和适用中，必须遵循过罚相当的原则，做到处罚相当。