我国学前教育法规与政策的缺失和对策研究

我国学前教育法规与政策的缺失和对策研究

改革开放以来，我国学前教育法规政策建设取得了迅速而健康的发展，有力

地推动了学前教育事业的发展，促进了学前教育质量的提高。主要表现在：一是

确立了学前教育的法律地位，学前教育被纳入我国学校教育制度。二是提出了发

展学前教育事业的方针，即“发动和依靠社会各方面力量，通过多种渠道、多种

形式发展幼儿教育事业”。三是明确了学前教育的根本任务，即“实行保育与教

育相结合的原则，对动儿实施体、智、德、美诸方面全面发展的教育，促进其身

心和谐发展。幼儿园同时为家长参加工作、学习提供便利条件”。“幼儿园教育

是基础教育的重要组成部分，是我国学校教育和终身教育的奠基阶段，城乡各类

幼从园都应从实际出发，因地制宜实施素质教育，为幼儿一生的发展打好基础”。

四是改革了学前教育的管理体制。1989年9月11日国家教委颁布《幼儿园管理

条例》规定，幼儿园的管理实行地方负责、分级管理和各有关部门分工负责的原

则。国家教委主管全国的幼儿园管理工作；地方各级人民政府的教育行政部门，

主管本行政辖区内的幼儿园管理工作。五是制定了幼儿园的设置标准和登记注册

制度。六是推动了学前教育师资队伍的建设。1989年原国家教委颁布的《幼儿

园工作规程》第六章对幼儿园的设立及开展工作提出了要求，对幼儿园园长、教

师及其他人员的编制、基本条件、资格、职责以及奖惩都作了具体的规定。《教

师法》和《教师资格条例》的实施，也为提高学前教育师资质量提供了保证。据

统计，2000年全国幼儿教师总数94万名，全国幼儿教师学历合格率为73%。七

是制定了幼儿园分类评估制度。八是明确了幼儿教育的指导思想和培养目标。

一、近年来学前教育法规政策建设存在的问题

1.现行法规已经不能适应学前教育事业发展的新要求

近年来，各种社会力量所办的幼儿园，如民办园、街道园、私立园、合资园、

独资园等发展很快，一方面，地方政府对这些幼儿园承办者的资格、办园条件、

教师资格、登记注册、收费标准、办园质量与视导评估等都还缺乏有效的标准与

管理；另一方面，现行法规还不尽完善，尚不能很好地保障其合法权益。因此，

必然会对社会力量办学的积极性和学前教育的质量产生消极影响。

当前，社会上各种从事0～3岁早期教育的机构如雨后春笋般出现，学前教

育的保育教育对象实际上己经从原先3～6岁的幼儿拓展为0～6岁的婴幼儿。教

育行政部门的“十五”规划也提出学前教育的受教育对象从3～6岁拓展到0～6

岁；但是，现行学前教育法规仍旧将传统幼儿园教育视为调整对象，面对新出现

的早期教育机构良秀不齐的现象，政府职能部门在管理上往往会出现无法可依的

尴尬局面。

2.对幼儿教育的宏观管理严重不足

一些地方教育行政管理部门对学前教育的重要性缺乏应有的认识，对学前教

育在儿童个体成长与国家教育事业发展中的作用缺乏宏观的战略眼光。因此，在

当前政府精简机构的改革背景下，几乎所有省、市、自治区政府在精简机构时，

都将幼教管理机构—学前教育处撤销，只保留了兼职幼教管理干部。幼教管理机

构的撤销、幼教管理专业人员的流失，客观上削弱了对幼儿教育的宏观管理，学

前教育的组织与管理失去了基本的保障。

3.幼儿教师的编制、工资、医疗、培训等缺乏基本保障

在《教育法》(1995)中，即明确规定了幼儿园教师享受与中小学教师同样的

政治和经济待遇。遗憾的是，由于主客观诸多因素的影响，我国幼儿教师的待遇

仍然普遍偏低，接受继续教育的时机和条件也没有相应的保障。原先享受地方政

府财政拨款的幼从园，改为自收自支后，因不能从幼儿身上盈利，经费难以为继，

教师工资和福利待遇也因此下降。尤其是占我国幼儿园教师总数70%的农村幼儿

教师，他们兢兢业业，支撑着广阔农村地区的学前教育的蓝天，可是至今连最基

本的身份与待遇的问题都没有得到解决一一既不是公办教师，也不是民办教师；

工资待遇、医疗、保险、培训等问题长期悬而未决。2001年，国务院办公厅、

中编办和财政部共同发布关于中小学教师编制的文件，因为文件中没有明确包含

幼儿园教师，在执行与实施的过程中，某些地方甚至将现有的公办幼儿教师排除

在国家教师行列之外，如果不尽快为广阔幼儿教师提供完善的福利保障，无疑将

严重影响我国幼儿教师队伍的稳定与发展。

4.公办幼教机构发展空间萎缩

许多地方公办幼儿园被强行改制，幼儿受教育权受到严重侵害。一些地方政

府对学前教育的重要性认识不足，对中央关于学前教育事业实行“两条腿走路”

发展方针的理解有失偏颇，往往认为地方政府可以不对非义务教育投入，同时盲

目采用企业改制的做法，强行对公办园实行“断奶”、“改制”，停拨教师人头

费，某些地方甚至风行“卖”园，将公办幼儿园产权变卖给个人，将其推向市场

撒手不管。这种状况不仅造成了国家教育资源的大量流失，而且造成了教师的流

失和师资素质的下降从而导致了教育质量的滑坡。

二、关于建立健全学前教育法规、政策的几点建议

1.制定《学前教育法》，保障和促进学前教育发展

学前教有是我国学制的基础阶段，也是我国基础教育的有机组成部分。在教

育法律体系日趋完善的同时，唯独学前教育的专门性法律尚存在空白。法律制度

的完善是学前教育顺利发展的基本保障，是阻止当前学前教育持续滑坡和促进学

前教育发展的关键。近十几年来，我国政府相继制定实施了《幼儿园管理条例》

(1989),《幼儿园工作规程》(1996)等部门规章，在一定程度上推动了学前教育

事业的发展和教育质量的提高。但是，我国目前学前教育立法层次偏低，现有相

关的最高立法层次仅处于我国法律中的第四层次(部门规章)，比较而言，义务教

育、高等教育、职业教育等则有全国性的专门性法律。在新形势下，对提高全社

会对学前教育事业重视程度和支持力度，有效协调学前教育与社会各方面的法律

关系，积极保障学前教育事业的健康发展而言，这种较低层次的立法状况是一大

消极因素。不少地方在学前教育领导体制、办园体制、经费投入、教师待遇和办

园条件改善等方面，存在许多难以解决的矛盾和问题，严重制约了学前教育的健

康发展。学前教育立法势在必行。

2.加大学前教育投入力度，积极稳妥地进行幼儿园办园体制和管理体制改革

政府对学前教育的发展负有不可推卸的责任，应该逐年增加对学前教育的投

入；应该大力发展公办与民办相结合、正规与非正规相结合的多种形式的学前教

育与服务机构；建立以社区为依托，政府领导统筹，教育行政部门主管，有关部

门协调配合，社区内各类幼儿教育机构和家长共同参与的管理机制。

3.制定政策，保障学前教育从业人员尤其是教师的职后进修培训

近年来，随着脑科学研究的飞速发展，学前教育理念的更新明显加快。高质

量的学前教育必然对教育者的素质提出更高的要求。教育行政部门应更进一步重

视学前教育师资队伍建设，将提高幼儿教师素质的工作纳入教师继续教育工程，

完善教育培训制度，建立多层次、多种形式、多元开放、立体交叉的幼儿教师教

育与培训体系，帮助教师更新教育观念与思想，增强事业心和责任感，提高教育

教学能力，促进师生互动模式的实现，改善教育行为的质量，切实提高实施素质

教育的意识与能力，从而保障素质教育在学前教育中得到全面实施。

4.建立学前教育督导和评估制度，坚持督政与督学相结合

教育行政管理部门要制定学前教育工作督导评估方法，政府要制定地方幼儿

教育工作督导评估标准，把幼儿教育事业发展、政府投入与经费筹措、落实幼儿

教师待遇、幼儿教育质量等列入各级政府的督导内容。