人民法院编制变化史

第二节改革开放以来人民法院编制变化史简述

十年‚‛浩劫期间，社会主义法制遭到践踏，法院

是重灾区，许多法院被撤销，干部流散。直到1973年，各

级人民法院才逐步得以恢复重建，流散干部得以陆续回归。

十一届三中全会以后，人民法院在组织机构上得到进一步发

展和加强。十一届三中全会以来，社会主义法制建设蓬勃发

展，人民法院队伍建设也得到了相应的发展。下面笔者对改

革开放以来人民法院的编制变化史作以简要回顾和梳理。

一、改革开放以来法院系统编制变化之回顾

（一）1979年：全国法院有干部95255人

1979年全国法院干部仅有95255人。1979年中央在†关

于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示‡文件中责成

中央组织部会同各司法机关和国家编制委员会，尽快研究、

制定健全各级司法机构和加强司法干部队伍的具体方案，有

计划、有步骤地从党政机关、军队系统和经济部门，抽调一

大批思想好、作风好、身体健康，有一定政策和文化水平的

干部，经过必要的训练后，分配到司法部门工作。到1981

年，人民法院干部总数已扩充至117585人，两年间共增加

了22330人。

①

①

由于前节已对中国法院人员数量情况进行了详细考证并注明了数据来源，故本节关于法院工作人员数量

的具体数据来源可直接参见前节，本节不再标注。本节引用的相关文件均属公开文件，可轻易在网络上搜

索到，故亦不再一一标明出处。

1

（二）1982年：设立政法专项编制

1982年，中共中央在†关于加强政法工作的指示‡中强

调:扩大政法队伍，要强调质量，切忌凑数，增加人员的主

要来源是:从大专和高中毕业生中招考合格的人才;从转业

军人和基本建设队伍中挑选合格的干部、战士和职工;动员

有法律知识的人员尽量归队。并明确提出将各级政法编制从

国家总的行政编制中划出来，实行统一领导，分级管理。至

此，全国政法系统编制单列。1982年，全国法院人数为143941

人，比1981年增加了26356人。

（三）1984年：增编4.2万人，1985年招录36934人

1984年11月25日，、国家计委劳动人事

部下发了†关于1985年地方各级人民法院招考录用干部的

通知‡（（84）法人字第453号），上述通知中明确指出：‚中

央批准全国地方各级人民法院到1985年底的编制控制在18

万人，即在1982年实有13万7千余人的基础上，增加4万

2千余人。1983年已增加5千余人，1985年还可以增加36934

人。‛从前述（84）法人字第453号文件的附表†1985年地

方各级人民法院招考录用干部指标分配表‡可以看出，1985

年地方各级人民法院计划招考录用干部36934人，其中从城

镇高中毕业生中录用干部劳动指标18468人，从在职工人和

城镇复员军人中录用干部数11082人，剩余7384个招录指

①

①

引自无忧劳动法网，载/fagui/2013/。

2

标用于接收大专毕业生、研究生和选调干部。当时法院招录

干部的学历要求是具有高中毕业以上文化程度，为了最大限

度地吸纳高学历人才，前述文件还明确规定：‚凡在经过省、

自治区、直辖市政府或国务院有关部委批准，教育部同意备

案的电视大学、夜大学、函授大学、职工大学、职工业余大

学毕业或自学考试合格取得大专毕业文凭并具备上述条件

者，可以免试，优先录用。上述进人条件也适用于选调干部

和接收大专毕业生和研究生。选调干部的年龄一般不超过35

岁，选留借调干部可以放宽到45岁。‛可见当时高学历人才

是多么紧缺！

（四）1987年：增编5.5万人

1987年11月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅以

中办发[1987]18号文转发了中央组织部、劳动人事部†关于

调整干部结构，为政法、税务、工商行政部门和银行、保险

系统调配干部的意见‡和中央政法委员会、中央组织部、劳

动人事部†关于政法部门增加编制及分配意见‡。其中，†关

于政法部门增加编制及分配意见‡提出，‚根据中共中央、

国务院关于今明两年给政法部门在1985年编制控制数的基

础上增加编制二十万人的指标精神，经研究协商，分配检察

系统三万一千人，法院系统五万五千人，公安系统（不包括

武警部队）六万三千人，司法行政系统（包括劳改劳教单位）

四万八千人，国家安全系统三千人。‛依此，1987年中央再

3

次给法院系统增编5.5万人，1988年全国法院干部队伍的控

编数为23.5万人。文件还规定，‚这次增加的编制，应冲销

超编人数，不得一面超编一面进人。其人员来源，应主要从

党政机关和事业单位的现有人员、军队转业干部、大中专毕

业生中调配或选用；从社会上招收人员，必须从严掌握，不

得超过所增干部总数的百分之二十。‛‚从社会上招收人员应

优先从社会‘五大’毕业生、自费走读大学毕业生和职业高

中毕业生中选用‛。

1987年增编的最主要特点就是人员来源的定向化，即主

要通过部门间的调整来解决。†关于调整干部结构，为政法、

税务、工商行政部门和银行、保险系统调配干部的意见‡明

确指出：‚一、政法、税务、工商行政部门和银行、保险系

统所增加的干部，应主要通过调整解决。这项工作应采取有

计划地抽调和其他多种形式选调相结合的办法进行，对上级

下达的指令性抽调计划要保证完成。为了有利于调整干部结

构，对自愿到政法、税务等需要加强的部门工作的所有在编

干部，只要条件适合，流向合理，都应支持和放行。要严格

控制从社会上招收干部，对于某些部门的县及县以下基层单

位，调整解决确有困难的，可以从社会上少量招收、但必须

按照先调整、后招收的原则进行。二、上述部门增加干部，

从党政机关及部分事业单位调整的，不得少于增加干部总

数的百分之三十；从社会上招收的，不得超过增加干部总数

4

的百分之二十。各省、自治区、直辖市在不违背上述规定的

前提下，可根据实际情况，对所属地区、部门的具体比例做

适当调整。‛

据时任院长任建新1989年３月29日在第

七届全国人民代表大会第二次会议上作的工

作报告，1988年，全国法院根据国家批准法院系统增编的决

定，积极慎重地进行了增编进人工作。到1988年底已进３

万余人。1989年还将有１万多人调进法院工作。

经过此次增编，人民法院队伍总人数到1988年已达

214930人，是1979年2.26倍。

（五）1990年：增编1.2万人

国家机构编制委员会于1990年12月30日下发†关于

地方人民法院增加编制的通知‡（国机地编[1990]18号），同

意全国地方人民法院编制在235420名的基础上，增加12000

名，达到247420名，主要用于地方各级人民法院为实施行

政诉讼法，建立行政审判机构所需的编制，以及适当解决一

些比较突出的向题。

根据1991年l月25日下发的†关于法院

增编进人工作的几点意见‡(法(人)发“1991”2号)，法院

系统这次增编进人，进人渠道分为招收录用新干部、接收军

队转业干部、选调机关干部、接收大中专毕业生四个方面；

要求进人对象应具有高中毕业以上文化程度，有条件的地方

5

应具有大专以上文化程度。都要在全面考察、考核的基础上，

进行考试或测验，坚持标准，择优录用和接收。在年龄条件

方面，招收录用人员应限于28以下;军转干部一般应限于30

岁以下的连干部和以下的干部;选调国家在职干部一般应在

35岁以下。

此次增编后，人民法院编制总数达到24.7万人。

（六）1993年至1995年：增编42000人

1993年4月3日，中共中央政法委员会、组织部、中央

编委办公室、人事部、财政部联合下发†关于给政法部门增

加编制的通知‡（政法[1993]10号）。通知指出，根据中央政

治局全体会议决定，在‚八五‛期间给政法部门增加编制20

万人，其中法院系统增编42000人。此次增编的20万人于

1993年至1995年分三年实施完成，每年各增编三分之一。

增编后所需增人增干指标，由各省、自治区、直辖市人事厅

（局）在当年计划内统筹解决，不足部分年初报人事部审核

下达。这次增编补充干部的来源，主要是政法专业学校和大

专院校毕业生、部队转业军官，以及党政机关、事业单位适

合从事政法工作的干部。

此次增编后，人民法院编制数达到28.9万人。

（七）1998年：清理清退人员6830人，1999年清理540

多人

时任院长肖扬在1999年、2000年所作的

6

工作报告中透露，1998年全国法院清理不合格

人员4221人，清退编外人员2609人。1999年全国法院共辞

退、清退不合格人员540多人。

（八）2001年至2002年：全国法院人员精简10%

2001年４月10日，在昆明召开全国地方

人民法院机构改革工作座谈会，会上要求全国各级法院人员

总数精简10％，要求各高级法院在当年上半年

完成机构改革任务，中级法院和基层法院机构改革也要在

2001年年底前完成。

2002年，法院人员精简工作基本完成，此时我国共有首

席大法官1人、大法官41人、高级法官3万人、法官18万

人，法院工作人员已精简了10％。

（九）2005年：为地方法院补充政法专项编制12782

名

2004年1月7日，中央机构编制委员会办公室下发†关

于为地方法院、检察院补充政法专项编制的通知‡(中央编

办发(2004)32号)，决定在2001年地方法院、检察院政法专

项编制实际精简的基础上，先期为地方法院补充政法专项编

制12782名，为地方检察院补充政法专项编制10024名。这

次下达的编制，用于补充地方法院审判人员和书记员；用于

①屈明光、陈扬：《各级法院人员精简10%全国法院机构改革正式启动》，载新华网，2001年4月10日发

布。

②肖扬：《加强法官职业化建设》，新华社2002年7月7日，载中国网/chinese/2002

/Jul/。

7

②

①

地方检察院招录高素质人员。在2004年12月

27日下发的†关于转发中央机构编制委员会办公室„关于为

地方法院、检察院补充政法专项编制的通知‟‡进一步规定，

‚为了推进人民法院书记员管理办法的改革，这次下达的编

制，各高级人民法院、副省级市中级人民法院、省会市中级

人民法院用于补充审判人员不得超出本院此次分编的30％，

其余一律专编专用，用于招录聘任制书记员，不得冲销不符

合法官任职条件的超编人员，其他人员也不得占用。‛

（十）2008年至2011年：为基层法院增加政法专项编

制25207个

时任院长王胜俊2011年10月25日在第

十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上作

†关于加强人民法院基层建设促进公正司法情况的报告‡时

透露，为进一步缓解案多人少矛盾，有效解决基层法官短缺

问题，2008年以来，积极争取中央有关部门支

持，为基层法院增加政法专项编制25207个。

综合以上资料，笔者制作1982年以来人民法院政法专

项编制数量变化表如下：

表1-02-01

1982年以来人民法院政法专项编制数量变化表

年份

1982

1984

增编情况

增编4.2万人

增编后法院编制数量

143941

17.9万人

8

1987

1990

增编5.5万人

增编1.2万人

1993增编4.2万人

2004增编12782名

2008——2011增编25207名

1988年全国法院控编数为23.5万

人

在235420名的基础上增至247420

名

28.9万人

30.2万人

32.7万

(十一)2010年至2015年:5年增编4万人

常务副院长沈德咏在2010年4月22日召

开的全国高级法院院长会议暨全国法院队伍建设工作会议

上透露,为缓解部分基层法院案多人少、法官断层等问题，

加大沟通协调力度，经中央编委批准，为地方

法院确定5年增编计划，共4万人编制，第一批计划已经下

达并分配到位。

(十二)到2015年，法院人才队伍新增82000人左右

2011年6月22日，发布了†全国法院人

才队伍建设规划纲要（2010—2020年）‡（以下简称†纲要‡），

为人民法院今后一个时期人才队伍建设指明了方向。†纲要‡

明确，要扩大法院人才队伍总量，到2015年，法院人才队

伍新增82000人左右，力争使全国法院各类人才总量规模达

到40万人；到2020年，再增加65000人左右，力争使全国

法院各类人才总量规模达到50万人。

二、改革开放以来法院系统进人情况的简要梳理

①《中央编委批准地方法院5年将增编4万人计划》，载《法制日报》，2010年4月23日。

②《全国法院人才队伍建设规划纲要发布》，载《人民法院报》，2011年6月23日。

9

②

①

（一）1973至1979年：平均每年进1.6万人

1.1973年，各级人民法院陆续恢复重建，法院队伍人员

数量也逐年不断增加，到1979年全国法院干部达到95255

人。1973至1979年6年间，全国法院平均每年增员约1.6

万人。

（二）1980至1995年：平均每年进1.4万人

1.到1981年，人民法院干部总数已扩充至117585人，

1980、1981年两年间共增加了22330人，平均每年增加11165

人。

2.1982年，全国法院人数为143941人，比1981年增加

了26356人。

3.1983年全国地方各级人民法院增加5千余人，1985

年增加36934人。

4.1988年底，全国各级人民法院共进３万余人。1989

年，有１万多人调进法院工作。

5.1991年，全国各级人民法院进人12000人。

6.1993年至1995年法院系统增编42000人，分三年实

施完成，每年各增编三分之一，即1993、1994、1995年全

国法院每年各增加14000人。

为更直观地说明问题，笔者制作了如下表格：

1981年至1991年全国法院人员数量变化情况表

表1-02-02

10

年份法院工作人员数量

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

人员较上年度增加数量

26356

5431

8602

21580

9271

5563

20542

19070

1420

12000

12984

117585

143941

149372

157974

179554

188825

194388

214930

234000

235420

247420

平均每年增加

需要说明的是，上表中所列1981年至1991年间法院各

年份较上一年度人员增加数量并不完全等于该年度法院进

人数量，考虑到当时法院每年因退休、调离等原因自然减员

一两千人，1981至1991年间中国法院平均每年进人数量约

在1.4至1.5万人之间。前已述及，1980、1981年两年间，

中国法院共增加了22330人，平均每年增加11165人，1993、

1994、1995年全国法院每年各增编14000人，1992年人员

增加情况不详，估计低于2000人（1992年法院没有增编计

划）。综合上述情况，笔者推算，1980至1995年间，全国法

院平均每年招录人员数量约为1.4万人。

（三）1996年至2004年：平均每年进6000人

1996年至2003年期间，人民法院编制没有增加，但这

①

①

单长宗：《一段值得铭记的史——全国法院干部业余法律大学创办纪实》，载2009年01月10日《人

民法院报》。

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并不意味着在此期间人民法院的人员没有变化。一方面，法

院在进人。一是国家在1998年以前对大中专毕业生实行包

分配的政策，1996年至1998年期间有一些大学生毕业后被

分配到法院工作；二是1996年至2003年期间有一些部队转

业军人被安排到法院工作；三是由于此时‚凡进必考‛的进

人政策尚未被正式确立，一些有着特殊关系或背景的人也通

过各种渠道进入到法院（需要说明是，此种情形下进入法院

的人大多无法取得中央政法编制，只能取得地方编制事业编

制或工勤编制）。另一方面，法院系统在此期间对人员进行

了清退，1998年，全国法院清理不合格人员4221人，清退

编外人员2609人。1999年，全国法院共辞退、清退不合格

人员540多人。2001年，最高院要求全国法院人员整体精简

10%，约3万人，这一任务于2002年基本完成。

1995年底，全国法院编制总数和实有人数在29万人左

右，2004年，全国法院工作人员为29.5万人。9年时间总

人数仅增加了约0.5万人。考虑到在此期间法院系统清退了

将近4万人，以及退休、辞职、调离等人员数，全国法院系

统在此9年间进人5.5万左右，平均每年进人6000人左右。

（四）2005年至今：平均每年进8000人左右

2004年，中央为地方法院补充政法专项编制12782名，

2008年至2011年，积极争取中央有关部门支

持，为基层法院增加政法专项编制25207个。以上共计37989

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个，由于目前中国法院系统实行进人后再下编制的政策，这

也就意味着2004至2011年法院系统累计通过中央政法编制

进人37989人，在此期间各地法院通过争取地方编制为法院

进人数量笔者估计约2万人。因此，2004至2011年期间，

法院系统累计进人6万人左右，平均每年进人约8000人。

三、法院进人规模与法官退休周期之间存在密切关系

上世纪，人们参加工作时的年龄普遍较小，一般不超过

20岁。这也就意味着在我国目前退休政策下，法院的每一次

大规模进人都会导致40年后一次大规模人员退休高潮的出

现。1980至1995年，法院系统经历了15年的人员大规模招

录周期，与此相对应的是，我们将在2020年至2035年步入

一个规模基本对等的人员退休活跃期。1985至1990年，人

民法院的人员招录规模达到史无前例的高潮，期间进入法院

系统的人员接近10万人，与此相对应的是，2025年至2030

年，我们将进人法院人员退休高潮期，期间保守估计会有至

少5万名法官退休，占现有法官人员总数的四分之一。

有人可能会提出如下质疑：1973年至1979年间，人民

法院工作人员从0人增加到95255人，平均每年增员约1.6

万人，按照你的理论，这9.5万人也应该会在2013年至2019

年之间产生一波相应的人员退休高潮，可是，这波人员退休

潮为什么没有出现呢？对此，可供分析的史料并不多，笔者

认为原因无外乎以下三个方面：其一，笔者查阅史料得知，

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中国绝大多数地方人民法院是在1973年恢复重建的，所以

1979年法院系统95255人中的大部分应该是1973年法院重

建当年就进入法院的，只有少部分人员是在其后的五六年时

间里陆续进入法院的。其二，1973年法院刚刚恢复重建时，

为了确保顺畅运转，选调的工作人员应当是各个年龄层次的

人员都有，而不可能只选调工作经验欠缺的年轻同志。因此

尽管1973年至1979年法院恢复重建时选调了数万名干部，

但这些人由于年龄层次不同并不可能集中在某一个时间段

退休，而是会分散在其后的几十年内陆续退休。其三，2001

年至2002年，各级人民法院搞机构改革，精简了约3万人。

在此次人员精简中，许多地方实行的政策是，男50岁、女

45岁以上的工作人员一律提前退岗、退休。而1973年至1979

年进入法院工作者许多因为符合上述政策而选择了提前退

休。正是这次人员精简行动，使得法院系统自2002年至今

一直保持着相对较低的人员退休率。

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