人民法院服务经济发展有关法律政策问题的调研报告正式版

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人民法院服务经济发展有

关法律政策问题的调研报

告正式版

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人民法院服务经济发展有关法律政策

问题的调研报告正式版

下载提示：此报告资料适用于某一时期已经做过的事情，进行一次全面系统的总检查、总评价，同时

也是一次具体的总分析、总研究,出成绩、缺点和不足，并出可提升点和教训记录成文，为以后遇

到同类事项提供借鉴的经验。文档可以直接使用，也可根据实际需要修订后使用。

去年以来，全省(四川省)法院高度关

注国际金融危机的演变及其对我省经济的

影响。从目前的情况看，此次金融危机对

我省的影响相对较小，但对实体经济的冲

击和引起的社会不稳定因素已逐步显现。

经济领域出现的新问题已在司法层面上得

到初步反映。为主动有效应对金融危机，

我院成立专门课题组。课题组组织全省三

级法院和部分企业代表就法院在服务企业

生产经营、促进经济平稳较快发展过程中

存在的突出问题及面临的主要困境进行了

专题研讨，在此基础上紧扣法院职能，提

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出法院工作促进经济发展的对策与建议。

一、金融危机反映到法院工作中呈现

的主要特点

（一）经济危机目前在司法层面的影

响已初步显现

相关数据反映，目前，涉金融案件收

案已呈现上升趋势。其中，部分增量是符

合司法规律的正常反映，而非完全因金融

危机所致。这主要是由我省所处区位（内

陆省份）、经济结构（外向型经济相对比重

较小）、经济发展水平以及司法规律所决

定。未来上升趋势将更为明显，可以预

测，在XX年以及之后较长的时期内，金融

危机的影响将大量反映到司法领域。

（二）所涉法院和工作领域较为集中

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从所涉法院范围来看，目前大成都经

济圈内的基层法院相对反映明显，已审理

或正在审理的涉金融危机的案件较多，如

成都市武侯区、高新区、青羊区等基层法

院，而中、高级法院和其他市、州法院尚

反映不明显，已审理或正在审理的涉金融

危机案件较少。从所涉工作领域来看，在

民事审判、执行领域已有明显反映，刑事

审判领域也有一定程度的反映，行政审判

领域目前尚不明显。

（三）五类案件明显上升

一是涉及企业破产清算案件明显增

多。该类案件涵盖劳动合同、借款合同、

买卖合同、土地使用费等多种纠纷。二是

劳动争议大幅上升并出现新情况。XX年全

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省劳动争议案件同比增长102.95%，其中

体性劳动争议案件上升势头明显。三是房

地产纠纷大幅度增长并出现新情况。XX年

全省房地产合同案件同比增长78.48%，该

类案件涵盖了建筑施工、劳动争议、商品

房买卖、预售等多种纠纷。因社会整体经

济低迷、房价下滑，出现了购房者按揭断

供、开发商交房买方不接受、恶意毁约、

违约等情况，这类纠纷敏感度高、易形成

连锁反应的体性纠纷。四是贷款纠纷大

幅增长。如成都市青羊区法院XX年下半年

贷款案件同比增长101.3%，信用卡透支案

件增长360%。五是涉及中小企业的传统商

事案件上升明显。XX年全省票据案件同比

增长18.75%，股东权案件增长65.99%，证

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券案件同比增长642.11%。

（四）诉讼保全、执行工作呈现新动

向

XX年全省法院诉讼保全和执行案件均

有明显上升。银行要求收回贷款，以及因

资金链断裂导致诉讼保全的案件均已显

现。

二、当前人民法院在服务经济发展中

面临的主要问题

（一）法院自身面临的问题

1.个别审判人员对法院工作应对金融

危机的重要性认识不足。个别法官认为金

融危机是国家宏观经济管理职能部门的

事，远离自己的工作生活，表现出一种无

所谓的态度。同时，对金融危机的危害性

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认识不足，认为金融危机主要是对欧美、

日本等发达国家影响大，而对我国无甚影

响或影响较小。

2.部分法院对如何积极主动服务企业

促进经济发展思考不够、行动不力。部分

法院认为法院只能被动受理案件，而后在

审理、执行中才能服务企业，而不是主动

积极地防范和化解社会矛盾及经济风险，

服务经济发展。

3.对部分企业经营受损是否确属金融

危机影响甄别不够。在金融危机中确有部

分企业是因受金融危机的影响而致资金紧

张，履约能力受限。但也有一部分企业与

此无关，而是借机恶意毁约、要挟、赖债

及逃债等。调研显示，在过去的工作中，

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法院对该类情况的把握和甄别不够。

4.法院服务经济发展的要求与难度明

显加大。与常态纠纷相比，在金融危机这

一非常态背景下，涉金融危机纠纷面临着

更多的突变性和非确定性，使法院工作服

务经济发展的要求与难度明显加大。这就

要求法院保持一种稳健和冷静的司法态

度，一方面要加强对涉金融危机纠纷的预

测研判，做好应对准备；另一方面要高度

重视对相关问题的专题调研，确保司法应

对能动有序。

5.司法解决纠纷面临的难度、风险和

成本加大。灾后重建与金融危机背景下，

各类纠纷所涉社会因素、政策因素与法律

因素多重交织，司法的有限性表现得更为

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突出，单纯依靠司法解决纠纷所面临的难

度、风险和成本进一步加大。如果法院不

加分析，全然介入，不仅难以有效和顺利

解决纠纷，还可能使矛盾进一步激化，加

大解决问题的难度和成本的投入。

6.裁判标准的把握及利益冲突的平衡

难度加大。由于地震和金融危机因素的介

入，司法案件中的社会关系和争议焦点因

此变得更为复杂、多样，突出反映在五方

面：共性要求与特殊情形并存；法律问题

与社会因素交织；历史原由与突变情势纠

结；常态调控与应急处置交错；程序选择

与实体裁量两难。针对具体个案，特别是

广受关注的争议性案件的司法裁量一般化

与个别化之间的潜在冲突有所加剧，保持

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统一的裁判标准、平衡利益冲突难度加

大。

（二）相关规定不完善制约了法院功

能的发挥

1.司法救助的范围有限。根据我国现

行有关司法救助制度的规定，免交诉讼费

的救助对象仅限于符合条件的自然人，而

不包括企业。而受这次金融危机冲击较大

的是中小企业。这些中小企业向人民法院

申请诉讼费缓、减、免时，如果严格依法

则不符合条件，即使符合条件也仅能缓、

减，而不能免交诉讼费。

2.司法高效的要求与简易程序适用范

围存在冲突。我国目前关于适用简易程序

的案件类型已有明确规定，而法院案多人

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少的矛盾较为突出，尤其在这个特殊时期

更显紧张。如成都市武侯区法院平时民事

法官一年人均办案300余件，如要进一步

提高司法效率，就需要扩大适用简易程序

的适用范围。

3.管辖权下放与基层法院办案能力存

在一定矛盾。根据最高法院相关司法解释

对经济纠纷级别管辖的规定，将原由中高

级法院一审的85%以上大标的民商事案件下

放到基层法院。这一规定虽有一定合理

性，但基层法院案多人少的矛盾突出，且

基层法院部分法官的司法能力有待提高，

在此特殊时期矛盾更显突出。

4.《物权法》相关规定过于原则。调

研显示，商品房地下车库的归属问题以及

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物业纠纷频发（这类纠纷处理不当易引发

连锁性体纠纷），但因《物权法》规定较

为原则，相关实施细则及司法解释尚未出

台，致各地法院在处理中把握尺度不一。

5.对“金融危机”是否属免责事由理

解不一。因金融危机致不少企业签订的合

同不能履行，出现了大量违约案件。但对

“金融危机”是否可视为“不可抗力”或

“情势变更”，目前尚存在不同认识，亟

需相关政策或司法解释予以明确。

（三）司法政策影响了法院功能的发

挥

1.清理执行积案专项活动与服务企业

“过冬”需要进一步协调关系。中央政法

委牵头的“清积”专项活动，目前正在深

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入开展，而在被执行人中有大量属于受金

融危机影响的企业。因此，“清积”工作

与服务企业“过冬”二者之间必然存在紧

张关系。虽然在执行中法院会尽可能调整

司法策略，创新执行方法，平衡双方利

益，但在穷尽一切手段后，冲突仍有可能

存在，法院应如何选择，需要较为明晰的

司法政策指导。

2.维护金融安全与服务企业“过冬”

需要进一步协调关系。二者均是中央政策

的要求，但金融企业追收欠款所涉的一部

分企业正好又是受危机影响的企业，法院

在穷尽策略和手段后，部分案件间的冲突

仍在所难免，法院如何选择，同样需要司

法政策指导。

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3.维护社会稳定与服务企业发展需要

进一步协调关系。一方面，金融危机中人

民众对法院工作的效率、实效要求更

高；另一方面，受金融危机影响的部分企

业又是被告或被执行主体，需要给予一个

喘息之机以安全“过冬”。法院工作一方

面要考虑人民众权益与社会和谐稳定，

另一方面又要考虑企业的发展，致使法院

工作面临两方面矛盾的协调难度增大。

三、人民法院应对金融危机、服务经

济发展的对策路径

人民法院应密切关注金融危机走势，

通过充分发挥法院职能作用，积极引导金

融市场良性发展，推动经济平稳较快发

展。

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（一）进一步转变工作理念，创新工

作方法。一是进一步认清形势，增强工作

的针对性。通过分析国际金融危机的后续

发展、变化态势，以及对我国、我省经济

发展和社会稳定的影响，认清法院工作在

化解金融危机影响、维护社会稳定方面面

临的新形势、新任务，增强使命感、责任

感，不断探索新的有效应对措施。二是转

变观察和处理问题的模式。认真研究和把

握经济社会发展规律，善于从政治上观察

问题、思考问题、解决问题，做到变被动

为主动。跳出法院没有案件就不能服务经

济的狭隘意识，既处理好案件，又积极主

动的参与防范、化解社会矛盾。三是打破

思维定势，注重利益平衡。常态思维下，

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部分企业尤其是房地产、外向型等企业被

视为强势主体，但在金融危机这一非常态

社会背景下，部分企业转变为“弱势

体”，这就需要改变对案件的惯性思维与

判断标准。在具体案件的处理中，要注重

考量、权衡案件处理的利弊得失，既要权

衡当事人之间的利益，又要权衡当事人与

社会之间的利益。四是创新工作方法。对

一些涉及面广、成因复杂、容易引发体

性事件的案件，在不违背法律和政策的前

提下，坚持突破常规，特事特办，避免机

械执法，就案办案，防止个别纠纷转化为

体性纠纷，防止民事纠纷转化为治安或

刑事案件，防止非对抗性矛盾转化为对抗

性矛盾。

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（二）积极延伸审判职能，扩大司法

服务空间。一是积极建立对企业进行定点

法律援助的帮扶机制。为帮助企业安全

“过冬”，切实建立对企业进行定点帮扶

的法律援助机制，将部分影响严重的企业

列为法律援助定点单位。通过对定点企业

进行走访和调研，了解我省企业经营状况

和亟待解决的法律问题，主动为企业提供

法律服务。二是建立联席沟通机制。通过

召开座谈会等形式，将企业因金融危机已

经面临以及可能面临的法律政策问题逐一

梳理，邀请相关专家、职能部门共同研

究，提出有针对性的解决意见。三是积极

提出司法建议。对于法院在服务经济、办

理相关案件中发现的一些问题，积极采取

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司法建议的方式向相关部门提出，促使问

题得以解决。四是适时开展专项活动。通

过开展“进企业提供服务，帮助企业解

困”等专项活动，切实帮助企业度过难

关。

（三）充分发挥审判职能，依法服务

经济发展。一是充分发挥刑事审判职能，

保障金融安全。依法打击侵犯国有资产等

各类经济犯罪和职务犯罪，最大限度保护

国有金融债权。严厉打击金融犯罪活动，

制裁金融违规行为，加大追缴赃款、退赔

的力度，最大限度地为企业挽回经济损

失。二是充分发挥民事审判职能，维护市

场经济秩序。依法最大限度保障国有金融

债权，防止国有资产流失。依法保护非公

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有制经济发展，保护非公有制企业在投资

融资、税收、土地使用和对外贸易等方

面，与其他企业享受同等待遇。合理把握

涉企业债务案件的审判尺度，妥善审理因

资金链断裂引发企业债务的重大案件，防

范和化解因企业资金链断裂造成的风险和

困难。依法审理涉房地产、保险、证券、

期货、信托、知识产权等类案件，合理运

用破产清算、重整及和解制度，服务经济

发展。三是充分发挥行政审判职能作用，

为经济发展营造良好的法治环境。依法支

持行政机关服务经济的整治行为，遏制地

方保护、地区封锁和部门行业垄断。加大

征地、拆迁等行政案件的审理力度，促使

行政机关正确履行法定职责。创新行政诉

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讼结案方式，大力推行协调和解，坚持保

护与监督并重，促进法治政府建设。四是

充分发挥执行职能作用，确保合法权益得

以实现。大力加强金融案件执行力度，着

力解决金融纠纷案件难以执行的问题。认

真研究执行工作策略，积极探索灵活多样

的方式方法，慎重使用强制执行措施。加

强同相关部门的协调配合，不断完善化解

“执行难”的综合联动机制。建立执行案

件信息管理体系，推进执行救助专项资金

的建立，妥善解决特困申请执行企业的困

难，帮助企业安全“过冬”。

（四）建立和完善工作机制，确保法

院功能有效发挥。一是建立纠纷甄别机

制。各级法院在立、审、执的各环节建立

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纠纷甄别制度，区分哪些主体确属受金融

危机影响，哪些是借危机为己寻利，在此

基础上，有针对性的采取应对措施。二是

健全立、审、执“绿通道”机制。对需

要及时处理的涉金融危机纠纷、涉民生案

件，适用快立、快审、快执的“绿通

道”，及时维护当事人的合法权益。三是

建立重大案件报告制度。对于涉及金融机

构、国有资产、企业改制、资金链断裂、

投资者出走等产生的体诉讼以及影响金

融经济秩序稳定、社会稳定等特别重大的

案件，各级法院实行逐级向上级法院报告

制度。四是建立重大案件集中管辖制度。

对于涉及当地行业龙头企业资金链断裂引

发债务以及涉及体性纠纷等重大案件，

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实行集中管辖，由省法院统一协调、指定

集中审理和执行，统一裁判标准。

（五）加强组织协调，不断提升司法

保障和法律服务的能力和水平。一是紧紧

依靠党委的领导和政府的支持，依法处理

好体性纠纷案件。在处理体性纠纷

中，紧紧依靠党委的领导和政府的支持，

加强与工商、公安、金融监管、劳动保障

及相关经济金融政策制定机关、监管机关

的沟通协调，将诉讼与非诉讼纠纷解决途

径有机结合，有效化解纠纷。二是在应对

金融危机中提高法院队伍司法能力。着力

提高法院队伍应对金融危机、服务“两个

加快”、解决实际问题的能力。坚持不懈

地加强党风廉政建设，认真执行最高法院

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的“五个严禁”及省法院的相关规定，提

高广大干警廉洁自律、拒腐防变的意识和

能力，维护司法廉洁，促进司法公正。三

是加强调查研究和宣传工作。深入开展前

瞻性调查研究，及时总结审判经验，研究

制定指导意见。加强司法宣传工作，及时

通过召开新闻发布会、发布典型案例、组

织专题报道等形式进行法制宣传，教育和

引导各类市场主体增强依法经营和风险防

范意识，努力营造公平有序的经济秩序。

四是加强组织指导。省法院切实加强对大

要案件处置工作的监督指导力度，对可能

影响社会和谐稳定的重大案件，注重认真

研究、精心审理、及时总结经验，妥善化

解矛盾纠纷，切实推动经济发展，服务

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“两个加快”。

四、促进经济发展的几点建议

应对金融危机、促进经济平稳较快发

展是一项系统工程，需要通过国家和社会

的各种力量，全面加强协调配合，修改完

善相关法律政策，建立健全长效机制，共

同做好有关工作，从而形成联动合力，为

企业创造宽松环境，帮助企业渡过难关。

（一）针对实践中反映较为集中的法

律政策问题，建议有关部门及时加以修改

完善，确保法院工作有序高效进行。一是

建议修改司法救助的主体范围，将确有困

难的中小企业纳入免交诉讼费等司法救助

范围。二是建议通过修改法律或司法解释

的方式，扩大适用简易程序的案件范围，

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赋予部分案件当事人在级别管辖上享有一

定的选择权。三是建议《物权法》实施细

则尽快出台，对“金融危机”是否属民法

上的“不可抗力”或“情势变更”尽快在

法律上予以明确。四是建议出台相关司法

政策，统一有关纠纷的应对思路和处理尺

度。

（二）由省委政法委牵头成立应对金

融危机的协调机构，加强组织协调。由党

委、公检法、政府相关职能部门、企业、

行业协会、基层组织等相关人员组成，定

期交流，加强信息共享、法律研讨、工作

经验交流及工作协作联动。在此基础上，

建立快速反应机制、情况通报机制。

（三）建立健全风险预警机制，加强

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对金融危机的防范和化解。相关单位立足

自身职能范围，进一步提高对集团纠纷苗

头的敏感性，加大矛盾排查力度。对于有

矛盾苗头以及有示范效应、可能引起连锁

反应的事件，及时向本级及上级政法委与

政府报送预警信息，做到早发现、早预

防、早控制、早处置。

（四）由省委政法委牵头，推动川渝

或更多省、市协商形成不同省、市司法机

关之间的工作联动机制。切实加强各司法

机关之间互通案件信息、司法工作协作、

社会力量配合等方面的合作与协调，共同

应对、妥善处理涉金融危机案件。

（五）各级政府在实施各项宏观调控

措施时，进一步规范行政行为，减少行政

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争议。特别是在基础设施建设、拆迁、环

境保护、房地产等领域，各级政府及职能

部门要进一步规范行政行为，尽量减少行

政争议的发生，更加重视通过协调和解的

办法解决行政争议，帮助企业平稳过渡，

安全“过冬”。

（课题组成员：陈明国，四川省高级

人民法院副院长；沈茂国，四川省高级人

民法院研究室副主任；蒋敏，四川省高级

人民法院研究室副主任；徐旭，四川省高

级人民法院研究室。）

本文刊载于《人民司法》XX年第7期

——此位置可填写公司或团队名字——

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