我国房产税问题研究

..

我国房产税问题研究

摘要：我国的房产税收法律制度是随着我国的经济发展和房地产市场的变革而形

成的。由于整个税收法律制度改革的落后，我国现行的房产税制体系与房地产市

场的发展不相适应。本文首先对房产税进行概念界定与理论介绍，接着对当前我

国房产税的现状与存在问题进行分析，并以探索适合我国国情的改革模式为目

标，通过分析各国房产税制度，为我国成功进行房产税改革、推动房地产市场健

康持续发展提供可以借鉴的经验。

关键字：房产税改革；保有税收；税制

引言

改革开发以来我国经济的不断发展，各种形式的建筑物层出不穷，它们的所

有权、盈利形式以与纳税情况都和我国以往的房产税的相关法律制度不相适应。

尤其是最近几年房价的不断攀高，从不引人注目的房产税，也悄然成为了中国大

众关注的焦点。尤其在、相继成为房产税的试点之后，更是引起了众多专家学者

和普通民众的广泛讨论。总而言之，现代的房产税要求的功能是平抑房价、使土

地财政诱惑力降低，减少土地成本、加快建设保障性住房，增加市场供给等。

一、我国现行房产税的概念与起源

（一）房产税的概念

我国设立的房产税是房地产税收中的一个保有环节税种，以房屋为征税对

象，以房屋价值或租金收入为计税依据，向房屋产权所有人或者房产的实际使用

人等征收的一种财产税。

现行房产税具有以下特点：

1/15

..

1.征收的对象仅仅是房屋；

2.征收围仅限于城市、县城、建制镇和工矿区的经营性房屋；

3.在征税方法上，按照房屋的经营方式区别征税，自用经营性房屋按计税余

值征收，即使用房产原值一次减除10%-30%后的余值计算缴纳，税率为1.2%；对

于出租、出典的房屋则按租金收入计征税款，税率为12%。

（二）我国房产税的起源

我国房产税的征收历史可以追溯到上世纪50年代。1950年，新中国刚建立

不久，根据国情的需要，国家为了统一全国税政，加强税收工作，减少财政赤字，

当时的政务院就发布了《全国税政实施要则》，其中就将房产税列为最早开征的

14个税种之一。1951年8月政务院发布《中华人民国城市房地产税暂行条例》，

将房产税与地产税合并为房地产税。

1973年，因为“左倾”的错误思想影响，认为随着进一步扩大的国营经济

和进一步缩小的非社会主义经济，我国税收除了在积累国家资金方面仍起到了重

要作用以外，在调节经济方面的作用已较前大为减弱，因此国家要继续简化税制，

而此次税制改革中关于房产税的改革容是把对国家经营的和各个集体经营的企

业征收的房地产税合并到工商税中，保留税种只对国的个人和国外的个人、企业

征收。

1984年我国工商税又进行改革，国家决定恢复征收集体企业和国营企业房

地产税，将原来的房地产税划分为两个税种，分别是房产税和城镇土地使用税。

1986年颁布了《中华人民国房产税暂行条例》，并于1986年10月1日起施

行，条例规定适用于中国单位和个人。这部条例需要注意的是，对我国个人拥有

的非营业用的房屋不征房产税。当时，颁布房产税暂行条例的期间，正好是我国

2/15

..

还没有对房地产市场进行改革，人们一般住的是单位分的的福利房，个人出资购

买住房的情况几乎没有，人们能够获得的收入也有限，所以，对个人自住房不征

纳房产税。对我国企业和个人非营业性住房统一征收房产税，而对外国企业和外

籍个人征收城市房地产税。根据房产税暂行条例，造成了外两套税制的特例局面。

改革开放以来，我国经济水平和社会发展一直不断变化，吸引了众多外商来

华投资，为了适应新的市场需求，我国单独对外商在中国的投资企业、外国企业

在华建立的分公司与外籍个人征收一些针对性的税种。随着我国逐步完善社会主

义市场经济体制，以与不断加深改革开放的力度，尤其是在我国加入WTO以后，

这种外两套税制已经很不利于我国当时的经济发展，甚至与市场经济这个大环境

要求的公平、一致的税收环境相违背。为了改变这种不利局面，2008年12月31

日，国务院发布了第546号令，要求从2009年1月1日起不在执行《城市房地

产税暂行条例》，外商在华投资企业、外国企业在华分公司和组织以与外籍在华

个人，依照《中华人民国房产税暂行条例》和我国企业统一缴纳房产税。税制改

革的结果实现了我国房产税外统一的制度，这是改革的必然要求，也是我国房产

税改革历史上的又一次进步。

时至今日，随着我国房价的不断攀高，中央政府频频释放出坚持房地产市场

调控不放松的决心。国务院从2010年4月初财政部将“完善房产税制度”列入

其2010年工作要点，并于2010年5月7日批准了发改委《关于2010年深化经

济体制改革重点工作的意见》，《意见》中明确指出：深化财税体制改革，逐步推

进房产税改革。至此，显示了政府推进房产税改革的坚定决心，并卓有成效的在

2011年初，相继确定和为房产税试点城市，拉开了房产税改革的序幕。

二、我国现行房产税制度的现状与存在的问题

3/15

..

（一）我国现行房产税制度的现状

1.纳税主体

“纳税主体的概念是指，包括纳税人、扣缴义务人、纳税担保人等，在纳税

活动中与纳税活动相关的主体都是纳税主体。”这种观点是广义的纳税主体概念，

与狭义的纳税主体概念的区别是，不仅仅指直接负有纳税义务的纳税人，还包括

与其相关的其他主体，如概念中所说的扣缴义务人和担保义务人等。广义的纳税

主体概念可以最大限度的包涵了纳税活动中的一切纳税行为，在制定法律制度

时，不会因为概念的缺失，造成法律上关于纳税主体的漏洞。

我国自1986年9月15日，国务院正式发布了《中华人民国房产税暂行条例》

后，房产税就只对五种类型的纳税主体征收税款。

第一种就是产权属于国家或者集体或者个人所有的。

这三种产权的划分的基础是根据生产资料归谁占有和使用决定的。中国的全

民所有制采取国家所有制形式，即由社会主义国家代表社会全体劳动者占有属于

全民所有的生产资料。例如属于全社会劳动者所有的工厂、农场、铁路、公路、

银行、邮电等，以与矿藏、河流、森林、草原等自然资源。而在房产税中就是特

指的国家所有和使用的房屋，其需要缴纳的房产税有经营管理单位缴纳。集体所

有制指的是社会主义社会中生产资料和劳动成果归部分劳动众集体共同占有

的一种公有制形式。在农村表现为各种形式的地区性农业合作经济组织和其他生

产、供销、信用、消费、工副企业等合作经济；在城镇表现为手工业、工业、建

筑业、运输业、商业、服务业、修理业等集体经济。而在房产税中就是特指的集

体所占有和使用的房屋，其需要缴纳的房产税有集体单位缴纳。个人所有是指除

以上两种形式外，由自然人全资购买、所有权归个人的房屋，其房产税由个人缴

4/15

..

纳。

第二种是产权出典。产权出典指产权所有人将房屋，生产资料等的产权，在

一定期限典当给其他人使用，而取得资金的一种融资业务。并且具两个法律特征：

一是房屋出典是“房不计租、钱不计息”的互利、有偿法律关系。二是房屋出典

受典期限制，典期届满前出典人并不丧失房屋所有权，承典人只能取得房屋典权

（用益物权）。典期届满的一般法律后果是，出典人如不返还典价款即丧失房屋

所有权，承典人则因此而取得房屋所有权。因此产权出典后的由承典人缴纳房产

税。

第三种是产权所有人、承典人不在房屋所在地的。由于生活水平的提高，人

们出于享受的目的会在不同的地方购买房屋或者出于融资的目的出典房屋等，就

会出现应该缴纳房产税的纳税主体无法与时缴纳房产税的情况，则可以由房产代

管人或者使用人纳税。

第四种是产权未确定与租典纠纷未解决。这种情况也可由房产代管人或者使

用人缴纳房产税。

第五种是无租使用其他房产的问题。在特需的情况下，无租使用其他人的房

产应由使用人代为缴纳房产税。

2.征税对象

房产税的征税对象就是房产。在我国现行的房产税中所谓的房产，是指能够

遮风避雨，可供人们在其中生产、学习、工作、娱乐、居住或储藏物资的场所而

且有屋面和围护结构。其中特别注意的是独立于房屋的水塔、暖房、围墙、烟囱、

室外游泳池等不属于房产。但室游泳池属于房产。由于房地产开发企业开发的商

品房在出售前，对房地产开发企业而言是一种产品，因此，对房地产开发企业建

5/15

..

造的商品房，在售出前，不征收房产税；但对售出前房地产开发企业已使用或出

租、出借的商品房应按规定征收房产税。

3.征税围

在我国现行的房产税制度中征税围是比较狭窄的，这是根据我国当时的国情

决定的。只针对城市、县城、建制镇、工矿区这些围征税房产税，值得注意的是

这个围不包括农村的房屋。

4.计税依据与税率

我国现行房产税的计税依据包括两种：一种是从价计征，一种是从租计征。

从价计征是指按照房产余值征税的。房产税依照房产原值一次减除10%～

30%后的余值乘以税率计算缴纳。其中房产原值包括与房屋不可分割的各种附属

设备或一般不单独计算价值的配套设施。例如，暖气、通风等。扣除比例由地方

人民政府在税法规定的减除幅度自行确定。这样规定，既有利于各地区根据本地

情况，因地制宜地确定计税余值，又有利于平衡各地税收负担，简化计算手续，

提高征管效率。税率按年税率为1.2%计算。

从租计征是指按照房产租金收入乘以税率计算房产税的缴纳额。税率按年税

率为12%计算，其中用于居住的，可暂减按4%的税率。

5.税收优惠与免征

我国在80年代施行的是计划经济，大部分企业都是国家所有的，尤其是涉

与到民生、资源等大型企业都是由国家根据国家计划开办的。企业职工们也会获

得单位分配的福利房，产权归单位所有，不归个人所有。因此，在征收房产税的

时候，就会免征与优惠一部分税收。在我国现行的房产税制度中特别规定了免征

纳税主体。第一部分是用于行使国家公共职能的国家机关、人民团体、军队自用

6/15

..

的房产以与寺庙、公园、名胜古迹自用的房产免征房产税。第二部分是指个人所

有非营业用的房产免征房产税。但个人拥有的营业用房或出租的房产，应照章纳

税。第三部分是指经财政部批准的其他房产。例如，老年服务机构、基建工地的

工棚、非营利性医疗机构等。

（二）我国现行房产税制度存在的问题

尽管我国现行的房产税制度仍在不断完善，但其存在的弊端已经阻碍了房地

产业的健康发展与居民居住条件的改善。具体来说，我国现行房产税制度存在以

下问题：

1.保有环节缺失

大多数发达国家和地区的房地产保有税在其房地产总体税收中占有十分大

的比重，另外房地产保有税具有财产税性质，能够有效地发挥财产税的收入分配

与资源配置功能。而我国现行房地产税费结构极不合理，具体表现为重交易环节，

轻保有环节。从税种数量上看，交易环节税种多，保有环节税种少，仅仅涉与房

产税和城镇土地使用税两个税种。从税费比重上看，交易环节税占房地产价格的

30%—40%，而保有环节税负较轻且征收围有限。当前这种重交易、轻保有的税制

模式一方面增加了住房开发与建设成本，提高新建商品房价格，导致整个房地产

市场价格上涨，严重超出居民住房支付能力的情况下，不利于房地产市场的再生

产；另一方面，房地产保有环节税负较轻，使得对房地产的持有成本极小，从而

导致投资、投机者大量持有房产造成大量房产的空置和积压。

2.税基过窄

税基是由具体税种的征税围和课税对象决定的。我国现行的房地产税制中保

有环节税收是在城市、县城、建制镇、工矿区等地域围向经营性房产征收，征收

7/15

..

围不包括农村地区，征收对象不包括居民拥有的居住性用房，设置不合理，税基

过窄，造成房地产税款的严重流失。

3.税收规模小

房地产税收的重要功能之一就是为政府提供稳定的财政收入，其直接表现就

是房地产税收入在政府财政收入所占的比例。而我国现行房产税收在总量上和比

重上都明显偏低，不能满足地方财政的需要，难以为地方的发展提供充足的资金

来源，与整体经济快速发展与地方财政收入快速增长的趋势并不协调。

4.税费模式不可持续

在我国现行土地制度下，根据土地用途的不同，土地使用者需缴纳40年到

70年的土地出让金，并且用地者须一次性支付部分税费。这一税费政策导致政

府片面追求财政收入，从而形成了以费为主的税费模式。然而这种收入模式是不

具有可持续性的，由于地方政府存在短视行为，一届地方政府往往一次性收取了

今后若干年的土地收益，预支了多届政府的收入从而影响了未来的财政状况，为

后续的公共服务制造了障碍。

当前，在房地产保有环节税收所起作用缺失的情况下，除土地出让金外，地

方政府没有稳定且可观的财政收入来源，这也助长了地方政府对“卖地财政”的

依赖。

5.配套制度不完善

目前，我国房地产价值评估制度与相关评税体系不健全、不完善，损害了房

地产税收的征管。现行房地产保有税的计税依据基本是房屋交易价格和佣金收

入，无法充分体现房地产的市场价值，不能使政府财政收入从房地产市场发展中

受益，从而在很大程度上削弱了政府对房地产行业的调控。房地产税制改革过程

8/15

..

中，改房屋交易价格为计税依据为以市场价值为计税依据是必然趋势，这就要求

定期对房地产进行价值评估。然而现有的房地产评估机构与评估人员，从数量到

素质都很难满足税收评估征管工作的需要。并且，我国尚无完善的房地产登记制

度，加之权利人登记意识薄弱等原因，税务机关很难对应税房地产的信息全面准

确地掌握，也无法据此进行评税、征税工作，导致房地产税收征收工作的行政效

率和经济效率较低。

三、国外房产税制度的比较与经验借鉴

（一）国外房地产税制情况

1.美国

在美国，人民的房地产税是比较重的负担，在整个地方政府的总税收中就有

2/3的税收是房地产税，而房地产税又分别由财产税、所得税、遗产税和赠与税

组成，并有税务委员管理会负责管理。这就是美国不同于别的国家的税收制度的

特。

美国的房地产税是对土地和房屋合并征收的，税基是房地产评估值的一定比

例，由地方政府征收。作为财产税的组成部分，房地产税是美国地方政府财政收

入的主要来源，在财政预算中的比重约为30%。

美国的房地产价值由地方政府评估办公室进行评定，一般将房地产的公开市

场价值作为该房地产的评估价值。在美国，评估房地产的方法有多种，采用最普

遍的是市场交易法，即按过去数年相似区位与用途的房地产的实际成交价格进行

估算，这种方法尤其适用于对住宅的估价。

房地产的评估价值会随着市场情况的变动而变化，因此需要设定评估周期，

在每一周期进行重新评定。美国当前的评估周期为一年，由税务部门下设的评估

9/15

..

办公室进行。

在税率方面，房地产税对居民住宅适用相对较低的税率，对于工业、商业等

用途的房地产则适用较高的税率。

美国的房地产税制具有以下三个特点:房地产税收收入由地方政府所有并使

用，是地方财政收入的主要来源；在房地产税制结构中，保有环节税收如房地产

价值税占主体地位，相比而言所得环节税收所占比重反而较轻；房地产税的课税

对象主要针对城市的土地和房屋。

2.英国

英国对房地产保有环节征收的税种主要是地方税，即由地方政府对居民住宅

（包括自己拥有的住宅和租用的住宅）和经营性房产按房产价值课征。

英国的房产税最大的特点是房地产保有环节税种占重要地位，其税收收入可

观，约占全国税收总收入的三分之一，这种税收模式能够促进房地产资源的优化

配置，从而达到提高经济运行效率的效果。

3.法国

法国在房地产领域税种较多，其中与个人房地产相关的包括居住税、建筑土

地税、房屋空置税和财富税。

居住税的课税对象是居住用房产；由地方政府征收，地方政府可根据自身的

上年度财政状况制定税率；税基为房产的毛租赁费用；纳税人是在测算时点（一

般为每年的1月1日）实际占有房产的自然人，低收入者、残疾人以与60岁以

上者免于缴纳。

建筑土地税，纳税对象为所有建筑设施，包括住宅与其附属设施；税基为年

租金净值，由国家设立的专业机构进行评估；低收入者、残疾人与年龄超过75

10/15

..

周岁者免于缴纳。

房屋空置税针对的是空置超过两年的住宅；税率根据空置年限设置，年限越

长税率越高；税基为毛租赁费用，因特殊原因空置的可免征。

财富税，纳税对象为包括住宅在的全部个人财产；税率为5‰；个人拥有的

首套住宅拥有20%的减免额度，首套之外的房产按照全额纳税。

以上税种基本上都是针对房地产的保有环节征收的，且每一税种都有相应的

减免标准，能够达到减轻特殊人纳税负担的目的，并具有引导房地产健康发展

的作用，对于我国目前正在推进的房产税改革有较大的借鉴意义。

4.国

国的保有环节税收特点为税种多、税负重，对房产调控的力度很大。国对拥

有较多房产的纳税人除征收财产税以外,还要征收综合不动产税,使其保有的房

地产越多,税负越重。

在房产价值评估方面，国具有较高的水平，表现在征税过程中的征评分离：

在评估环节，由建设部门委托评价协会对房地产进行评估，后者将评估任务

分配给具体进行评估的专业技术人员,由其对房地产进行调查、评定，之后由辖

区公务员估算出房地产的价格，经评估委员会审议后进行公示。值得注意的是，

公示价格具有广泛的效力，经公示的土地和住宅价格是房地产市场中一般土地和

住宅交易价格的基础指标并作为征用私有地或住宅时进行补偿的参考标准。

在征收环节，公示确定的价格形成了税基,征税部门按此税基的50%比例征

收财产税。

可以看出，国实行的征评分离的政策是由建设部门、评价协会以与评估委员

会进行价值评估，而由税务部门进行下一步的征收工作。这种设置使评估结果更

11/15

..

加客观准确，提高了房地产税收征收的效率。

5.日本

日本的房地产税主要以固定资产税的名义征收。固定资产税实质上是一个综

合性的税种，包含了土地税、房屋税、铁道税等财产税税种，由地方政府征收管

理，主要课税对象是土地和房屋。对房屋的征税依据是房屋的市场价值，是以房

屋再建价格为基础通过评估得出，评估周期为三年。

日本的房地产税收的特点是在完善的房屋登记制度和地价公示制度基础上

进行征收，能够在确保税收收入的同时保障纳税人的权益。在税率设计上，日本

采用的是差别税率，即根据房地产用途和纳税人负担能力设定税率。

（二）国外房地产税制对我国的启示

1.房地产税收应归属于地方财政收入

从税收的性质来看，国外的大多数国家房地产税的税收都是归是地方政府所

有，地方政府的大部分财政收入都是来自于该地方的房地产税。这种税制状况在

国外国家中，最为显著的就是美国。美国政府为了调动该国地方政府积极征税，

把房地产税法立法权限下放到由各州制定，并把房地产税的税款归入地方政府，

大大丰富了地方政府的财政收入，据了解房产税的税款占到地方政府财政收入的

50%-80%左右，地方政府可加大对基础设施的建设力度，取之于民，用之于民，

形成了一个良好的互动运作机制，把地方政府的立法权和行政权有效的结合在一

起，为未来房产税的征收创造了一个增长的环境。

与国外相比，我国在这方面确实做得比较差，由于我国现行的房产税制度的

不合理，造成了我国地方财政收入中房地产税所占的比例很小，各地方政府为了

增加财政收入另行开征其他的税费，无形中膨胀了现在各地房地产收费，作为主

12/15

..

体税种的房地产税被膨胀的房地产收费遏制了生长的空间。从政策和税制上看，

行政事业性收费按理是属于地方政府的合法财政收入，但是从实际上看，房产税

的税收在地方政府中已经成为了从属地位。因为，在实际生活中房地产的各项行

政事业收费在地方政府的总财政收入中占了很大的比例，成为我国地方财政收入

第一来源。甚至有一部分房产税收费项目没有被纳入到财政管理中，成为了一些

部门的资金来源，埋下了腐败的隐患。因此，我国应借鉴国外的经验，在定制房

地产税收政策时，应以地方政府为主要主体，把原来房产税税收上缴中央政府的

比例缩小，加方政府的上缴比例，积极调动地方政府征收房产税的，使房产税成

为地方政府财政收入的主要来源，将原来的房产性收费都改为房产税税收，纳入

国家财政管理，以便于监督税收的用途。

2.增加覆盖围，降低税率

在国外，对房产税的征收围是十分全面的，除了对国家行政职能占用的房产

以与对慈善机构占用的房产不征税外，其他的任何形式的房产都需要缴纳房产

税。这样使得房产税成为地方政府财政收入的主要来源，也调动了地方政府的积

极性。与我国现行税制相比较，可以看出我国房产税征收围十分狭窄，将农村用

地，个人非营业性住房等都排除在外，使房产税形同虚设。因此我国应向国外学

习增加征收围的覆盖。

在西方国家，房产税的组成税种大概就是三、四种，无外乎就是财产税、所

得税和遗产税与赠与税几种。这样的设置的税种，不光可以减少税收征收成本，

提高工作效率，还可以避免由于税种过于繁多而造成的重复征税。在我国房产税

设置的税种十分复杂，这样并没有增加税收，反而减少税收，并给投机者造成了

偷税的可能。因此，我国设置比较合理的税种。

13/15

..

低税率和前面的征收围宽广、提高税收效率的相配合，将形成一个比较稳定

的循环体制，使房产税的改革能够更加完善。

3.保有环节加重，转让环节减轻

从国外经验看，许多国家的的税收结构都是分为三部分，即保有环节、转让

环节和取得环节。而大部分国家都很看重保有环节的税收征收，例如英国，转让

房产而缴纳的税金占英国总的财政收入的1%左右，而保有环节缴纳的税金占英

国总财政收入的30%左右。

这样的税制，从结果看刺激了房产的流动性，加大了房产交易的成功率，减

少了房产的空置率和加大了利用财产的效率，防止了浪费土地的行为，优化了房

地产机构的合理规划，使房产税走向繁荣。我国现行的房产税制度有着转让环节

重，保有环节轻的弊端，由于这种税制，使大部分企业支付少量的资金就可以取

得土地，并在取得土地之后，由于不需要再缴纳税金，导致企业长时间的无偿占

有土地，降低了土地的利用率，存在着浪费土地的现象，而且大大阻碍了土地的

流动性和房地产市场的正常发展。因此，我国应该改进这种浪费现象，加重保有

环节的税负，减轻转让环节的税负。

参考文献

[1]邓菊秋，不动产税应成为我国市级财政的主体税种，财经科学，2007(7)

[2]贾小雷、媛，我国房产税征收管理中存在的法律问题，经济研究导刊，2007（9）

[3]王谨，房产转让个税征收管理的法律思考，经济工作，2007（12）

[4]王茂明，我国开征房地产物业税的可行性分析，长江大学学报，2008（31）

[5]财政部国家税务总局有关司负责人就取消城市房地产税，统一征收房产税问

14/15

..

题答记者问，《会计之友》2009（4）

[6]郭文华等，国外不动产税收制度研究[M」，中国，2000

[7]志相，税收制度国际比较[M」，:经济科学，2000

[8]《英国税制》，中国财政经济，2000年9月

[9]剑文：《税法专题研究》，大学，2002年第1版

15/15