完善地址立法工作运行机制的几点建议

完善地址立法工作运行机制的几点建议

重庆直辖以来，市人大常委会制定了大量地址性法规，为加

速全市民主法制建设进程和经济社会又好又快进展提供了强有力的法

制保障。如何进一步完善地址立法工作的运行机制，笔者提几点建议。

一、进一步发挥区县人大常委会的参与作用

市人大制定的地址性法规不可能只在市本级适用，要保证地址性

法规在所有区县都取得贯彻执行，就有必要普遍征求基层人大的意见。

要紧缘故在于基层人大不是地址性法规中的利益主体，只负责对“一

府两院”实施法规的情形进行监督，因此地位超脱，能公正客观地对

地址性法规的好坏作出判定。因此，要保证地址立法质量不断提高，

就要从制度层面把征求区县人大意见纳入立法工作的必经程序，并给

予足够的时刻保证。因此，在征求新法规草案意见时，留给区县的时

刻最好很多于1个月，时刻太短，会阻碍所提意见的质量。若是在基

层人大征求到的意见参考价值不大，征求意见的就会流于形式，一样

会致使新法规公布后的执行不力。同时，要从资源、制度等方面为基

层人大的参与提供条件和保障，以确保征求意见的工作落到实处。

要发挥区县人大在地址立法中的参与作用，区县人大必需主动在

工作上作出调整和改良。一是要解决“思想毛病”。不能以为参与地址

立法是上级人大交办的额外任务，更不能草草应付了事；不能以为制

定法规是专家、学者的专长，他们学问大、理论水平高，基层没有资

格评头论足；不能以为基层人大只要把精力放在法律法规的执行上就

好了，立法是上级人大的事，与己无关，做与不做、做多做少都无所

谓。二是区县人大还应当调整和充实法规草案征求意见的工作力量，

尤其要发挥好相关工委的作用，要依照草案的内容把工作交给相关工

委办理，切忌图省事统一把草案交给法工委。三是要注意充实各工委

的工作人员，并增强相关知识的培训，不断提高工作人员素养。工作

人员也要刻苦钻研，确保工作的成效。

二、进一步树立科学的立法观

立法的科学性并非是一个抽象的概念，而是有很多具体的实实在

在的要求，这些要求主若是：立法必需符合客观规律；立法应表现民

主精神；立法应保护公平正义；立法应当注重法律效益等。立法的科

学性并非是起草者多加注意就能够实现的。立法科学性的实现是一项

复杂的系统工程，它依托于完善的立法体制、正确的立法指导思想、

周密的立法决策程序，立法人员较强的立法能力、公众良好的法律意

识和较高的社会经济进展水平等。这些因素都对立法的科学性有着十

分重要的阻碍。从地址立法工作的实践来看，增强立法的科学性应要

紧在树立科学的立法观上下功夫。

科学的立法观最大体的要求和标志确实是在立法进程中必需尊重

客观实际，尊重经济和社会进展的客观规律。地址立法必然要从地址

的政治、经济、文化和社会进展的现状和实际需要动身，制定的地址

性法规必然要符合地址社会进展的实际情形，而不能超越地址社会的

进展时期，不然只会制定出不切实际和无法执行的地址性法规。那个

地址的“实际”，并非是单纯指现实的存在。它既包括现实的实际，也

包括对经济社会进展趋势的科学预测。制定地址性法规，应当从客观

事物的进展趋势中，抓住带有实质性、普遍性和全局性的问题，从事

物的矛盾运动中寻觅事物进展的客观规律。只有如此，才能制定出既

能反映客观现实，又能指导现实的进展，还能增进经济社会全面进步

的地址性法规。

三、进一步加大法规立项的论证力度

增强对法规立项的分析论证，提高立项的科学性，关于提高立法

质量具有重要意义。法规立项，主若是在前期调研的基础上，对立法

的必要性和成熟度进行分析，然后决定是不是列入立法机关的议事日

程。因此，在立项时期，应当围绕最要紧的问题进行深切论证。

一是要论证立法的必要性。在社会主义市场经济条件下，法律法

规尽管是调整经济和社会关系的重要手腕，但并非是唯一的手腕，更

不是立法越多越好。其他的调整手腕，例如协会章程、行业公约、公

共道德、社会风俗、村规民约等，只要不违抗宪法和法律的原那么，

符合经济和社会进展规律的要求，就能够够在经济和社会关系的调整

中发挥踊跃作用。在一些特定的领域，若是贸然用法律手腕进行调控，

不但会浪费立法资源，而且有可能破坏原有的治理秩序，与立法的初

衷背道而驰。因此，法规的立项论证第一要考虑的是，在这一领域中，

法律手腕是不是所有调整手腕中最优的手腕，是不是除法律手腕，其

他手腕都不能有效解决问题。

二是要论证立法的合理性。任何立法都有明确的目的，要实现立

法目的，必需有相应的配套制度方法，必需固定或改变现有的权利义

务关系。论证立法的合理性，确实是要看立法的目的是不是合法、合

法，配套的制度和方法是不是与立法的目的相适应，权利与责任是不

是统一，权利与义务是不是对等，国家、集体和个人三者之间的利益

关系是不是已妥帖处置，眼前利益和久远利益、局部利益和整体利益

是不是都已兼顾等。

三是要论证立法的效益性。立法也是一种投入，也会消耗必然的

社会资源，也会有必然的社会本钱。因此立法也要讲究效益。立法带

来的效益应当大于立法本钱、大于法律实施的本钱，大于因立法对某

些权利进行限制所带来的损失，以实现法律效益的最大化。只有把立

法的必要性、合理性、效益性等问题论证透彻，才能为立法工作打下

坚实的基础。

四、切实保证公众的立法参与成效

慢慢扩大公民对立法工作的有序参与，发挥人大在调整社会利益

和构建社会主义和谐社会中的作用是中央对立法工作提出的大体要

求，也是弄好立法工作的重要条件。但公众的参与只是弄好立法的手

腕而不是目的。公众参与立法的最终目的是要提高立法的科学性和民

主化水平。因此，必需注重公众立法参与的成效，确保公众参与收到

实效。

确保公众的参与成效，第一要优化专家的参与方式。专家尽管具

有相关领域的专业知识，能有效弥补立法机关的欠缺，但也有对实际

情形的了解不够，容易过度追求理论和逻辑的一面。因此，专家的立

法参与并非是全能的，应当对专家参与的领域和方式进行选择。专家

的参与方式应当从传统的普遍参与向项目参与和课题参与转变，从单

一式参与向组合式参与转变。只有不断优化专家参与方式，才能扬长

避短，实现专家学者与立法机关之间的良性互动，收到较好的实效。

对法规草案中涉及的专业性很强的技术性问题，能够通过专家论证会

的方式为立法提供技术支持。论证会应有持各类不同意见的专家代表

参加，以保证专家意见的客观公正。

提高公众参与立法实效，还应当注意降低公众参与的本钱。公民

参与立法需要花费时刻、精力去了解法规内容，并通过必然的方式反

馈给立法机关。在网上设立法规征询信箱，反馈率普遍较低。要调动

公众的参与热情，最重要的是要加大立法信息公布的力度，降低公民

获取信息和参与立法的本钱。要改变目前立法信息不对称的状况，实

行立法全进程的公布，立法计划、立法打算、法规草案、审议、调研

论证及表决情形都要公布，除需要保密的之外，立法文件和资料、委

员发言的记录、有关部门的意见都能够摘要在新闻媒体上发表，有些

资料应当许诺公民查阅。能够选择法规的不同条款别离送相关利害关

系人，如此既能减少公民全面熟悉法规内容的困难，又能提高公众参

与的针对性和实效性。

五、成立完善的评估机制

在法规实施一段时刻以后，对法规作出全面、科学的系统评判超

级必要。尽管在执法检查中也能发觉必然问题，但立法评判能够从整

体上对立法活动进行总结和反思。完善的立法评判机制能够发挥两方

面的重要作用：一是能使立法机关把握法规在实施进程中所取得了哪

些社会效益和经济效益，了解法规的各项规定是不是合理、可行，是

不是具有科学性，能够了解立法预期与立法实施成效之间的差距和立

法技术方面的欠缺，从而吸取体会教训，提高立法水平。二是能起到

查漏补缺的作用，对形势的进展转变造成的法规不适应，或因立法技

术的欠缺形成的法规中的漏洞，立法机关能够对法规进行修改和废止，

以提高法规的针对性和科学性。