关于民间借贷中介机构规范管理与促进发展的建议

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关于民间借贷中介机构

规范管理与促进发展的建议

四川耀昇资产管理（集团）有限公司董事长贺义

引言：

四川耀昇资产管理有限公司注册资本1亿元，是由重庆

万鼎融资咨询服务有限公司、重庆市红钻资本管理有限公司、

重庆市红木资本管理有限公司三家法人股东发起成立的川

渝首家大型民营资产管理集团公司，其兄弟关联公司有广安

市中恒融资理财信息咨询有限公司、重庆德仁资本管理有限

公司。

三年来，耀昇资产及其下属公司秉承“客观公正、合法

专业”的服务理念，通过对项目的科学论证，形成系统的融

资项目报告，代为起草周密而完善的合同文书，搭建起了借

贷双方合作的桥梁。在此过程中，公司聘请五家律师事务所

作为法律顾问，并请中国政法大学博导、教授马更新作为公

司的专家顾问，严格按照《宪法》、《刑法》、《公司法》、

《担保法》、《合同法》、《物权法》、《公证法》、《民

事诉讼法》、《民法通则》等相关法律法规的规定开展业务，

自己坚决不设任何资金池，不吸纳资金，真正守住了法律的

底线。通过耀昇资产系列公司撮合的几百个投资项目，没有

出现一笔呆坏帐，没有出现一起法律纠纷，二百多名大学以

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上文化程度的员工，刻苦学习，努力钻研，不断规范，

逐步将耀昇资产打造成为了川渝地区乃至全国大型的规范

化的资产管理集团公司。

近几年来，我国各地区陆续成立了一大批第三方理财机

构，此类企业的高速发展，是基于什么基础？对社会经济产

生哪些影响？存在哪些问题？如何引导其健康发展？应引

起我们管理部门及相关企业的高度关注。

因此，我从二十年经济、金融与法律理论研究与企业经

营管理实践中，结合当前实际情况，对地方政府如何规范民

间金融市场的发展和如何加强管理进行了系统的分析，提出

了一系列的建议，希望对于各级政府及其相关职能部门的管

理工作有所裨益，更希望莅临公司进行考察，此当是我及耀

昇人为中国民间金融规范与发展所能尽的一点绵薄之力，为

此提出以下建议：

一、民间借贷中介机构迅速发展利弊分析

民间借贷中介机构的迅速发展，必然推动民间借贷活动

的大发展。针对日益活跃的民间借贷活动，社会各方面反应

不一。有人认为，民间借贷活动的发展利多弊少，也有人认

为弊大于利。究竟是利大还是弊大?我们在广泛调查的基础

上进行客观分析。

1、民间借贷活动应运而生

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近几年来，各级政府采取一系列措施加快农业产业化调

整进程和城市化的进程，使得民营经济迅速发展扩张。在民

营企业主市场意识不断提高的同时，大多数农民已不仅仅依

靠土地为生，转而从事第二、三产业的生产经营，甚至形成

了多个产业集。迅速发展的民营经济向金融服务提出了更

高的要求和更多的需求。由于制度性的约束，正规金融机构

很难对中小企业提供有效的融资服务。灵活、多样、快捷的

民间融资藉此获得了足够的市场空间，得到了很大发展，借

与贷两个方面的积极性都得到了充分发挥。主要原因有三个

方面：一是近年来银行存款利率大幅下调，使得存款人收益

下降，而民间借贷不论期限长短，年利率均在12%至20%，

这就促成相当一部分的存款转化成了放贷；二是银行贷款门

槛高、手续繁杂且不灵活，很难满足民营经济发展的及时需

要，个体户、民营企业处在发展初期，资金需求量比较大，

向银行贷款手续比较繁杂、严密，特别是银行有贷款指标的

限制，资金更多地倾向于发达城市和大型企业，使得处于西

部落后地区的广大中小企业资金更加短缺，而民间借贷手续

简便，资金额度可大可小，时间可长可短，所以倍受青睐，

三是一些资金相对宽松的私营业主加入了放贷者的行列。据

我们估算，重庆一个区县目前每年的民间借贷总量在3亿元

到6亿元之间，而一个区县居民存款在300—600亿元，民

间借贷只占存款余额的1%，因此民间借贷的容量仍然巨大。

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这一迅猛发展的新兴市场必然催生出另外一批市场主

体，那就是借贷的中介机构。民间借贷中介机构能较充分地

利用当地的信息，也容易了解中小企业的经营状况、项目前

景和信用水平，容易克服“信息不对称”的障碍。因此，民

间借贷中介作为民间金融机构的一种雏形，存在稳定的服务

对象和市场基础。

2、民间借贷中介企业的积极作用

搭建借贷双方合作桥梁。民间借贷中介企业是经工商局

发放营业执照而正规经营的企业，它的发展将使民间借贷逐

步实现规范化、阳光化、法制化，通过创建与合作的方式，

联合多方力量共同参与，搭建一个政府机构、借贷双方、担

保系统、法律机构、会计机构甚至保险企业等多方合作的桥

梁，不同的机构在这个链条上扮演着不同的角，履行着不

同的职能，共同组成了一个健全的民间金融综合服务有机体

系。

规范民间借贷市场。目前我国民间借贷市场极为混乱，

很多非正规的中介公司严重超出经营范围（如不具备居间人

职能），甚至给股东融资、给关联企业融资，这种直接吸收

存款进行的行为，严重地扰乱了金融市场秩序，隐

藏着巨大的市场风险。产生这些问题的根本原因在于我国的

市场经济特别是金融行业市场化建设进程短暂，监管者与市

场参与主体法律意识缺乏，金融知识和经验不足，法律、制

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度缺乏系统性、针对性和有效性。正规的民间借贷中介

公司，一定要坚守不存款也不放款的底线，不但要着力打造

一个提供综合服务的第三方投融资服务平台，还要肩负起规

范市场行为，运用其专业性优势教育投融资者，引导金融资

源正确流向的责任。它将通过竞争机制形成合理、合法的市

场利率，破坏生存的土壤，降低当地中小企业融资成

本，并引导有限的资金流向实业，流向国民经济亟需发展、

地方经济亟待解决的领域。

增加居民资产性收入。在目前社会保障体系不完善、金

融理财产品不丰富、收益率低的现状下，老百姓手中多余的

资金，很大一部分存在各种商业银行和信贷机构，另一部分

则进入楼市、股市甚至于放。但商业银行的低利息与

居高不下的通货膨胀水平相比，老百姓存在银行的钱在不断

缩水，妨碍了老百姓生活水平的提高；资金进入楼市，使楼

市价格虚高，形成泡沫，这种泡沫一旦破裂，必将拖累整个

国民经济；老百姓金融投资知识的缺乏，进入股市绝大多数

人都在亏损，降低了居民的消费能力，国家通过拉动内需来

刺激经济增长失去了存在的基础；而不但扰乱了正常

的金融秩序、经济秩序、社会秩序，就是企业得到资

金去发展，又有哪些正常合法的行业能得到那样高的投资回

报呢？这种民间资金不但培育不出具有持续发展力

的中小企业，而且只会使它们更快夭折。民间借贷中介服务

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机构的建立，通过对民间借贷市场的规范，可为老百姓

的余钱拓宽投资渠道，控制违约风险，极大地激活资金供给

市场，增加居民的个人财富，既能实现藏富于民，还能拉动

内需，带动地方经济的发展。

缓解中小企业融资难。中国经济的风险承受能力差，金

融业风险容忍度更低，表现最为突出的是广大中小企业融资

难，现有金融企业的服务产品与模式无法覆盖其需求，严重

制约了中小企业的发展，以至于中小企业的平均寿命仅有

2.9年。金融企业、地方政府为广大中小企业提供金融服务

水平的高低，金融产品的丰贫，已成为了决定一个地方经济

能否快速发展、可持续发展的关键要素。在全国1000万家

中小企业中，曾得到过银行贷款的不足10%，曾经得到过政

府资金补助的不足5%，曾经得到过风险投资的不足1%，能

够“上市”融资的更不足万分之三。根据发改委统计，中国

中小企业创造了60%的国内生产总值、60%的出口额、55%的

税收，并提供了75%的就业机会，而与此同时，发展势头强

劲的中小企业获得的银行贷款仅为银行资金总量的32%，绝

大部份银行资金都流向了以国有企业为主的大企业和各级

政府融资平台。民间借贷中介机构的发展，因其借贷方式灵

活、手续简便、时间迅速、服务热情，所以很受个体工商户

和小型企业主的欢迎，它们的规范与发展，将大大促进民间

借贷活动的发展壮大，一定程度上弥补银行资金供给不足，

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缓解资金供求之间的矛盾。尤其是较好地解决了部分中

小企业、个体工商户贷款难的问题，促进了地方经济发展。

建立健全借贷信用体系。以前的民间借贷，没有一个专

业的机构来对借款人的信用情况进行考察、核实，出资人的

资金安全几乎得不到保障。民间借贷中介服务机构的成立，

通过专业的人员，用专业的知识，在现行法律法规的框架下，

替出资人寻项目、把控风险、寻求担保，确保出资人的资

金能够安全地收回。这个工作过程，就是融资企业信用体系

建设的过程，这是对信用体系的有益补充和完善。同时，对

于借款企业来说，中介公司帮其规范经营状况，建立信用体

系，既外包了自己并不擅长的融资业务，专注于企业的发展，

又通过获得多方的资金来源，促进企业的发展与壮大，这是

一个多赢的良好格局。

扩大社会就业。除了民间借贷中介机构自身为社会提供

了一定量的就业机会以外，更重要的是，民间借贷中介机构

对于促进中小企业和个体工商户的发展起到了助推作用，私

个经济的发展已经成为促进就业的主渠道。所以说民间借贷

中介机构对于解决城镇下岗人员、待业人员以及农村剩余劳

动力就业功不可没，不仅帮助政府缓解社会就业压力，也为

社会稳定做出了积极的贡献。

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3、民间借贷中介机构存在的问题

内部管理不规范。由于目前从事民间借贷中介业务的行

业准入、行业管理、财务制度等缺乏法律规范，处于相对混

乱无序的状态。一些中介机构在缺乏制度制约的情况下，忽

略自身的管理。许多中介机构对贷款单位不作严格细致的贷

前调查，为放贷人提供的借款人信息失真，提高了经营风险。

这种经营风险积累到一定程度，往往会导致社会问题。一旦

借款人违约，不能按时或无力偿还借款，就会引起债务纠纷。

由于诉讼程序复杂，有些债权人往往会借助社会黑势力通过

暴力手段向债务人或担保人追讨借款，影响社会。

容易滋生。很多民间借贷中介机构的经营者，

都是经营建筑及地产的，不具备相关法律、会计、金融及风

险控制知识，不懂风险控制办法，成立公司的目的，是为了

扩展自己的业务空间，壮大自己的实力，于是以高额利息为

诱饵，非法吸储民间资金，做起了地下银行业务；当企业利

润无法兑付到期的高额利息时，他们不得不挪用其他出资人

的资金用来偿还，以稳定更多出资人，诱导更多的出资人投

资，这就形成了恶性循环，当这种循环无法支持公司运行时，

这些公司老板往往选择了挟款出逃，给社会稳定带来隐患。

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借贷双方的合法权益难以保护。市场监管缺位，使民间

借贷中介市场鱼龙混杂。目前，对民间借贷中介机构的经营

范围由工商部门核定，但对于这类公司企业从事相关担保或

中介业务，需要的资质、人员、技术等要求，国家没有规定，

并且在其从业期间，缺乏有效的动态检查和跟踪措施，对其

处于一种放任发展的状态。体现在民间借贷中介业务方面，

其收取中介费的收费标准、收费方式、中介行为所享有的权

利和义务、对其中介行为的事后监管等均没有规定，金融监

管机构更没有任何管理权限和措施。各中介机构各自为政，

一些公司缺少诚实信用，有的中介公司在借贷合同生效前先

行从借款人处收取中介费，不按合同约定期限、约定数额提

供借款，损害债务人的利益；有的公司在促成借贷合同订立

后，收取中介费与代理放贷者先行扣息行为相混淆，不向债

务人明确说明其所扣款项的用途，且不留手续，发生纠纷后，

使案件处理难度加大。

成为企业虚假出资的温床。目前一些特殊的行业，相关

部门对其资质审批都设置一定的资金门槛。一些资金不充足

的单位或个人，为了达到目的，往往借助中介机构为其提供

的资金，设立空壳公司；在公司设立或者变更过程中，公司

股东直接委托这些中介机构以股东名义代为出资，这部分资

金经会计事务所验资，向工商部门申请登记领取营业执照后，

迅速从新设公司取走，这样一个空壳公司就成立了。民间借

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贷中介服务公司，必须具有“居间服务”职能，这样才能承

担所撮合项目的连带责任，而承担连带责任的公司如果把注

册资金和公司资金抽走，就没有实力来承担这个连带责任。

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二、规范民间借贷中介行为的探索

维护地方金融市场秩序是地方政府的基本职责，民间借

贷中介作为一种市场活动，对其行为进行规范是工商机关义

不容辞的职责，同时，肩负维护地方金融稳定与发展重任的

县各级政府金融办，对民间借贷中介公司这种事关地方金融

安全与社会稳定的企业，也应主动积极地进行有效地监管。

工商局、金融办等相关部门，应本着对地方经济秩序高度负

责的态度，大胆探索对此类市场主体的监管方法。虽然目前

针对此类市场主体的法律体系不完善，但我们可以运用既有

的法规以及规范其他市场主体时通用的方法，实现有效监管。

一是运用登记职能把好市场准入关。把好市场准入关是

为了市场主体的“优生”；只有“优生”的主体，将来才可

能“优育”。对民间借贷中介机构的经营范围，核准注册时

应力求用语准确，如“融资信息咨询服务、理财信息咨询服

务、居间服务”。避免出现模棱两可的词汇，不给意图打“擦

边球”的经营者可乘之机，也给其他管理机关依法监管提供

依据。对此类企业的审批，应实行前置审批制度，在工商行

政管理机关发放营业执照前，必须由县金融办发放许可证，

县金融办应组建一个专门机构，通过专业人员，制定切实可

行的办法加强对这个行业的规范管理。否则，一些企业违法

扰乱地方金融秩序，带来社会动荡，最终买单的还是政府。

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二是运用监管职能把好企业行为关。虽然对企业经营范

围作了限制，但由于利益驱动，总有一些单位企图把中介企

业做成金融机构，突出的表现是在广告上的不规范。这些企

业在经营中往往是吸储加贷款。这就需要通过对企业经济户

口的日常监管来加以规范。充分运用工商部门现有的手段，

通过强化广告监管、企业名称规范、日常巡查、发动社会力

量监督举报等系列组合拳，对涉及无照经营的坚决予以取缔；

对超出经营范围的予以查处；对排查或众举报发现的无照

经营或超出经营范围进行非法金融活动的行为，依法交由相

关部门进行处理；对民间借贷中介广告发布主体及宣传内容

进行审查，如广告内容中涉及“贷款”、“高回报”、“无

风险”、“低利息”、“免利息”、“承兑贴现”、“垫资

撤押”等易与正规金融业务混淆字样的融资类广告；广告内

容中涉及“信用卡提现”、“信用卡过账”、“”

等涉及信用卡内容的融资类广告予以严处。

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三是加强部门协作形成监管合力。民间借贷中介机构在

经营活动中的不规范行为，其隐蔽性非常强。工商局、金融

办的人力有限，手段也有限，仅靠单打独斗，很难达到预期

效果。为此，相关部门应积极提出调研意见，向地方党委政

府汇报，主动寻求相关部门的合作，利用社会力量和手段实

施全方位的立体监管。首先是与相关部门作信息交换，以便

互相取长补短掌握企业经营动态。每个月都定期将市场主体

信息连同周边地区的信息以及有关案件查处情况，做好分析

比对发送给公安、银监、财政、税务等相关职能部门，供他

们参考。同时也将相关交换来的信息分类整理比对，便于有

针对性的监督。比如，我们把股权转让的信息即时传送给地

税部门，他们就可以随时查收出让人的个人所得税。工商、

银监的监督信息反应企业存在非法吸储活动时，公安机关可

以及时介入调查。其次是与相关部门联合执法。要形成以工

商部门或金融办牵头的多家部门联合专项执法的惯例，在治

理民间借贷中介机构的不规范经营行为方面形成高压态势，

这样才能防微杜渐。

三、规范民间借贷中介行为的效果

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加强民间借贷中介机构的管理，规范企业经营行为，促

进它们合法、守法经营，将对地方金融市场、区域经济及社

会稳定产生积极的作用。具体表现在三个方面：

主渠道将“放下身段”忙改革。民间借贷中介在一定程

度上替代了本应由正规金融机构在某些领域发挥的作用，分

流了一部分农村正规金融业务，商业银行的存款来源受到中

介机构的冲击，直接减少了银行资金来源，加大了银行、信

用社组织吸收存款的难度，无疑给金融企业带来了压力。为

化解这种竞争压力，商业银行将放下金融主渠道的“高贵身

段”，效仿民间借贷中介机构的一些措施，纷纷采用一站式

贷款服务模式，大力压缩审批时间，扩大贷款抵押物种类，

使得中小企业向金融企业贷款的难度大大降低。由于这些商

业银行利息远低于民间借贷，对借款者更有吸引力，反过来

又促进了民间借贷中介机构降低佣金和放贷者降低利息，形

成了“一高一低”（银行提高效率，民间借贷降低费用）的

良性循环。

部门协作将常态化。一个充满活力而又规范有序的金融

市场是地方经济可持续发展的必要条件，也是地方党委政府

和其职能部门所努力的方向。在规范民间借贷中介行为的过

程中，工商部门、金融办和其他部门之间的通力协作凸显了

重要性，为使这一监管方式维持长期、高效、低成本的运行，

可以在金融办的领导下，成立一个“融资企业联合会”，赋

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予联合会行业自律、交叉检查的职能，配合金融办负责调研

金融形势，协调指挥各公司统一市场利率，避免恶性竞争的

行为发生，将企业竞争引导到拼项目风险高底、风险控制水

平、从业人员专业水平、工作人员服务水平的正确方向上来。

这一机构的成立，将结束各个企业各自为政的局面，使金融

活动和借贷中介活动的监管步入常态管理阶段。

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企业自身规范将成主流。有效监管将推动企业经营的有

序运转。绝大多数民间借贷中介机构将意识到规范经营对于

企业长期发展的重要意义，大家都会积极寻求既合法又规范

有效的运作模式。一些实力较强的企业将积极争取转型升级；

一些各方面条件较差的企业将主动寻求合作伙伴进行兼并；

更多的企业将主动向监管部门求教，积极建章立制；很多企

业将采用走出去请进来的方式培训员工。概括起来，民间借

贷中介机构将分成三个一批：一批兼并转制（主要转制为小

额贷款公司或者农民专业合作社的内部互助基金会成员）；

一批规范壮大；一批淘汰或被兼并。

四、规范民间借贷及其中介行为应把握的几个问题

如何科学地推进民间借贷专业化发展，构建完善的民间

借贷中介从业人员诚信体系，营造和谐的民间借贷经营环境，

优化民间借贷业务结构，强化行业社会责任，最大限度地实

现社会和经济效益的双赢，

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是未来民间借贷行业必须要面临的任务，也是相关部门规范和促

进民间借贷行业发展的工作重点。当务之急应该做好以下几点：

应赋予民间借贷合法地位。民间借贷是不可或缺的。政

府必须明确给予民间借贷一定的利率浮动区间，使其能够自

觉走出灰地带，光明正大地赚取合理合法的利润。针对民

间借贷所产生的问题，应该加快立法进程，营造民间借贷规

范发展的法律环境。可借鉴国外成熟市场的做法，通过立法

承认民间借贷的合法性，让民间借贷从地下走到台上，以疏

导的方式解决民间借贷发展中的问题，给民间借贷以合法地

位。

应该就管理问题专门立法。允许民间借贷及其中介活动

的发展，就一定要有法律来规范，才能保证其健康发展。需

要对民间借贷中介的性质、组织形式、经营范围等问题给予

明确的法律规定。加强对民间借贷中介的监测和管理，如立

法规定企业从事相关担保或中介业务，需要的资质、人员、

技术等要素，明确监督管理的部门和职责。如果全国人大常

委会立法条件还不成熟的话，起码可以先制订一些地方性法

规或者部门规章，制定《民间借贷中介管理办法》等，让民

间借贷中介的经营活动有章可循，有人管理，保证金融秩序

不受破坏。

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严格界定合法与非法的区别。一是合法借贷与

的区别。民间借贷募集资金的对象通过中介机构的筛选是确

定的，是向公众募集资金，是不确定的；民间借贷

周期短、数额小，利率在法定利率之内，而借款时

间长、利率高、金额大；中介机构撮合的民间借贷活动有明

确而安全的控制风险的办法，一旦确定抵押物的价值，确定

借款金额，这些都不可更改，不能多借一分钱，而

没有足够的抵押物，也没有明确的控制风险的办法，资金多

多益善，对客户来者不拒；民间借贷的借款人是善意的，资

金都是用于合法经营活动，是恶意的，得到的款项

往往是用于非法经营活动或者挥霍、转移等等。二是较高的

利息和的区别。《合同法》第211条第2款规定：“自

然人之间的借款利率不得违反国家有关限制借款利率的规

定。”有关司法解释明确：民间借贷的利率可以适当高于银

行的利率，各地人民法院可以根据本地区的实际情况具体掌

握，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍。超出此限度

的，超出部分的利息不予保护。《中国人民银行关于取缔地

下钱庄及打击行为的通知》也规定：民间个人借贷利

率由借贷双方协商确定，但双方协商的利率不得超过中国人

民银行公布的金融机构同期、同档次贷款利率(不含浮动)的

4倍。超过上述标准的应界定为高利借贷行为。

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尽快建立部门协作网络，提高市场监管效率。目前，工

商部门的经济户口软件拥有较完整的市场主体信息资料。同

样，其他部门也都拥有自身监管领域内市场主体的相关信息

系统。然而，这些宝贵的信息资料都是相对封闭，不能直接

共享。工商局和金融办、公安、银监、税务等部门交换的数

据，都是通过人工传递来实现的。在互联网、物联网高度发

达的今天，这种做法既不利于提高工作效率，也是对行政资

源的浪费。因此，各级政府的各个主管部门，应该尽快推动

各部门的信息资源直接共享，强化监管约束机制，建立监测

通报系统，及时监测辖区内民间融资的总量、利率水平、资

金来源及运用情况，定期适时进行信息披露和风险提示；建

立政府、人民银行、银监局、工商局、金融办等部门的齐抓

共管的民间融资监管信息系统，形成像110一样快速及时的

联动体系，达到高效监管的目的。

值得欣喜的是，浙江省十二届人大常委会第六次会议于

2013年11月22日正式通过《温州市民间融资管理条例》，

标志着温州金改取得又一新进展。《条例》解决了民间借贷

的合法性和规范性问题，使得民间借贷从地下状态变成法律

上有名义、有人管、有规则的阳光化状态，有助于防范民间

借贷的一些风险和混乱。《条例》明确了民间融资管理的主

体，赋予地方金融管理部门一定的管理权限，对民间的融资

行为进行管理、规范和监管，以重建民间融资秩序。

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温州的立法对于中国规范民间金融秩序而言，只是一个

区域性的成果、阶段性的成果、一个新的开始，接下来温州

还任重道远，全国更是任重道远。但我们相信，在我国全面

深化金融改革的大背景下，作为全国首部金融地方性法规和

首部专门规范民间金融的法规，它的出台，对防范化解民间

金融风险、维护民间融资市场秩序、促进民间金融不断规范

有重要意义。我们更希望，作为中国西部经济领先区域的川

渝地方政府及相关职能部门，能有先知先觉的思想和意识，

积极研究和探索一些激励创新与加强管理的办法，充分规范

民间金融市场，不断促进其发展壮大，使民间金融中介机构

真正成为富民增收、缓解中小企业融资难、带动区域经济发

展的重要力量。

四川耀昇资产管理有限公司

2014年3月4日

主题词：借贷规范建议

送：关联公司、下属公司当地政府相关部门、集团公司高管

发：集团公司各事业部、下属公司、关联公司

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主稿：贺义校对：杨林清印数：15份

.

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