国内外环境公益诉讼成长历程

公益诉讼是于20世纪60年代，美国在经历剧烈的社会变革后广泛

使用的术语。当时的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试

改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们都

是为了环境、消费者、女性、有人种、未成年人及类似的诸多利益

而展开活动。

各国的环境公益诉讼制度不尽相同，在我国也没有形成一个公认

的概念。笔者认为，环境公益诉讼应当是指任何组织和个人都可以根

据法律法规的授权（如《中华人民共和国环境保护法》第六条规定，

一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位

和个人进行检举和控告），对侵害国家环境权益、社会公共环境权益

的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范。

也就是说，环境公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按

照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家环境权益、社

会公共环境权益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。

就环境问题提起公益诉讼在国外已有较完善的制度和大量的实

践。近年来，国内也开始了一些积极有益的尝试和探索。

1.国内环境公益诉讼的实践

据报道，2004年5月12日，四川省资阳市雁江区人民检察院对该

市雁江区清水河流域8家石材厂违规加工石材，擅自向河道排放石浆，

造成河道污染和堵塞，严重影响了村民的生产、生活一事正式启动法

律程序，发出检察建议书，建议这些企业进行整改，并将整改情况报

送检察院。

该院在建议书中指出，这8家石材加工厂在未办理任何证照的情

况下，违规加工石材，擅自向河道排放石浆，造成河道污染和堵塞，

严重影响了村民的生产、生活。为此建议企业对治污设施进行整改，

修建沉淀净化池，使所排出水达到环保标准；对因排放的石浆水造成

河床升高、河道堵塞，众厂家应进行清理，将河道恢复原状。建议书

要求这8家石材厂将整改情况报送该院。

雁江区人民检察院告诫这些企业，如果不积极治理污染，继续侵

害“三农”，将对其依法提起民事公诉。

目前，检察院正在等待企业整改的消息。

此前，雁江区环保局曾对污染企业发出整改通知书，限期15日内

停产整改。但众厂家仍然我行我素，不肯投资治理污染，以至这一问

题得不到切实解决。

检察院就污染问题代表国家向污染企业发出检察建议书或提起

公益诉讼，是否滥用了国家法律赋予的司法权力，干扰正常的民事法

律关系，法院会不会支持呢？

其实，类似案件在2003年已有判例。

2003年5月9日，乐陵市人民法院根据原告乐陵市人民检察院对被

告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品，损害国有资源，造成环

境污染，威胁人民健康，影响社会稳定提起诉讼，请求依法判令被告

停止侵害、排除妨害、消除危险一案，依据《民法通则》第5条、第

73条、第134条规定作出判决，责令被告范某将其所经营的金鑫化工

厂，于本判决生效后的5日内自行拆除，停止对社会公共利益的侵害，

排除对周围众的妨碍，消除对社会存在的危险。

这起由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害

案，是最近处理的一个较好的环境公益诉讼案件，无论是在程序上还

是在实体上，都有重要的借鉴意义。

2003年11月，四川省首例环境污染公益诉讼案近日在阆中“尘埃

落定”。阆中市人民法院依法判决该市发骨粉厂停止对环境的侵

害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物

不超过法定浓度限值标准为止。

较长时间以来，阆中市发骨粉厂周围居民因长期受该厂烟尘、

噪声污染侵害，多次到环保部门投诉。今年初，该市环保局在对该厂

周围区域的空气质量进行监测后发现，其悬浮颗粒物、噪声等超标较

严重。随后，该市检察院向法院提起民事诉讼。法院审理后认为，

发骨粉厂排放的污染物在一定程度上对周边众的工作、生活构成了

侵害，并依法作出了上述判决。

2004年6月，国家环保总局副局长潘岳在“世界环境名人聚会北

京探讨科学发展观”大会上提出，公众应该成为环境污染事件中的诉

讼主体，建立环境公益诉讼制度，让任何公民、团体和国家机关都能

与污染环境者在法庭上一论高低。

据潘岳副局长介绍，环境权益并不仅仅属于私人，它更多地属于

社会公益，而要加大对环境污染和生态破坏的惩治力度，环境诉讼的

主体就应从直接的受害者扩大到政府环境保护部门、环保组织、公众，

把污染企业置于公众的监督之下，并形成污染企业如过街老鼠人人喊

打的态势，从根本上扭转污染反弹的现象。去年，北京市环保局将屡

次违反《环境保护法》的9家企业告上法庭，法庭判令9家企业停止环

境污染行为并缴纳罚金。

2.国外环境公益诉讼的经验

公益诉讼的终极目标是旨在实现在公共利益方面的社会与法律

改革。正义之盟的创建人，南·艾伦将公益诉讼的结果分为以下四种：

——执行法律，人权诉讼通常旨在迫使政府履行其对于个人和社

区的职责，环境和消费者权利案件纠正日常争议，诸如监督公共卫生

健康机构，防止欺诈的经营做法。这些案件对于公共政策和立法游说

的成功至关重要。没有公共利益活动家代表特定使命，强大的环境立

法和其他法律就没有任何意义。在这方面，督促有关的政府机构履行

其职责也极为重要。

——适用和解释法律

——改革公共机构

——激发社会和政治变革

在欧洲，并没有美国式的公益法运动或公益律师事务所，但是德

国、法国的消费者团体诉讼等做法起到了同样的作用，同样被称为公

益诉讼。

在我们生活的社会中，法律制度都承认环境保护、市场公平交易

等利益，承认环境方面的权利、消费者的权利等，但是，无论是怎样

的利益，其有效保护都意味着比权利的形式保障更加丰富的内容。形

式上的权利往往为既得利益所改变，这种情况在日常生活中经常发

生，因此，需要将形式上的权利保障变为有效的现实获享。所以，在

该领域中，受利益保护的组织化代表，对于确保权利的实现起到了决

定性的作用，在复杂的社会中，各种利益只有在持续而有效地参与社

会诸决定时才能得到保护，公益诉讼在于把社会中的争议通过司法解

决，实现司法能动主义。

用新的诉讼方式来满足新的社会要求，现在，这已经成为一种广

泛性的全球现象。法院的作用在于扩展权利、形成政策决定、实现立

法活动所不能达到的社会性变革。

国外环境公益诉讼的主要形式体现为以下两种：

——集团诉讼

在欧洲，类似于美国的集团诉讼是团体诉讼，通过团体提起诉讼

来保护社会利益是近年来欧盟国家的一个显著趋向。在这些国家中都

成立了多种弱者团体以及代表其利益的社会组织，由团体通过诉讼倡

导积极的、持续的社会改良行动。这些团体包括对消费者、公害受害

者、外籍劳工等的多种保护组织，从形式上看，既包括官方的机构，

也包括GO。德国的环保组织现在已经取得了名义上的起诉权，维也

纳种族和排外监控中心也被授权在涉及种族或排外案件中以自己的

名义参加诉讼。但是，在在欧盟国家进行的这类诉讼中，最经常面临

的问题是，团体的起诉权资格。尽管GO在这种团体诉讼中发挥着重

要的作用，但相关起诉权的缺乏是一个重要的障碍。

在美国，团体诉讼是通过集团诉讼的机制完成，现在在美国，集

团诉讼已成为一个使缺乏政治影响力的团体获得社会关注的途径。美

国的集团诉讼能够得到充分的利用，与律师在经济上的动因是分不开

的，因为集团诉讼很可能是唯一使案件充分具有经济上的利益从而诱

惑能干的律师提起诉讼的情形。

不过，在美国，因集团诉讼而引发的问题是另一层面的问题。目

前，美国集团诉讼最突出的特点就是和解集团诉讼。即，现实的和将

来潜在的诉讼人首先进行和解谈判，然后再提起集团诉讼。而提起这

种“和解集团诉讼”的唯一目的，就是为了使法官确认集团成立，从

而批准对包括将来的原告在内的所有集团成员的有效和解，以此限制

被告的责任。

对于这一现象，使得人们对集团本身的构成条件需要给予再认

识。对此，首先要探讨的问题是，集团诉讼的目的究竟何在。显然，

如果针对大众侵权案件不能进行集团诉讼的话，那么会产生很多不利

的后果，个人的诉讼成本将远超出胜诉原告所可能获得的赔偿。如果

没有集团诉讼，则实施集团性利益侵害的公司所进行的非法的甚至危

险的行为无法被制止。所以，从这一意义上看，将集团诉讼概念化为

涉及请求人人数众多，甚至作为个人的“累加”是没有意义的。由于

诉讼的主要意图决定了诉讼的性质，因此，正是从对案件的裁判意义

上，使得这些人本身成为了一个实体。私人诉讼作为执行公共法律的

方法之一，当涉及众多的小额请求时，私人诉讼的目的并不在于获得

损害赔偿或是对于个人权利的维护，而更多甚至全部是在于使做出不

当行为的人通过付出代价，从而为社会的福利作出贡献。也就是说，

震慑和改变不当行为人是其主要的目标。因此，从这一意义上看，在

集团诉讼中要求对集团成员作出个人化的通知，以及它们的选择退出

权就是不合理的，因为这些通常在经济上导致案件成为不能进行的集

团诉讼。

——告发人诉讼

告发人诉讼是在英美法国家实行的一种诉讼形式。这是一类允许

个人或实体代表政府起诉不法行为人的诉讼。在提起告发人诉讼后，

如果胜诉，则该私人告发人可获得对赔偿额的分配。

在英国的告发人诉讼，是私人以总检察长的名义提起诉讼，目的

在于对诸如下列情况作出宣告或禁止：（1）危害公共利益者；（2）法

人超越法律授予的合法权利，有可能损害公共利益，而必须加以遏制

者；（3）为防止某一法定罪行重复触犯，而必须发出告诫者。

在美国，告发人诉讼自1776年实行，但是，直到1986年以前都很

少使用。1986年，国会修订了《错误索赔法》，将告发人的分配份额

提高，规定最高为30%，同时，增加了告发人在起诉方面的权力，也

增加了向被告施加的损害赔偿和惩罚的力度。对于告发人来说，最重

要的是，1986修正案规定，即使政府加入诉讼，并且“对于进行诉讼

具有主要责任”，该告发人仍有权继续作为当事人诉讼。并且，政府

先前对于指控的认知并不自动阻止告发人提起告发诉讼。这样的修

改，使得公民有充分的动力提起告发诉讼。

现在，在美国，告发人诉讼大多涉及在卫生保健领域的联邦项目。

在告发人诉讼中，依据《联邦错误索赔法》，私人原告（被称为告发

人）代表联邦政府提起诉讼。在政府调查了该诉讼请求后，政府可能

决定加入该告发人的诉讼，而该私人原告可以继续诉讼，但是，如果

政府决定不加入，那么该人也可以在没有任何政府的参与下，继续诉

讼。最典型的告发人诉讼是由那些在卫生健康领域工作的人们提起

的，他们因为看到那些公共服务机构、保险公司、医师、医院、药店

和其他医疗服务提供者的不法行为，欺骗联邦医疗保险制度，通过夸

大所提供的服务，或者就从来没有提供过的服务申请联邦医疗资金

等，或者，也可以因健康维护组织剥夺了应当通过医疗保险系统获得

服务的人权利而提起一个告发人诉讼。

在联邦地区法院提起告发人诉讼，在程序上，原告在提交起诉状

时，应当将起诉状的副本和一份披露告发人所知道的相关信息的书面

陈述一起送达总检察长和在该地区法院的美国检察官。该起诉状必须

密封提交，以示全部信息保密，密封期持续60天。在收到起诉状后，

司法部负责调查指控。在政府结束调查后，决定是否加入告发人的诉

讼。

如果政府决定介入该事项，则司法部有继续诉讼的责任，而作为

告发人的原告，还有权继续作为当事人诉讼，在政府就是否介入该诉

讼作出决定后，密封的起诉状才被开启，被告被送达书面文件，诉讼

开始。

为保护告发人的利益，法律规定，任何雇员因提交、调查或者提

起一个告发诉讼而被解雇、降职、停职或者骚扰，都有权获得救济。

救济的方式为：复职，双倍支付欠薪外加利息，再加所发生的特别损

害赔偿。

如果胜诉，则告发人可以获得诉讼费用和律师费，告发人还可获

得15-30%的全部赔偿额。如果政府介入诉讼，则告发人可获得15-25%，

但是如果政府没有继续诉讼，告发人自己诉讼并获得判决，则告发人

可获得25-30%的赔偿额。

在告发人诉讼中，私人提起通过帮助检察官以诉讼介入人的身份

加入诉讼，从而有效地实现其维护公共利益的职责。自1986年修改了

关于告发人诉讼的规定后，在美国，告发人诉讼有了迅猛的增长，现

在已经成为最有效、最成功的对付欺诈的手段，通过告发诉讼收回的

金额已经超过了10亿。

此外，香港的环境保护署检控政策也值得我们借鉴。

2001年以前，环保署职员除了搜集污染个案资料，还会检控违例

的经营者。然而，检控许多时一波三折，案件审理过程亦相当漫长。

由于愈来愈多违例者不认罪，案件往往一拖再拖。以往，环保署执法

人员碍于未正式接受法律培训，以致专业法律知识不足，处理检控事

务遭遇到不少障碍。此外，负责巡查与检控的人员共处一个办事处，

亦可能出现利益冲突的情况。为促进顺利执法，环保署特别在2001

年成立中央检控组。这个专责组别由一位拥有特许建筑测量师和认可

人士资格的大律师主管，另由6位环保署现职人员担任非专业检控人。

目前，环保署提控的案件绝大部份均由中央检控组处理，中央检控组

并会为前线执法人员提供培训，指导他们如何举述证据和做好案件审

讯前的准备工作。

检控环境罪行与否，是一项重要的决定。这不仅对被指称犯罪者

重要，对任何可能受检控行动影响的人，亦同样重要。检控当局必须

彻底及谨慎评估证据及所有相关因素，包括可能对犯罪者有利的因

素，才可作出检控决定。环境保护署中央检控组的检控人员肩负作出

决定的责任。

检控人员必须有良好的判断力，为人刚正不阿、大公无私，而且

是非分明。环境保护署的检控人员均经过训练，凭着应有的技巧及决

心执行检控工作。在履行职务时，他们会获律政司的专业律师及职员

支援及协助。不过，重要的是，环境保护署有一套清晰明确、易于理

解的检控政策，作为部门检控人员执行工作的依据。

涉嫌犯上环境罪行的人士，不一定自动遭到检控。在作出决定时，

检控人员必须研究个案的所有因素及情况，包括证据是否充分及检控

是否符合公众利益。没有两宗个案的情况会完全相同，因此，检控人

员必须代表社会行使重要的决定权，以断定应否提出起诉；一旦展开

法律程序，便须决定如何进行检控工作。

3.建立环境公益诉讼制度的思考和建议

2004年5月21日，家住浙江省杭州市余杭区仁和镇奉口村一位普

通农民陈法庆，以挂号信函的方式向全国人大常委会法制工作委员

会、、最高人民检察院、国务院法制办和国家环保总局

5个部门各寄出了一封内容相同的建议书，题为《环境污染、法律无

奈——关于请求对公益诉讼等立法立案审理的建议》。

文中，陈法庆列举分析了自己起诉的几起公益诉讼情况，他认为：

“在国外一些发达国家，法院对公民个人提起的环保类公益诉讼是立

案审理的。在我国，由于相关法律欠缺，对公民个人提起的具有公益

性诉讼类的案件，法院可视‘情况’而定立案审理或不予受

理。”“而环境污染与社会生活关系密切，但（有时）又没有直接的

诉讼提起者，因而诉讼就无法提起……那么人民的合法利益就得不到

法律的保障。”

他建议：“公民个人提起的公益诉讼法院也应立案审理，惟有如

此，有关职能部门的行政行为才能受到监督，公众的合法权益才能得

到切实保障。”

在这份建议书中，陈法庆还根据自己在基层了解到的环保“违法

成本低、守法成本高”的情况，建议修改环境法律、法规，加大对污

染者的惩罚力度。他认为：“现行的环境法律对污染者惩罚太轻，治

理污染的投入比行政高数倍甚至几十倍，在经济利益的驱动下，

污染制造者宁愿认罚也不守法。一些污染企业在当地是英雄，是政府

的红人，在发展经济的口号声中，以牺牲环境为代价，走‘先污染后

治理’、‘先发展再保护’的弯路。如果长期在这样的社会环境中，

环境污染就不是偶然而是必然现象了。”

这是一位农民的法律觉悟和环保觉悟。那么，环境公益诉讼制度

是否有必要建立，在我国又该如何操作呢？

3.1建立环境公益诉讼制度的必要性

目前我国法学界在公益诉讼研究方面较具代表性的观点有两种。

一种观点认为，公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所

有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起

的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起

的诉讼。狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的

公益诉讼。另一种观点认为，公益诉讼是指特定的国家机关和相关的

组织和个人，根据法律的授权，对违反经济法律、法规侵犯国家利益、

社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究

相对人法律责任的活动。公益诉讼不等于公诉，它既可以由国家授权

的检察机关和政府机关代表国家提起公诉，又可以由利害关系人以国

家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼。

今年，在北京大学法学院，近30名来自实务部门和理论界的专家、

学者就公益诉讼在我国理论和实践中的问题展开了热烈而深入的研

讨，对于公益诉讼的必要性，与会专家都认为无可置疑。专家认为，

在利益多元的现代社会，存在很多目前的共同诉讼所无法包含的利益

需要法律的保护。同时，建立公益诉讼制度来维护由于行政或立法等

原因受到损害的社会公共利益，是推进社会改革，促进民主与法治完

善的重要途径。法院对涉诉当事人众多的案件通过不受理实施的压制

只会造成更大的社会不安。受理公益诉讼案件，不仅不会影响法院的

形象，反而更好地树立法院维护人民利益及正义与公平的良好形象。

——是依法治国，建设社会主义法治国家的要求。在各国民事诉

讼制度中，大多数发达国家都有较完善的公益诉讼制度，环境保护的

公益诉讼是其中的重要内容。我国要建设社会主义法治国家，实施环

境保护基本国策，充分保护国家、社会和公众的环境权益，如不建立

完善的环境公益诉讼制度，不能说明中国的民事诉讼制度的健全，也

不能保证我国经济社会全面、协调和可持续的发展。

从目前我国现行法律规定看，侵害国家利益或公共利益，应当承

担法律责任。

《宪法》第九条矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂

等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所

有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合

理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段

侵占或者破坏自然资源。第十二条社会主义的公共财产神圣不可侵

犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何

手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。《民法通则》第七十三条国

家财产属于全民所有。国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或者

个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。第一百零六条公民、法人违

反合同或者不履行其他义务的，应当承担民事责任。公民、法人由

于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担

民事责任。没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担

民事责任。第一百二十四条违反国家保护环境防止污染的规定，污

染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。

但是，对侵害国家利益或公共利益的行为，目前大量的是追究行

政责任，少量追究刑事责任，而极少、极难追究民事责任。这一法律

空白，有必要通过建立环境公益诉讼制度来填补，真正保障国家利益

和公共利益不受侵害。

——是保护公共利益的需要。法律保护的对象不仅限于特定的主

体利益，在某些情况下，违法行为会侵害不特定多数人的利益。在我

国，对公共利益的侵害突出表现在“公害事件”和“国有资产流失”

两个方面。公害事件也就是通常所说的直接造成不特定的大多数人

的人身、财产损害的事件。当前人们抱怨最多的主要是环境污染问题。

环境污染已经成为威胁人类生存的问题，近年来，环境污染致害事件

明显呈上升趋势，纵然新闻媒体用了相当的篇幅宣传环境污染给人类

带来的危害，污染仍然象“恶魔”一样吞噬着人类生存的地球。然而，

由此而引起的诉讼却寥寥无几，其主要原因是我国现行法上确立的权

利主体偏离了社会现实需要，环境公益诉讼的法律地位并不明确。

——是环境保护执法提出的新要求。目前我国环境保护执法在很

大程度上是指环境保护监督管理部门依法追究环境违法者的行政法

律责任，而对环境违法者民事责任的追究仅仅是由特定的直接受到环

境污染损害的单位或者个人通过提起民事诉讼来实现，当违法者触犯

刑律时，由司法机关介入提起国家公诉追究违法者的刑事责任，在这

种情况下，当违法者违反环境保护法律法规，侵害国家利益或公共利

益，但又未触犯刑律时，按照现行法律，对于上述事件，可能只有极

少数人享有起诉权，或者任何公民、法人对这种违法行为均无起诉权。

即便是有的受害人依法具有原告资格，也常常由于诉诸法律主张权利

对他来说可能是很不经济的，或者因为受害人多，谁也不愿意付出代

价让别人搭便车等原因而无人起诉，只有靠追究违法者的行政法律责

任来制止侵害行为或处以经济处罚，而无法让受损害者得到民事法律

的救济。这时，环境保护行政主管部门或其他部门作为政府（国家或

公共利益）的代表，就有责任提起环境公益诉讼。

此外，目前我国环境保护法律法规规定的环境保护管理手段和措

施还比较“软弱”，环境保护行政执法很难到位，需要有更多更有力

的手段和措施来解决环境污染问题，让违法者得到应得惩处。通过环

境公益诉讼的手段来解决环境污染问题，必然促进环境保护执法工作

的深化。

3.2建立环境公益诉讼制度之建议

对环境公益诉讼制度的设计方案，笔者建议在《环境保护法》中

进一步明确有关主体对侵犯公益的行为提起诉讼的权利，因为诉讼权

是一项公民的基本权利，保护环境公益的诉讼权利应当得到环境基本

法的肯定。另外《民事诉讼法》中设置相应的环境公益诉讼内容，对

环境公益诉讼案件的诉讼主体、受理条件、诉讼范围、审判程序等作

出具体规定，形成完整规范的环境公益诉讼制度。就具体的诉讼操作

而言，笔者建议：

——赋予一切单位和个人以诉权。环境公益诉讼由谁来做原告？

有的认为环境公益诉讼的主体只能是国家机关即检察院，有的认为由

检察院进行公益公诉有违法理，更多的人主张不论国家机关，还是公

民个人或其他组织均为公益诉讼的原告主体。笔者认为，根据《中华

人民共和国环境保护法》第六条的规定，一切单位和个人都有保护环

境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。这

条规定中的“控告权”不仅仅是一种宣告的权利，还是一种直接的诉

权，是赋予国家机关、有关组织、公民个人均有环境公益诉权。而且，

既然是为保护国家环境权益和社会公共环境权益而设置的程序制度，

就应当体现其社会性、公共性，允许更广泛的更能代表不同层次利益

的法律主体进行公益诉讼，不应有所限制。当然，当国家环境权益或

者社会公共环境权益受到侵害时，最为合适的起诉主体应当是环保部

门。

我们可以看看目前我国相关法律规定。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组

织法（1995年修正）》第五十九条县级以上的地方各级人民政府行使

下列职权：（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动众集体所

有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民

的人身权利、民主权利和其他权利；《中华人民共和国环境保护法》

第六条一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏

环境单位和个人进行检举和控告。第七条国务院环境保护行政主管

部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民

政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督

管理。第十六条地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，

采取措施改善环境质量。

上述规定虽然没有明确环境公益诉讼，但作为对环境保护工作实

施统一监督管理的政府环保部门有责任、有义务对侵害国家利益、公

共利益的环境污染和生态破坏行为提起公益诉讼，以保护国家利益和

社会公共利益。

在我国，检察机关作为国家法律监督机关，负有监督法律统一正

确实施的职责，其权力行为不具有实质处分的性质，处于一种超然的

地位，在国家利益和社会公共利益受到损害以后，检察机关应当有权

代表国家向人民法院提起公益诉讼。但是，具体到环境公益诉讼，

环保部门则担负着维护国家、社会和公众环境权益的重要职责。其特

殊的环境管理职责、优越的取证手段对其提起环境公益诉讼有着得天

独厚的条件。

如果说法律赋予环保部门对国家环境资源和公共环境利益进行

行政管理是防止国家环境资源和公共环境利益受侵害的保证，那么，

法律赋予环保部门依法行使保护国家环境权益和社会公共环境权益

的民事起诉权，则是在国家环境权益和社会公共环境权益受到侵害后

进行补救的重要途径。

环境污染和生态破坏行为往往不直接侵犯特定的公民、法人或者

其他组织的合法权益，导致无人享有诉权，即使法律赋予其诉权，也

常常因为起诉与否与他们的自身利益无直接的关系而无人起诉。此

时，环保部门以其特殊的环境管理职责，提起环境公益诉讼是最好的

选择。因为证据是诉讼成败的关键，环保部门作为环境管理者，一方

面可以通过现场检查、取样监测、保全证据等手段最及时、最直接地

发现侵害行为和采集证据，另一方面，环保部门掌握了采集证据的技

术手段和监测工具，能及时有效地采集证据，承担诉讼举证责任最为

有利。

当然，环保社团组织和公众也应当是环境公益诉讼不可缺少的主

体，当国家机关对某些损害公益行为会顾虑方方面面的关系、面临重

重压力而懈怠起诉时，“舍得一身剐，敢把皇帝拉下马”的民众却在

诉讼意志上很少会受到干扰，更敢于举起公益诉讼大旗，弥补了不足

之处，便于形成强大的诉讼合力，充分保障违反公益的行为受到法律

追究。国家应当予以鼓励和支持，形成环境污染和生态破坏行为人人

喊打的局面，从而推动经济社会的可持续发展。对此可借鉴国外的告

发人诉讼制度，对胜诉的原告给予适当的奖励。

——环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制。我国现行三大诉讼均

有关于诉讼时效的规定，要求出现纠纷必须在一定的期限内提起诉

讼，否则将丧失胜诉的权利，但在《民法通则》的有关司法解释中规

定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉

讼时效期间的限制”。笔者认为，这一规定是出于保护国家利益所需，

而公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济渠道，也应当

不受诉讼时效的限制，使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在

任何时候均能受到法律追究。

——举证责任应区别诉讼主体而定。在民事诉讼中，作为提出诉

讼主张的民事诉讼主体，应当为自己的主张提供证据证明。在环境公

益诉讼中，举证责任应根据环境法和民事程序法中有关举证责任的原

则及公益诉讼的特殊性，来解决环境公益诉讼的举证责任问题，应区

别诉讼主体而定。

对于公众因环境污染纠纷提起的诉讼，实行举证责任倒置，已有

相关的司法解释（注：参见《关于适用〈中华人民共和

国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条）。公众或环保社团组织作

为原告提起环境公益诉讼主要起因是环境污染公害，如按“谁主张，

谁举证”的分担原则，众多的公害受害者就难以得到真正的司法保

护。原因之一就是他们在许多情况下不可能就某些要件举证，主要体

现在公众一方难以举证行为人的行为与损害事实之间的因果关系、行

为人是否有过错等等。在公害案件中，一是由于受害人缺乏收集证据

的技术手段，对大气、水质污染缺乏相应的监测手段和监测工具，而

无法获得确凿的证据；二是由于发生危害的复杂性和说明危害发生机

制的困难性使受害人无法举证；三是由于科技、文化水平的限制，一

般人难以知道某种污染可能造成某种危害（包括将来的危害），以及

专有技术和生产工艺的保密性，也使受害人难以对加害人有无过错举

证。所以在环境公害案件中，原告方往往只能证明自己受到了损害，

而对侵权人在环境侵权的主观过错、行为违法性、因果关系方面的事

实很难或根本不可能举证。要查明公害的原因需要高度的科学知识和

大规模的科学调查，作为普通的公众其收集证据的能力较弱，进行这

种证明是极其困难的。实行举证责任倒置，使公众的举证责任得到缓

和，公众作为原告只要对自己主张的因果关系的盖然性举证证明就算

是完成了举证。

环保部门或检察机关等国家机关代表国家提起环境公益诉讼，因

其特殊的身份和职责，应对其主张承担举证责任。一是这些国家机关

有权力开展调查取证活动，可通过现场检查、取样监测、证据保全等

手段有效地采集证据；二是国家机关特别是环保部门拥有收集证据的

技术手段和专业技术人才，可以获得充分确凿的证据。

——诉讼请求应包括赔偿金。提起环境公益诉讼主要在于制止环

境污染和生态破坏的危害和获得损害赔偿。无论谁作为原告，如提出

停止侵害、排除妨害、消除危险的诉讼主张，应该很容易得到法院的

支持获得胜诉。至于损害赔偿，则比较复杂，这类案件，受害人众多，

受害情况不一，最终损害结果可能一时也难以确定，特别是对国家和

公共利益的损害目前还难以计算，还存在不少法律和技术上的障碍，

但是，违法者应当对造成的损害承担赔偿责任。在诉讼实践中，可以

如北京市环保局一样提出缴纳罚金的诉讼请求，罚金的数额应高于其

违法所得，以阻吓违法者，达到利用经济手段解决环境问题的目的。

此外，为了鼓励环保社团组织和公众提起环境公益诉讼，应对其胜诉

后进行奖励，奖励金应以全额赔偿金的一定比例为限，正如国外的告

发人诉讼。

——法院受理环境公益诉讼案件并不违背法律的基本精神。在当

前，一些法院拒绝受理环保部门、检察院或公众起诉的公益诉讼案件，

理由就是法律没有明文规定可以提起环境公益诉讼。事实上，在绝大

多数国家，检察院等国家机关和公众都是可以提起环境公益诉讼的，

只是范围大小有所区别而已。在我国，那些涉及到国家环境利益和公

共环境利益的案件，因为没有确定的受害人作为诉讼主体而无法提起

诉讼，因而国家和公众的利益得不到应有的保护，环境公益诉讼正好

可以解决这一问题。法院受理这类案件并不违背法律的基本精神。

——诉讼处分权应作限制。环境公益诉讼案件原告起诉的目的不

是为了自身的私益，而是代表国家、公众为维护公益进行的诉讼，其

诉讼权利不是自生的，而是国家和公众赋予的，因此原告的诉讼处分

权应作限制。笔者认为,除非因证据不足，被告承认错误并已经主动

补救了其侵害公益的行为，否则，原告不能撤回起诉，防止出现被告

诱使迫使原告撤诉、违法行为依旧存在的现象；凡事实清楚，证据确

凿，被告明显违反法律，侵害国家环境权益或社会公共环境权益的案

件不允许撤诉。在诉讼过程中，如果原告丧失法律行为能力或死亡，

则按照诉讼主体资格的继承原理，任何符合公益诉讼主体资格条件的

机关、团体、公民均可以公共利益继受者的身份继续参加诉讼；如一

审判决原告败诉，原告放弃上诉权，其他机关、团体、公民不服一审

裁判的，有权提起再审申请，通过再审渠道，追究违法者的法律责任。

——不适用调解制度。合意是调解制度的核心和灵魂，调解制度

在诉讼活动中得以成立的前提是当事人有处分权，在实践当中为了达

成调解结果，当事人往往要放弃一部分实体权利。但环境公益诉讼的

性质决定了原告的“意”不是其自身的意志，而是代表国家和公众的

意志，其权利和义务都是特定的，无权代表国家和公众擅自放弃、处

分权利，谈不上原被告双方在诉讼中相互协商、彼此妥协、达成和解

的问题，缺乏合意的条件和基础，调解也就失去存在的价值。

——由人民法院直接执行。环境公益诉讼的裁判发生法律效力

后，同刑事诉讼一样，人民法院直接交付执行机关执行。同民事裁判

明显不同的是，民事裁判发生法律效力后，当事人愿意自动履行的，

不需要由人民法院直接执行。只有义务人拒不履行义务，权利人才可

申请人民法院强制执行。在环境公益诉讼案件中，原告代表国家或公

益提出诉讼胜诉后，基于对国家利益和公共利益的保护考虑，法院应

直接执行，而不应由胜诉原告来申请强制执行。

——原告胜诉后应给予奖励。我国历来重视奖励揭发、检举违法

行为有功的单位和个人，那么任何单位和个人对违法行为以自己的名

义提起环境公益诉讼胜诉后，理所当然应受到奖励。环境公益诉讼中

的原告主要出于对正义的追求，对完美、和谐社会生活的需要，要求

司法机关惩恶扬善，维护社会正常秩序或保护国家利益不受侵犯，这

种爱国主义精神，追求正义的勇气和胆量及国家主人翁的责任感，当

然应受到奖励，而且应当受到重奖。不可否认，对胜诉后的公益诉讼

原告予以重奖，也会促使产生为自己直接获得奖励而诉讼的动机，但

即便如此，只要这种动机有利于实现社会正义，就应当给予奖励和支

持。这和国外的告发人诉讼制度也是一致的。（完）（更多：国内新闻）