行政法在公安行政执法中的作用和意义

行政法在公安行政执法中的作用和意义

摘要行政法规定了行政机关管理活动的重要内容，而公安机关的双重

性决定了公安机关既担负着对刑事案件的侦查，又具有保障社会治安稳定的职

责，因此明确行政法在公安执法活动的地位和作用具有十分重要的意义，本文试

通过行政法基本原理的角度探讨其对于公安行政执法活动的指导性意义，更好地

提高公安执法水平。

关键词行政法基本原则公安行政执法

一、公安行政执法的含义

行政执法意味着由国家行政机关或由法律授权的社会组织及其公职人员

依照法定的职权和程序行使职权权，贯彻实施立法机关及各级行政机关所制定的

法律、法规、规章的活动。

公安行政执法指的是：各级公安机关及其派出依据相关法律、法规、规章，

按照法定程序、行使其职权，实施法律、法规、规章所规定的内容，其范围上具

有广泛性以及具有特殊的强制性。

二、当前公安执法存在的主要问题

在理念上，传统公安执法存在一定误区。其观念中所谓的“以法行政”，

是以法律来达到公安执法的目的，以法律作为行政活动的一种工具。因此，在此

观念主导下，公安机关的执法活动可能会会偏离公平、正义的基本原则，甚至出

现实质意义上的违法。由此，在实际公安工作中带来了一定困扰，主要有：重公

权，轻私权；重实体，轻程序；重管理，轻服务；重权力，轻监督；重职权，轻

职责；滥用自由裁量权；忽视比例原则等等。

（一）行政法规定了公安行政执法的主体

执法主体必须是国家行政机关或由国家或法律授予的社会组织及其公职

人员，因此行政法必须对其进行严格界定，是国家各级公安机关，其他任何组织

和个人均不能成为执法主体。公安机关是在党和各级人民政府领导下，依据法律、

法规保卫国家安全和维护社会稳定的专门机关。并且只有在其行使法律所赋予的

警察权，在法定的范围内行使职权时，才能成为公安执法的主体。

（二）行政法是公安行政执法的执法依据

公安执法的执法依据是由国家机关制定或认可的，由国家强制力保证实施

的，行政主体及其工作人员，即各级公安机关，据以做出行政执法行为的行政法

律规范，具体有宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规等等，例如《中

华人民共和国治安管理处罚法》、《人民警察法》等。

可见，行政法与公安行政执法活动有着指导性的作用。由于公安执法活动

关乎公共利益、社会稳定，并且与公民的合法权益有着密切，因此急需明确行政

法在公安行政执法中的重要地位和作用，以便更好的满足改善公安行政执法的迫

切需要。

二、行政法基本原则在公安行政执法中的指导性作用

行政法的基本原则贯穿于行政法，体现了行政法的基本精神，是指导和规

范行政主体、执法以及其行政行为的实施的根本性法则。因此，本文将试图从行

政法的几个基本原则（包括实体性原则和程序性原则）入手，分析行政法在公安

行政执法中的深远意义。

“依法行政”是行政法基本原则之中的根本准则，其含义为：各级国家行

政机关必须依照法定职权范围和法定程序履行职责，不失职，不越权，重职权，

重职责，并且对职权运行过程进行监督，对侵权行为进行合法赔偿其包括了以下

几个原则：（1）合法行政原则；（2）合理行政原则；（3）程序正当；（4）诚实守

信；（5）高效便民、权责统一。

（一）合法行政原则

合法行政即意味着，行政机关必须严格遵守现行的法律、法规，并且在法

律授权的范围内活动。

1.法律优位

法律优位原则指正式的法律渊源优于从属的法律渊源，从属的法律渊源要

服从正式的法律渊源，也即其他立法主体制定的一切规范，都必须与宪法、法律

保持一致，不得抵触。

在行政执法过程中，公安机关应当严格依照法律、法规、规章的规定进行，

在法律授权的范围内活动，不得因为越权而走上危害公共利益、行政相对人合法

权益的道路，越权则无效。公安机关不仅要接受上一级公安机关的领导，同时也

要接受同级人民政府的指挥，因此，公安机关往往会因政府的某些违法命令而很

难抉择，易导致事务越权的现象的发生。

2.法律保留

法律保留原则指，行政机关只有在法律明确授权的范围内才可以实施行政

行为，因此，对于公安执法来说，做出的任何决定必须有法律依据，不得作出影

响公民合法权益或限制公民权利的决定。

（二）合理行政原则

合理行政意味着公安行政执法要做到公开，公正，正当行使自由裁量权，

这项原则体现了法的基本价值。

1.公开原则

公开原则是指除依法应保密的外，公安机关公开其行政法规、规章、政策

以及其做出行政裁量决定的标准、程序，并且在媒体、络日渐发达的新环境下，

还应打开让新闻媒介等采访、报道、监督有关公安行政执法活动的渠道，让新闻

媒体和众及时、准确地获取对于焦点事件处理的最新进度，保持信息一致，同

时达到社会监督的目的，促使公安行政执法活动过程更加透明。从公安机关日常

行政执法角度讲，其公开内容可以有：公安行政执法的依据和制度、程序，公安

行政执法的具体内容、范围和职权、人民警察工作纪律等。警务公开制度的深入

运行，必将增加公安行政执法的透明度，减少消极现象，最终积极地保障公安行

政执法活动公平进行，维护行政相对人的合法权益。

2.公正原则

公正原则是指对于不同民族、性别、身份、职业、信仰的行政相对人要做

到一视同仁，平等对待。主要包括：严格遵守法律规定办事，不偏不倚，不歧视，

不专断，不单方接触等。

公开与公正原则是保障公平的最终目标实现的必经过程，因此在公安行政

执法过程中，必须注重公开与公正原则的落实。

3.正当裁量原则

由于公安行政执法活动的客观需要，公安机关在行政管理活动中依法拥有

一定的行政自由裁量权，指在法律、法规对公安执法范围、手段等未作明确规定

时，可以根据具体情况和自己的理解，自行做出决定采取何种行政行为或以何种

手段实施行政行为的权力。主要包括：对事实定性的自由裁量，对情节轻重的自

由裁量，对承担违法责任方式的自由裁量等等。

保证正当裁量原则的落实，要做到以下几个方面：

（1）基于立法目的对于法律、法规的理解。行政机关在行使自由裁量权

过程中，所追求的目的应当是法律授权的目的，并且排除了其他不相关的因素。

（2）自由裁量行为应当符合国家和人民的利益，出于善良的动机。（3）自由裁

量内容合乎情理。（4）自由裁量权行使过程的程序应正当。

因此，公安机关在履行职权时要时刻把握自由裁量权这把度量尺，不得违

背法律目的，不得以其他不相关因素为主导，而导致危害法律尊严，危害人民的

后果。

4.比例原则

比例原则是指公安机关实施行政行为时应衡量行政目标的实现和行政相

对人的权益之间的关系，应避免实现行政目标而对相对人造成的不利影响，若无

法避免，则应力图将其限制在尽可能小的限度，使比例恰当。主要包括三面：妥

当性，即其追求的目的必须符合法律、符合公益、具有正当性；必要性，即其应

采取对行政相对人侵害最小的手段；法益相称性原则，即其采取的手段造成的损

害必须与法益相称，保持均衡，不得因行政目标的实现而对相对人的合法权益造

成过度侵害或者增加过度的义务负担。

对于现实公安执法来说，遵守比例原则十分重要。公安机关在依法为行政

行为时，应先衡量采取此方式的妥当性、必要性以及法益相称性，在选择最为合

适的方式，尽可能避免、或降低行政相对人的损失，进而维护公众利益，并改善

警民关系，加强民众对公安机关的信任度。比如，警察在人流较大的区域持追

捕嫌疑人，开时候应考虑区域行人的安全，若不顾公众开而导致伤及无辜行

人时候，则违背了法益相称性原则。

同时，合理利用比例原则能够在一定程度上有效地解决不恰当使用、滥用

强制措施的问题，并为相关的防止滥用强制措施的制度提供现实可操作性。

（三）程序正当原则

行政程序，一般是指行政主体实施行政行为时应当遵循的方式、步骤、时

限和顺序的总和。程序的正当性关乎着最终的结果是否实质公正。其应包括以下

内容：第一，信息公开。除涉及依法应保密的国家秘密和个人隐私的外，行政机

关应当公开相应的信息。如，公安机关实行警务公开。第二，听取意见。即要注

意听取公民、法人和其他组织的有关意见。第三，回避原则。若行政机关工作人

员与行政相对人存在直接或间接利害关系时，在履行职责过程中，应当主动申请

回避，以保证程序的正当性。

对于公安执法来说，必须遵循行政程序，就是公安机关代表国家行使行政

权力时所应遵循的程序，否则，公安机关将承担相应的违反法定程序的法律责任。

可见，其重要性不言而喻。

（1）有助于公安机关客观地查明事实真相，正确行使自由裁量权，保障

相对人的合法权益，确保公安行政执法的实体公正。（2）有利于提高社会公众对

于公安机关行政执法的信任程度，促进警民关系的改善。如果行政相对人能够通

过与公安机关就关乎切身利益的相关问题处置过程进行交流和沟通，行政相对人

便能充分地表达自己的声音。同时，互动的过程也能加强社会公众对于公安机关

的监督，以确保程序的正当性。（3）有利于遏制执法过程中发生腐败现象，防患

于未然，促进公安队伍的廉政建设。（4）有利于提高公安机关的行政执法效率，

降低运行成本。因为其程序是根据常年执法经验的基础进行科学总结的，具有现

实可操作性及合理性。

（四）诚实守信原则

我国《行政许可法》以法律的形式确立了行政机关的必须遵循的诚信原则，

规定了如果行政机关因不诚信的行政行为给公民、法人或者其他组织造成财产损

失的，依法负补偿责任。

作为行政机关，公安机关的行政行为带有较多的强制性，若不严格按照法

定内容履行职责，随意更改，则必将动摇人们对公安机关的威信、对法的严肃性

产生质疑。因此，公安机关必须以一种可预测的方式行事，行政行为不得随意撤

销、废止和改变。其次，如果迫不得已要撤销，公安机关应当予以赔偿因此给行

政相对人造成的损失。建立起一个诚信的公安队伍形象，是法治社会对于政府的

要求，也有利保障社会秩序的稳定。

（五）高效便民、权责统一

高效便民的原则，是指公安机关在依法行使其职能时，要提高办事效率，

以尽量快的时间内，提供尽可能优质的服务。同时，权责统一原则要求公安机关

在享有法定职权时，要承担相应的法律责任。公安机关可以从几方面落实该原则：

严格遵循法定的行政程序和实现，加强公安行政执法机构的结构组织，加强对公

安行政执法成本的分析。若在过程中有违法或不当执法时，依法承担相应责任。

由此可见，行政法各项原则均与公安行政执法的方方面面有着不可分割

的。多数人认为行政法限制公安机关所享有的权力，但于此同时，也保护了公安

机关及其人民警察。对于权力的欲望是天性，而用一个良法限制和规范权力，可

以防止行政机关不致于走上滥用权力等侵害国家和人民利益的不归之路，把来自

于人民赋予的权力真正来为人民谋利。如何在我国现今情况下，加强对权力的制

约和监督，从行政法的角度，建立起一个真正能够高效的限制行政机关权力，同

时又能够科学的处理与行政相对人的关系的权力运行机制，是值得思考和实践的

问题。