怎样推进科学民主立法

走进法律体系“2.0时代”——怎样推进科学民主立法

2015年02月09日08:15来源：人民网-人民日报

2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议对立法法修正案（草案）进

行了初次审议，随后公开向社会广泛征求意见，12月召开的全国人大常委会第

十二次会议对草案进行了第二次审议。这是立法法实施14年后的首次修改。人

们普遍期待，对这部规范立法工作的基本法的修改，将推动中国特社会主义法

律体系进入“2.0时代”。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。党的十八届四中全会强调深入推进

科学立法、民主立法，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民

拥护。这是中国立法工作的一个新跨越，标志着立法将发挥越来越重要的引领和

推动作用。

一为何说良法是善治之前提

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”国家若善治，须

先有良法。立法是法治的龙头环节，龙头昂起来，龙才可能腾飞起来。全面推进

依法治国，必须坚持以立法为“开路先锋”，发挥好立法的引领和推动作用。

30多年前，历经十年浩劫的中国，法律园地一片荒芜，只有宪法和婚姻法

等寥寥几部法律。党的十一届三中全会后，随着社会主义民主法制建设的推进，

中国立法进程不断加快。1997年，党的十五大明确提出“到2010年形成有中国

特社会主义法律体系”，2010年年底这一历史任务如期完成，国家生活的各

个方面实现有法可依。这是我国法治进程中的一座重要里程碑。

随着法律体系的形成，有法可依的问题已经总体解决了。那是不是立法工作

的使命就结束了呢？答案是否定的。

立法进程没有终点。社会实践是法律的基础，社会实践永无止境，立法也永

无止境。即使是一些法律比较完备的国家，每年也都会新制定或修改一批法律。

我们的法律体系已经形成，但它不是静止的、封闭的、固定的，而是动态的、开

放的、发展的，将随着中国特社会主义实践的发展而发展。目前，仍存在一些

重要领域法律法规缺失的问题，存在一些法律法规跟不上形势发展的问题，存在

一些法律法规衔接配套不够的问题，立法任务依然艰巨而繁重。

立法质量亟待提高。不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。试想，

如果立法先天不足，存在这样那样的问题，执法、司法、守法就不可避免会出现

问题，引起不良后果。因此，立法质量直接关系法治的质量，越是强调法治，越

是要提高立法质量。目前，人民众对法律的期盼，已经不是有没有，而是好不

好、管用不管用、能不能解决问题。与之相比，目前我们有的法律法规未能全面

反映客观实际和人民意愿，解决实际问题有效性不足。提高立法质量，成为当前

和今后一个时期立法工作的重中之重。

立良善之法，根本途径在于科学立法、民主立法。科学立法的核心在于尊重

和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要抓住提高立法质

量这个关键，完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法，坚持立改废释并举，

增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，努力使我们的法律立得住、

行得通。

微评

◆国富民强需要法律重器，但如果没有良法，则难以实现善治。

◆只有在完善的法律法规体系下，人民才能安居乐业，生产才能发展，社

会才能稳定和谐。

◆法律冷冰冰的条文背后，应该有人文的温度，这样制定出来的法才是良

法。

◆劣法非法，因为它徒具法的形式，而没有灵魂。

问与答

问：什么是中国特社会主义法律体系？

答：中国特社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商

法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法

律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的有机统

一整体。2010年年底，中国特社会主义法律体系已经形成，涵盖我国社会关

系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，

相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一。

截至2014年12月，我国已制定现行宪法和有效法律242件、行政法737件、地

方性法规8500多件、自治条例和单行条例800多件。

二怎样防止立法部门化和地方化

现实生活中，很多人听到或遇到过这样的现象：两部法律法规就同一问题作

出了不同的规定，相互“撞车”“打架”，令人无所适从；一些地方从自身利益

出发，出台一些与“国法”冲突的“土法”，在自己的“一亩三分地”上横行无

阻。这些现象折射出来的，就是立法部门利益化、地方利益化问题。

为什么会产生立法部门利益化、地方利益化问题呢？究其原因，是由于现行

立法体制不完善造成的。我国是统一的、多民族的、单一制的社会主义国家，但

各地方经济社会发展又很不平衡，从这一基本国情出发，我国宪法确立了既统一

又分层次的立法体制。立法法对全国人大与国务院、中央与地方的立法权限划分、

立法程序、法的适用规范和备案审查作出了全面规范。随着经济社会发展和全面

深化改革的推进，立法工作遇到一些新情况新问题，要按照党的十八届四中全会

的要求，进一步完善立法体制机制和程序。

健全人大主导立法体制机制。人大是我国的权力机关，立法权是宪法赋予人

大及其常委会的一项重要职权。人大要在立法的规划、立项、起草、审议、修改、

表决等各个环节充分发挥主导作用。要通过立法规划、年度立法计划，加强对立

法工作的统筹安排。对涉及综合性、全局性、基础性等重要法律草案的起草，由

全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起

草。为更好发挥主导作用、提高立法质量，人大要建立一支高素质的立法工作队

伍，增加有法治实践经验的专职常委比例，健全立法专家顾问制度。

加强改进政府立法制度。目前，政府部门承担着大量的法律法规的起草工作，

国务院部门还有发布部门规章的权力。必须完善政府部门立法程序，增强部门立

法的公开性、透明性。发挥政府法制机构在政府立法中的主导和协调作用，负责

起草重要行政管理法律法规。对部门间争议较大的重要立法事项，要引入第三方

评估，充分听取各方意见后及时作出决定，不能为部门之间的分歧所掣肘而久拖

不决。

明确立法权力边界。在我国，除了全国人大及其常委会以外，国务院及其各

部委，各省、自治区、直辖市和一些较大的市以及民族自治地方都拥有立法权。

要明确各立法主体在立法体制中的地位及相互关系，以及各自制定的立法文件的

效力等级。各立法主体必须严格依照法定权限和法定程序立法，既不能超越权限，

也不能背离程序。随着各地经济社会的发展和城镇化建设的推进，设区的市在城

市建设、市容卫生、环境保护等方面普遍有制定地方性法规的客观需求，但目前

我国只有49个较大的市拥有地方立法权。要严格按照法律规定，逐步增加有地

方立法权的较大市的数量，依法赋予设区的市地方立法权。

三怎样推进开门立法

安全生产法修正案（草案）、航道法（草案）、食品安全法（修订草案）、

反间谍法（草案）、行政诉讼法修正案（草案二次审议稿）、广告法（修订草案）、

立法法修正案（草案）、刑法修正案（九）（草案）„„2014年前11个月，全

国人大常委会已将8部法律草案向全社会公开征求意见。这期间，共有19512

人次在网上提出62315条意见，对草案的修改完善发挥了很大作用。像这样敞开

大门立法，已经越来越成为我国立法工作的常态。

开门立法是推进科学立法、民主立法的重大举措。随着经济社会快速发展，

随着人们政治参与积极性不断提高，对科学立法、民主立法不断提出更高要求。

要在总结实践经验的基础上，把握立法规律、遵循立法程序，以严谨科学的态度，

广泛听取、认真对待各方面的意见和诉求，努力使每一项立法都体现和尊重人民

的主体地位，保障人民各项权利。

健全沟通机制。兼听集思广益，沟通增进共识。党的十八届四中全会提出，

健全立法机关和社会公众沟通机制，建立基层立法联系点制度，这些都将使立法

机关更好了解公众的关注点和诉求。立法协商是对不同诉求进行比较和平衡的重

要方式，要开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、

人民团体、社会组织在立法协商中的作用。还要探索建立有关国家机关、社会团

体、专家学者对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，以更好统筹兼顾社会

不同方面利益。

拓展参与途径。广纳民意、广集民智，法律法规才能更接地气、更具民意基

础。公开征求意见是公众参与的重要渠道，目前全国人大常委会审议的法律草案，

一般都公开向社会征求意见。今后，除公布法律草案初审稿征求意见外，还将公

布草案二审稿广泛征求意见，使公众有更多机会发表看法。应积极探索完善召开

立法座谈会、论证会、听证会机制，为公众提供发表意见的平台。此外，还要建

立公众意见采纳反馈机制，让人们知道哪些意见被采纳了，哪些意见没被采纳、

为什么不能采纳，避免“你说你的，我改我的”，调动人们参与的积极性。

发挥人大代表作用。人大代表是人民众的“代言人”。在长期实践中，我

们探索形成了人大代表参与立法的很多有效形式。比如，邀请部分全国人大代表

列席全国人大常委会会议；发挥代表议案在立法工作中的作用，十一届全国人大

任期内共有603件代表议案涉及的149个立法项目列入了立法规划和年度立法计

划。要创新和完善各级人大代表参与立法工作体制机制，健全法律法规规章起草

征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大

代表参与起草和修改法律作用。

加强组织协调。一部法律，往往涉及多方面的利益关系，涉及多个部门的权

力和责任，必须加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、

审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制。要健全立法机关主导、社会各方

有序参与立法的途径和方式，完善立法项目征集和论证制度，完善法律草案表决

程序，推进立法精细化。

四怎样使立法与改革决策相衔接

2014年8月1日，《中国（上海）自由贸易试验区条例》正式施行。这部

被称为上海自贸试验区建设“基本法”的条例，从管理体制、投资开放、贸易便

利、金融服务、税收管理，到综合监管、法治环境等方面，对推进自贸试验区改

革进行了全面的规范。这个条例的施行，为自贸区的改革探索提供有力法治引领

和保障，标志着自贸区改革正式进入于法有据、由法推进的新阶段。

说到法治与改革，许多人首先想到二者的矛盾：法治的特点是“立”，有稳

定性；改革的特点是“破”，有变动性。但这一破一立之间，更是彼此促进、相

互推进的关系。正如古人所讲，“治国无法则乱，守法而弗变则悖，悖乱不可以

持国”。推进改革离不开法治的规范，法律又要适应改革向前推进的要求，发挥

对改革的引领和保障作用。党的十八届四中全会强调立法与改革决策相衔接，就

是要着眼全面深化改革推进立法工作，保证法治建设不偏离正确方向、推进改革

不偏离法治轨道。

主动适应改革需要。改革推进到哪里，立法进程就要及时跟进到哪里，增强

立法的主动性和及时性。针对目前立法工作存在的不适应、不符合问题，要实事

求是、与时俱进地分类做好相关法律的立改废释工作。对实践证明行之有效的改

革举措，要及时上升为法律；对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止；

对需要通过法律解释来解决问题的应当及时释法，赋予法律条文更加准确、更具

有针对性的内涵。

加强重点领域立法。要紧紧围绕中国特社会主义事业总体布局，加快法律

法规的立改废释，完善社会主义市场经济法律制度，推进社会主义民主政治法治

化，建立健全文化法律制度，加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律

制度建设，加快建立生态文明建设法律制度，依法保障公民权利，推动法律体系

完善发展。十二届全国人大立法五年规划确定了68件立法项目，其中新制定20

多部法律，修改40多部法律。这些法律的制定和修改，将为经济、政治、文化、

社会、生态文明等各领域的一系列重大改革提供法律依据。

依法授权先行先试。对法律立改废释的条件暂不成熟而改革实践又迫切需要

的，可以通过法定程序进行特别授权先行先试，解决法律依据不足的问题。2014

年6月，十二届全国人大常委会第九次会议表决通过了《关于授权在部分地区开

展刑事案件速裁程序试点工作的决定》，这就为推进司法领域改革提供了法律授

权，对保障司法改革依法有序进行，具有积极的示范引领意义。

“法者，国之权衡也，时之准绳也。”立法是依法治国的第一道“工序”。

随着科学立法、民主立法的深入推进，中国特社会主义法律体系必将更加完善，

必将为构筑法治中国的宏伟大厦奠定更加坚实的基础。