宏观调控立法特点及其新进展

宏观调控立法特点及其新进展

「内容提要」宏观调控法是经济法体系三个大体组成之一。其在

立法上具有立法内容上的多样性和变更性，授权立法和多级立法较多，

执法主体自由裁量权较大，大量采纳提倡性、任意性标准等特点。随

着我国日趋融入国际市场经济，社会化、民主化和国际化特点也慢慢

成为其核心之一。在立法中要对宏观调控权的行使程序作出明确规定，

成立公布制度、咨询制度、听证制度、协商制度，慢慢改变对治理者

的法律义务、法律操纵甚为薄弱的局面，将包括宏观调控法在内的经

济法构建为一种控权（力）法和维权法（利）法。

「关键词」宏观调控法、经济法、宏观调控

一、宏观调控法的立法特点

宏观调控法是经济法体系三个大体组成之一。现代国家调剂社会

经济的大体方式有三种，宏观调控是其中一种。对宏观调控予以标准

的法律，即是宏观调控法。宏观调控法是调整在国家宏观调控进程中

发生的各类社会关系的法律标准的总称。经济法是个新型的部门法，

具有许多鲜明的时期特点。宏观调控法在立法上更有如下一些特点：

（一）立法内容上的多样性和变更性

国家对社会经济的宏观调控涉及面广，体系庞大，调控方法和活

动种类繁多。宏观调控立法从内容上看，必然覆盖社会经济生活的方

方面面。依照宏观调控及其立法体系的轴线，第一，现代国家的打算

涵盖范围愈来愈广，不仅全面涉及社会经济领域，还要计划整个社会

的进展和进步。经济打算现在进展为“经济和社会进展打算”。第二，

国家的经济政策包括国民经济各产业、行业和部门的政策，及国民经

济各职能方面（如财政、税收、货币、信贷、外汇、外贸、价钱等）

的政策。另外，各类经济杠杆、政策工具和手腕的运用也各有特点。

能够说，宏观调控立法内容的多样性和复杂性特点，不仅较之其他部

门法（如刑法、民法等）显著不同，即在经济法体系内部，其他如竞

争法、国家投资经营法，也远为逊。

宏观调控内容的多样性和复杂性给立法带来难度，即立法难以覆

盖其方方面面。另一方面，国家宏观调控活动和方法紧密关系到国民

经济和社会进展，关系到广大民众的利益关系，它应当由立法加以标

准。宏观调控是国家权利的行使，权利应当受到法律规制。在法治条

件下，国家的全数公共权利都必需有法律依据，有法律授权，不该当

存在“法外权利”。不然，就会如我国有的学者所说是一种“权利缺席”

和“权利失约”（注：谢晖：《权利缺席与权利失约-今世中国的公法漏

洞及其救济》，《求是学刊》2001年第1期。）。有鉴于此，宏观调控立

法应当注意：第一，宏观调控中的各类国家权利及其大体行使方式，

都应由国家最高权利机关以法律加以明确规定。有些内容在法律中能

够采取归纳加列举方式，尽可能明确、具体和扩大覆盖面，幸免大的

遗漏。第二，政府的行政法规和部门规章、地址性法规，在国家法律

规定的前提下和范围内，对宏观调控的具体做法可作出详细规定，但

不得同国家法律相抵触，更不得超出法律范围设置新的权利。宏观调

控的对象是社会经济的宏观结构和运行，是各类经济总量。宏观经济

结构和运行及各类经济总量，是由全社会各主体的经济行为和经济活

动、微观领域的众多经济个量组成的。它们都在不断地运动和转变着。

国家的宏观调控方法也必需适应社会经济转变而调整、改变。宏观调

控立法应当将这作为一条原那么性要求加以确信。但另一方面，社会

经济和宏观调控方法的多变性也给立法的稳固性带来困难。应当承认，

一样说来，宏观调控法的稳固性较之其他法律稍差。这也是它在立法

上的一个明显特点。但法律都应当具有必然稳固性，宏观调控立法也

不例外，不能只强调它的变更性便否定它的稳固性。宏观调控不能朝

令夕改。国家在一按时期内的宏观调控目标是具有确信性的，宏观调

控的大体原那么和大体法律制度也是确信的，这些决定着宏观调控立

法具有相对稳固性。专门是关于宏观调控总的或各个大体领域的综合

性法律，其稳固性更强。为了适应社会经济的变更性，在法律之外还

需要公布许多行政法规和规章，或制定一些暂行或试行方法。这些法

律文件的稳固性稍差，便于适时修改、调整，但制定和公布时也应考

虑到具有相对稳固性，总不能过于频繁地变更。

（二）关于立法体制和法律表现形式

宏观调控立法内容的多样性和时刻上的变更性，决定它在立法体

制和法律表现形式上相应地也有着明显特点。

一样说，国家的立法权需要集中统一，它只属于最高国家权利机

关，如我国全国人民代表大会及其常务委员会。但自20世纪初以来，

由于社会生活和社会关系日趋多样化和进展变革频率加速，立法需要

及时适应转变，因此各国前后实行授权立法制度。1919年德国《魏玛

宪法》在首开以宪法确立“社会化”原那么和国家干与经济生活原那

么的先例的同时，还规定政府能够采取对经济干与的法律方法。以后，

1949年的联邦宪法即《大体法》承袭了《魏玛宪法》的作法，尽管它

舍弃“社会宪法”的提法，却在许多条款中明确地表现了“社会国家”

思想。（注：德国学者多以为：“在某种程度上能够说，社会国家原那

么确实是社会宪法的代名词。”“《大体法》第一次把社会国家思想提高

到宪法原那么的地位上。”[德]罗尔夫？斯特博：《德国经济行政法》，

苏颖霞、陈少康译，中国政法大学出版社1999年版，第63页。）又如

法国1958年宪法规定，“政府为执行其施政纲领，能够要求议会授权

自己在一按期限内以法令方式采取通常属于法律范围内的方法”（第

38条）。我国学者对“授权立法”一样都作狭义明白得。依照现代各

国所实行的立法体制，政府（行政机关）一样都有权依据宪法和法律

制定行政法规和规章（如中国宪法第89条之第1项规定）。学者们以

为，行政机关制定行政法规或规章时，若是是依据宪法和国家机关组

织法的明确规定，属于行政机关正常权限范围，不算为“授权立法”。

只是以为，最高国家权利（立法）机关关于应由自己制定而尚未制定

为法律的某些事项，依照需要授权行政机关制定具有法律效劳的行政

法规（暂行规定和条例），这才称作授权立法。最高国家权利机关的授

权立法决定，应当明确授权的目的与范围，被授权机关应当严格依照

授权目的和范围行使该项权利。被授权机关不得将该项权利转授给其

他机关。（注：我国2000年3月通过的《立法法》第9—11条。）

授权立法是经济法，专门是宏观调控法立法的一个显著特点。其

他部门法立法也有授权立法情形，但总的来讲并非太多。只是随着高

科技迅速进展，如电子网络技术、生物基因技术等，使得即便如民法、

商法等部门法也愈来愈多地采纳授权立法。（注：漆多俊：《转变中的

法律-经济法的时期精神》，载漆多俊主编：《经济法论丛》（第4卷），

中国方正出版社2001年版。）

同多级立法体制和授权立法相适应，在法律表现形式上，宏观调

控立法除包括一些综合性、较稳固的法律之外，还存在大量的行政法

规和各类规章，和一些暂行或试行规定。而在法律中，也多为关于各

个经济部门、各大体领域的规定，许多国家并未制定统一的关于宏观

调控的总的法律，即所谓的“宏观调控大体法”或“宏观调控法”。

（三）宏观调控立法的法律要素

法律要素是指组成法律系统的各类大体元素。国内外法学家大致

都以为法律规那么（标准、律令）是法最要紧的要素，但并非唯一的

要素。当前中国学者一样以为法要素要紧包括法律概念、法律规那么

和法律原那么等。这种情形固然适用于各类部门法。只是对经济法，

尤其是宏观调控法而言，由于它所规制的对象具有较大变更性和多样

性，许多问题难以用明确、具体的规那么加以表述，在这种情形下，

法律原那么显得专门重要。法律原那么包括公理性原那么和政策性原

那么。宏观调控法中的政策性原那么具有专门重要的意义。法律原那

么虽也是法的要素之一，但它不同于规那么。规那么是具体的行为标

准，它规定行为模式和法律后果；而原那么却只是某个领域、范围诸

多法律规那么精神实质的归纳和抽象，不是具体、个别的行为范式。

原那么虽有抽象性和归纳性，但它能够指示人们某类行为的大体方向

和大体模式，毕竟有必然可操作性。在一个法律系统中，当规那么不

能涵盖全部时，原那么弥补了不足。即便规那么体系较完备，也需要

原那么对各类具体、个别规那么进行指导和和谐。

在法律规那么方面，宏观调控法乃至整个经济法同其他如刑法、

民法等部门法比较，也有其自身特点。其中最显著的是大量的规那么

属于指导性的，是一种“提倡性标准”（注：漆多俊：《论经济法调整

方式》，《法律科学》1991年第5期。）。这种规那么不同于强行性或任

意性标准，它不是禁止、命令或一样许诺，而是提倡、鼓舞人们为或

不为某种行为。宏观调控法和整个经济法都采取强行性规那么、任意

性规那么和提倡性规那么相结合的法律标准方式和法律调整方式。

（注：漆多俊：《经济法基础理论》，武汉大学出版社2000年第3版，

第180—189页。）

另外，由于宏观调控法的规那么体系不可能十分明确和全面，法

律需要给予宏观调控主体乃至司法机关必然的自由裁量权。实践中，

各国的宏观调控主体一直有着较大的自由裁量权。在中国，过去由于

法治观念、传统和制度上的缘故，这种权利更大，并往往得不到法律

的操纵，常常致使权利滥用、扩张，并为各类腐败提供温床和借口。

而要操纵这种权利的滥用，适当行使自由裁量权，最重要的是严格地

依法调控。当有关法律中有明确的规那么可依时，依规那么；当无明

确、具体法律规那么时，依法律原那么，有时还需要深切领会和贯彻

立法的目的和法的精神。

现代社会，不管属于哪一种法系的国家，司法和行政执法中必然

的裁量权都是必需和不可缺少的，但自由裁量权必需严格操纵。许多

国家的司法审查权将自由裁量权纳入司法审查的范围之内，以期修正

权利的不良运作。鉴于通过司法审查权对自由裁量权的运用进行法律

操纵还仅是一种事后的补救，人们发觉通过必然的法律程序能够起到

事前操纵的作用，能够使自由裁量权的运用结果趋向于合理性。因此，

咱们在制定宏观调控法时，应付宏观调控权的行使程序作出明确规定。

只有如此，才能使调控方的自由裁量权不至被滥用，使其符合宏观调

控法的目的和精神。

（四）宏观调控法的实施保障和法律责任

凡法均需要以国家强制力作为保障其实施的后盾。经济法及宏观

调控法也如此。由于经济法具有很强的社会性，国家应今世表社会实

施调剂，因此一样地说，这些法律符合社会公众的利益和要求，民众

都能自觉遵守。另一方面，要对社会经济进行有效调剂，也必需依托

企业和民众的自觉性和踊跃性。正因为如此，因此经济法采纳了大量

提倡性标准和任意性标准。提倡性和任意性标准的实施一样不需要直

接的国家强制。专门是提倡性标准，若是人们模范地、成绩显著地遵

遵法律，还往往规定给予奖励。在法律后果上，经济法采取了制裁与

奖励相结合的作法。

经济法和宏观调控法在责任制度上也有自身特点。经济法责任是

指人们违背经济法规定的义务所应当付出的代价。经济法义务是各类

经济法主体-包括国家调剂主体和被调剂主体-在国家调剂中应当依法

正确实施调剂治理，以服从和执行调剂治理。违背这些义务，即给国

家、社会或具体的组织与个人的利益造成危害。经济法所规定的法律

责任，即是弥补对这些主体的损害，排除不良阻碍。其责任形式，对

企事业等被调剂主体而言，包括：经济（财产）制裁、经济行为制裁

（如强制整顿、停业、撤消许可证、撤消营业执照、强制解散等）、经

济信誉制裁（如通报批评、撤销荣誉称号、取消或限制从业资格等）；

对国家调剂主体而言，应主若是经济治理行为制裁，如责令调整原所

下达的经济任务或指标，责令减免被调剂治理主体原先规定须上交的

利润和收费，撤销摊派，停止、纠正或撤销错误或不妥干与、治理行

为，限制或剥夺从事经济治理的资格或职权等等。关于给国家、社会

公众或具体的组织和个人造成损害的，需要给予经济（财产）制裁。

那个地址主若是指国家补偿。应由国家机关负责人或其他直接责任人

员个人负责的，该个人也应承担补偿责任。但由于这些个人的财产和

经济能力有限，仅承担经济补偿责任，往往不足以抵偿所造成的损害，

因此应当主若是使他们承担经济治理行为责任，包括撤销其从事治理

的资格（撤销职务）或给予其他相应的行政制裁。

由于国家宏观调控的整体性直接作用对象多为一些经济总量指

标，适用对象具有普遍性，被调控方往往涉及某些行业、地域的体

或集体。当由于调控方的责任造成这些体或集体受到损害时，这些

体或集体中的成员都应取得相应补偿。在责任追究方式上，法律应

当许诺该体或集体中的成员代表或任何成员有权提起诉讼。在国家

经济调剂，专门是实施宏观调控活动中，成立和健全法律责任制度，

专门是国家调剂治理主体的法律责任十分重要。在法治传统和法治意

识较差的国家，在宏观调控不是严格依法进行的同时，法律责任制度

尤其是个薄弱环节。相对地说，关于宏观调控对象的责任尚较重视和

严格，而对调控方的责任往往无规定或很少规定，或规定得超级原那

么性，无法操作。事实上，一个宏观调控方法的决策和实施的失误，

给社会造成的损害往往远远大于盗窃案或纵火案。对某些调控主体的

责任如不依法追究，使其依旧呆在原先负责职位发号施令，或乃至继

续升迁，这是极不公平合理的，也无益于警戒其他国家工作人员慎用

其手中权利。

二、宏观调控法的进展趋势

宏观调控与宏观调控法的进展有以下几个方面的明显趋势：

（一）宏观调控法的地位日趋提升，正在成为经济法体系的核心

宏观调控法作为经济法体系三个大体组成之一，是慢慢形成的，其地

位慢慢重要和提高。经济法发轫之时，在西方资本主义国家主若是反

垄断法为代表的市场规制法占据核心地位；而在社会主义国家，由于

实行国有化和社会主义公有制，经济法产生后较长时期内以国家投资

经营法为核心。大约在20世纪80年代前后，这两类国家的情形都发

生了转变。由于高科技迅速进展，国际社会冷战终止，前苏联、东欧

国家社会制度发生变革，中国实行改革开放，并最终确信实行市场经

济体制，不管西方或东方国家的经济法都发生了显著转变。从经济法

体系组成来讲，其三个大体方面法律的关系和地位也显现了转变。这

是两股相向的运动趋向：在西方资本主义国家，其经济法体系的核心

正在由反垄断法移向宏观调控法；在中国，那么由国家投资经营法慢

慢让位于宏观调控法。宏观调控法正在成为今世各国经济法的核心。

这是20世纪与21世纪之交世界范围内经济法体系进展转变最显著的

特点之一。究其缘故主若是：第一，宏观调控法地位的提高是宏观调

控在国家调剂经济活动中的地位提高的结果。宏观调控方法在各国现

在已经形成一个较为完备的体系。从宏观调控在西方市场经济国家的

进展来看，它经历了一个由否定到确信和不断进展完善的进程。在今

世，没有一个市场经济国家不进行宏观调控的。随着科学技术的飞速

进展，经济进展的战略性进一步增强，西方国家的宏观调控正在酝酿

新的转变，有的经济学家乃至分析，西方国家的宏观调控，已由过去

的“弥补市场缺点”转向“塑造国家的以后。”（注：黑爱堂：《我国宏

观经济调控要增强》，《科技日报》1995年7月7日。）

今世各国愈来愈重视宏观调控的全然缘故，在于科学技术飞速进

展引发生产进一步社会化，国民经济加倍融为一体，并加倍国际化、

全世界化。国家对本国经济的调剂比以往任何时候加倍需要从全局和

整体上把握经济运行的状况和特点，需要有加倍广漠的视野，需要统

筹兼顾，才能进行有效调剂。国家需要把经济和社会进展的方方面面

都统一纳入国家打算的视野，制定各类有关经济政策，综合运用各类

调剂手腕。另一方面，企业、专门是大企业、跨国公司借助高科技，

比以往任何时候都加倍壮大。资本、熟练劳动力和信息活着界范围内

自由流动，任何一个国家都已不能像过去那样对它们行使权利，政府

必需改变治理方式，减少指令性强制作法，而要以引导、增进、帮忙

和提供各类条件和效劳为主。国家经济调剂、治理立法需要增加任意

性和提倡性标准。现在许多学者已经熟悉到，法律的进展，正在经历

一个从处惩机制为主慢慢向以非强制和奖励机制为主的运动进程。

（注：倪正茂：《法律效劳的投资及其价值选择》，《现代法学》1995

年第5期。）这是法律进展的一个趋势。以上情形说明什么缘故宏观调

控及其立法的作用和地位愈来愈重要。

第二，市场规制法、国家投资经营法作用的局限性，使其核心地

位难以长久维持，这为宏观调控法成为经济法体系的核心提供了机遇。

反垄断法和反不合法竞争法尽管重要，但它们毕竟主若是关于垄

断和不合法竞争行为的一种事后反映，这种调剂方式往往具有某种被

动性，而且其适用范围也是有限的。国家参与投资经营这种调剂方式

也不宜过量地采纳，因为国有企业不能单纯地以利润最大化的实现为

依据，它还具有增进社会福利、调剂社会经济进展、提供外部经济等

社会目的。国有企业为了实现社会目标往往捐躯企业的利润目标，把

实现社会目标放在优先地位。若是过量采取这种方式，将使原先所具

有的优势丧失殆尽，反而阻碍了经济的进展。西方国家自20世纪80

年代开始掀起“私有化”浪潮，前苏联、东欧国家也推行私有化，中

国那么大力实行国有企业改革。这些国家的一个一起点是都在减少国

家直接参与投资经营的范围和程度，降低国有企业在国民经济中的比

重，对必需保留的国有企业那么改革其经营制度，减少政府干与程度，

尽可能依照市场化要求进行经营。如此一来，在改革大体完成以后，

关于国家投资经营的立法，较以前的数量和重要性程度相对有所降低。

固然，即便在西方资本主义国家，私有化不可能将国家投资和国有企

业完全“化”掉，不是取消这种国家调剂的大体方式。这种调剂方式

和这方面的立法仍是必要的。国家投资经营法，尔后仍然是经济法体

系中的一个大体组成。专门是在中国，一那么依照特殊国情，国家投

资和国有企业在尔后一个时期还会在国民经济中占有较重要的地位；

二那么在当前改革进程中，关于如何指导和推动改革的立法不但可不

能专门快减弱，反而会加倍增强。因此，在中国经济法体系中，国家

投资经营法的核心地位关于宏观调控法的让渡，是慢慢实现的。

另外，咱们还应看到，由于宏观调控和宏观调控立法是直接关系

到社会经济的宏观、全局和整体的一种国家调剂活动和立法，随着时

期进展，它们最能鲜明地表现现代国家经济调剂职能和经济法的本质

特性；加上国家调剂方式和经济法体系中其余两种-国家投资经营及其

立法、市场规制及其立法，它们同宏观调控及其立法的关系十分紧密，

因此，宏观调控法在慢慢成为经济法的核心的同时，大有兼顾、乃至

统合其余两种法律的趋势。例如，反垄断具有极强的政策偏向性，它

同国家的产业组织政策紧密相关。不管是反垄断立法仍是反垄断法的

实施都要受到经济政策的阻碍，为其所左右。德国的《反限制竞争法》

为了适应经济政策变更的需要，自公布以来已作了四次修改。日本早

在1947年就公布了反垄断法，但其真正有效实施却是从70年代末开

始的。其重要缘故是反垄断法与产业政策的彼此配套的衔接问题。现

代国家直接参与投资经营最要紧的意义乃在于调剂社会经济的结构和

运行，投资规模、方向、布局等等都应考虑宏观经济和谐、稳固和进

展的需要。它也应统一纳入国家整体经济和社会进展计划，也应制定

相关政策。因此，它同宏观调控和宏观调控法紧密相关，后者往往要

把前者统一纳入自己的视野，予以统筹安排。

固然，另一方面也应承认，在宏观调控法进一步发达并稳居经济

法核心地位以后，市场规制和国家投资这两种国家调剂方式仍会存在

和继续发挥其特有作用，这两个方面的法律仍将为经济法体系的大体

组成之一。尽管它们同宏观调控和宏观调控法紧密相关，但不管其作

用方式、作用领域等方面均有其特定性。宏观调控及其立法能够或应

当将其纳入自己视野予以统筹考虑，但不可能取消和取代它们。它们

仍不失为国家调剂和经济法体系中相对独立的组成部份。

（二）宏观调控和宏观调控法的社会化和民主化经济法本是国家

调剂社会经济之法，以社会为本位，是社会化的法。国家调剂作为一

种社会经济调剂机制或作为一种国家职能活动，其目的在于增进社会

经济整体结构和运行的和谐、稳固和进展，保护的是社会整体利益。

作为国家职能，它是国家职能的社会公共职能化。传统国家（政治性

国家）并非担负对社会经济进行调剂的职能。当国家出面介入经济实

行调剂时，它事实上已是在代表社会利益，站在了全社会的立场，而

不仅是一种“国家利益”和“国家意志”。此刻人们已较为普遍地熟悉

到国家与社会，国家意志、国家利益与社会意志、社会利益这些概念

事实上并非等同。世界上有很多国家统治者仍不时、处处向民众宣称、

标榜他们是完全、完全代表广大社会民众的，但事实上往往有较大距

离。若是不是当权者对公众的欺骗和愚弄，最多也只是一种美好愿望，

或是用以对国家各级公事员作出要求的一种说教或职业道德标准罢

了。可是，当国家被社会要求出面调剂经济以后，按社会要求的本

意，这时的国家应当完全站在全社会的立场，代表社会意志和社会利

益。在这时和这种场合下的国家，应当是一种“社会国家”。其所实行

的“国家调剂”，就其实质应当是一种“社会性调剂”或“社会调剂”；

只只是它是由称为“国家”的这种“社会组织”、“社会公共权利”所

实施的罢了。

国家调剂和经济法的上述社会性，从19世纪末、20世纪初发生

以来就如此，以后其社会性慢慢强化。宏观调控的产生和进展本身，

确实是社会化的国家调剂职能活动的扩展。随着生产进一步社会化，

专门是高科技迅猛进展，包括宏观调控在内的整个国家职能的社会化

进程加速了。这不仅表此刻国家活动的范围扩大，需要涉及社会生活

的更多方面，对许多新领域进行和谐和必要治理；而且还表此刻治理

和调控主体、方式等方面。在主体上，除有关国家机关外，国家往往

授权某些社会组织如行业协会、大型企业和各类社会中介组织，代行

某些本属于政府的调控、治理职能。这些社会组织在法律地位上虽属

于私法组织，但却行使着公法职能。相较国家机关，它们更切近社会，

更了解社会情形，能够更好地实现某些调控职能。这种作法在国外已

日趋普遍。例如，在德国，联邦和州愈来愈多地利用官办的私法组织

去完成经济行政治理任务，其所追求的目标是结构政策、繁荣政策、

竞争政策、进展经济、指导经济和获取利润。（注：[德]罗尔夫？斯特

博：《德国经济行政法》，苏颖霞、陈少康译，中国政法大学出版社1999

年版，第286页。）当前不仅在宏观调控的实施上，即在决策乃至某些

规那么制定上，社会组织也担负着愈来愈多的任务。咱们正处于知识

经济时期，知识社会的信息爆炸和知识爆炸，引发了政治权利系统的

“决策爆炸”乃至“立法爆炸”。任何精湛的政治权利组织都只能处置

必然数量的信息，解决部份社会问题，产生数量和质量都十分有限的

决策和法律。知识社会的到来，经济和社会生活的快速运转，使各类

新的社会问题层出不穷，这必然将原先循序渐进的政府体制推到“决

策爆炸”和“立法爆炸”的临界点之外。为使政府抓最要紧的问题，

提高决策权和立法权的效率，转移部份立法权和决策权势属必然。（注：

温晓莉：《知识经济社会与法理学的更新》，《法学》1999年第11期。）

乃至还有一些民间社会组织未经授权而自行制定有关涉及宏观调控的

法律。例如，思想库三十集团（G30）全世界衍生工具研究小组于1993

年7月制订了涉及金融衍生工具监管的《老例和原那么》，活着界上产

生了普遍的阻碍。另据德国《经济周刊》报导：欧洲和美国的企业家

同欧洲政治家们一路组成了欧洲网络协会，以便为因特网制定全世界

性规那么。（注：德国《经济周刊》2000年5月4日一期一文章，转

引自《参考消息》2000年5月24日第13版。）能够预料，尔后由民

间社团组织经由国家授权或不经国家授权而制定有关自律性规那么的

情形，还会更多显现。这会是尔后立法（包括经济法立法、宏观调控

法立法）的一种不可轻忽的趋势，这种立法趋势弱化、分化了传统的

国家主权，意味着一种新的调剂机制-社会调剂正在形成和发达，人类

社会最终将会进入一起治理的时期。

至于在国家调控、治理方式上，现在国家愈来愈多地采取民间社

会的惯常作法和属于民商法的私法方式，如政府同企业平等协商、签

定合一样。其目的是为了实现公共治理，属于政府公权利行使和公法

的范围，却采取了“社会性”的私法方式。同宏观调控及其立法的社

会化相适应，它们也在不断民主化。法律的民主化，是今世法律的进

展趋势之一，它要求法律制度建筑于民主政治之上。唯有在民主政治

的保证之下，法律才是民主的法律。

宏观调控的民主化第一表此刻立法上。它要求国家权利机关和行

政机关在制定宏观调控法律、法规时，应尽可能地听取公众的意见，

尤其是利害关系人的意见。各国创设了一系列行之有效的制度，如公

布制度、咨询制度、听证制度、协商制度。公布制度要求立法机关应

该主动地公布与宏观调控立法有关的信息、资料和对法律的说明、说

明等；咨询制度指立法机关在起草宏观调控立法规那么、立法草案及

确立立法内容等整个立法进程中，应尊重咨询机构的建议、劝告等，

以保证科学决策；听证制度要求立法机关在进行宏观调控立法时，应

当举行公布听证会，普遍听取公众意见；协商制度指立法机关在宏观

调控立法进程中应与各类利益集团举行会谈，充分听取他们的意见。

它事实上是听证制度在特定领域的延伸。我国在以往的一些立法中，

已经有了一些较好的民主化的作法。现行《立法法》对立法的民主化

问题也作了较为明确的规定。该法第34条规定：“列入常务委员会会

议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作

机构应当听取各方面的意见。听取意见能够采取座谈会、论证会、听

证会等多种形式。常务委员会工作机构应当将法律草案发送有关机关、

组织和专家征求意见，将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员

会，并依照需要，印发常务委员会决议。”第35条规定：“列入常务委

员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，能够将法律草案

发布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作

机构。”《立法法》的上述规定将直接推动我国立法的民主化进程。

第二，宏观调控立法的内容也日趋民主化。国家对社会经济宏观

调控，它既然是一种国家职能活动，因此也可称为是一种国家治理。

这同传统的、专门是如咱们中国人原先所明白得的那种治理已有明显

不同：它要紧不是作为“政治国家”的治理，而是作为“社会国家”

的治理；不是传统的行政治理，而是一种国家经济调剂；在方式上要

紧不是依托行政指令和强制，而要紧靠指导、鼓舞、阻碍、提供帮忙

和效劳。随着各国民主政治和法治的进步，法律的性质再也不是单纯

制约民众的“治民”、“管民”之法，它愈来愈表现出是一种对民众合

法权利的法律保护，对公共权利行使的一种法律操纵，即是“维权（利）

法”和“控权（力）法”。公共权利之因此需要，它产生和存在的全然

缘故，乃在于为了保护社会广大民众的权利，其一切活动都应围绕这

一目的。违抗这一全然点，公共权利即是滥用和可能致使腐败。但权

利一旦形成，它往往关于民众权利发生超越和异化，容易发生侵害民

众权利的现象。（注：漆多俊：《论权利》，《法学研究》2001年第1期。）

以国家介入社会经济进行调剂而言，一方面，这是19世纪末以来产生

的社会需要；而另一方面，又必需同时对国家介入经济以后所实行的

经济调剂行为予以严格的法律操纵。包括宏观调控法在内的经济法，

应当主若是一种控权（力）法和维权（利）法。维权（利）必先控权

（力）。

中国自20世纪70年代末开始重视法制，陆续公布了许多经济方

面的法律法规，这同过去的人治经济相较是个大进步，但在法律工具

论思想支配下，不管在法的制定程序、法的内容和法的实施上，维权

（利）和控权（力）都显得超级薄弱，民主精神未受到高度重视。在

宏观调控方面，国家的打算大体上是指令性的，其编制、下达、实施

大体上靠行政命令，长期无法可依。各类经济政策大体上以执政党和

政府的文件下达和执行。后来如财政、税收、金融、价钱等方面陆续

制定了法律法规，但其中主若是规定治理机关的权利和被治理者的义

务，对治理者的法律义务、法律操纵甚为薄弱。这集中表此刻对治理

者违背义务的法律责任缺少规定，或规定得十分空泛，或同其权利不

对称，事实上往往难以依照法律予以追究。难怪有些企业和民众抱怨

说：无法不行，法多了也不行。每公布一个法规，就给咱们又增加了

几个“婆婆”，给某些机关官员多提供一些腐败机遇。有人还指着某个

新颁法规抱怨说：这就像是咱们的义务书，法律如何保障咱们的权利

呢？固然，这种情形随着国家法治进程而在不断改善中。

另外，法律的民主化也体此刻法律实施中。国家在依法运用调控

权时，要充分吸收公众的意见。有些国家的行业协会（经济联合会）、

专家（专家小组）的踊跃参与对宏观调控法的有效实施产生了良好的

阻碍。例如，德国的经济联合会对国家的经济计划和经济政策有相当

大的阻碍，这种强烈阻碍渊源于国家在顾问委员会和专门委员会中给

予联合会以不同程度的参与权和参加权。国家离不开经济联合会常常

性的信息和参与，因为它们能为国家在经济领域的决策提供真实的材

料。国家方法的效劳不仅取决于符合实际意义上的正确性，而且取决

于同意者的认可程度。就这一点而言，与经济联合会的合作是很有利

的。（注：[德]罗尔夫？斯特博：《德国经济行政法》，苏颖霞、陈少康

译，中国政法大学出版社1999年版，第297页。）另外，德国在宏观

调控中还常常以各类方式利用官方聘请的专家和大量的专家小组，倾

听他们的意见，有些还乃至公布法律强制政府听取专家意见，如1961

年8月14日公布的《组织专家委员会就整个经济进展提供意见的法

律》。日本在制定和实施产业政策时，一样要听取各类审议会的意见。

审议会是为政府提供政策研究、政策咨询的民间研究机构。政府的各

省、厅在确信产业政策的有关事项时，一样先要向这种审议会或调查

会提出咨询，然后依照提出的咨询报告作出决定。这种作法已形成老

例。（注：陈淮编著：《日本产业政策研究》，中国人民大学出版社1991

年版，第19—20页。）中国也开始重视宏观调控法实施的民主化问题，

最近制订的《国民经济和社会进展“十五”打算纲要》确实是一个专

门好的例子。正如胡鞍钢教授所说的“过去制定五年打算主若是黑箱

作业，而‘十五’打算普遍吸收学者意见，第一次显现‘参与性’的

游戏规那么，为中国的以后制造了一个良好条件”。（注：寿蓓蓓：《“十

五”：中国完成跨栏动作-胡鞍钢访谈录》，《南方周末》2001年3月15

日，第9版。）

（三）宏观调控和宏观调控法的国际化当前从国际范围来讲，市

场经济正在步入第三个进展时期，即在通过自由市场经济、19世纪末

开始的社会市场经济以后，现在在20世纪与21世纪之交，又正在进

入国际市场经济时期。国际市场经济的调剂机制是三元化，即除市场

调剂、各国的国家调剂外，还需要并早已产生了国际调剂。所谓国际

调剂，是指两个以上国家、区域性或全世界性的组织机构，通过协商

或以国际条约形式，或借助国际老例，对国际市场经济的结构和运行

实行调剂，以保护和增进国际社会经济的和谐、稳固和进展。例如，

WTO及其他如国际货币基金组织（IMF）、世界银行（WB）等国际机构

对国际经济所采取的调剂方法，即为国际调剂。国际调剂需要法律加

以标准，这种法律确实是国际经济法。国际经济法要紧由国际竞争法、

国际投资法及具有国际宏观调控性质的立法组成。（注：关于国际调剂

与国际经济法，详见漆多俊：《市场、调剂机制与法律的同步演变》，

载漆多俊主编：《经济法论丛》（第1卷），中国方正出版社1999年版。）

国际市场经济、国际调剂和国际经济法显现和发达以后，各国经

济法的立法和实践需要愈来愈多地考虑这些国际因素，各国宏观调控

的立法和实施应当同国际通行做法和谐和接轨。

市场和经济的国际化和全世界化，不仅促使国际调剂和国际经济

法的发达，而且也使国际民商事关系迅速进展，国际性的市场调剂和

国际民商法随之发达。现在各国的国家调剂（包括对内国经济的宏观

调控），不仅要考虑和同意国际调剂，并同其规那么接轨（如作为WTO

成员国需同其有关规那么如GATT等和谐一致），而且更要考虑和尊重

国际市场调剂，同国际民商法规那么一致。除此之外，固然还要考虑

国际公法的因素。国家对本国经济的宏观调控及其他经济调剂，本是

国家的主权，但现代社会一国主权的行使需要愈来愈多地考虑国际因

素，同有关各类国际性规那么接轨；不然即便对本国经济的进展也是

不利的，何况还会受到他国或国际社会的反对。

各国宏观调控和宏观调控法的进展趋势，除上述几方面外，还可

发觉其他一些特点，例如国家的调控同市场调剂日趋有机结合，日趋

市场化。国家介入经济之初及后来较长一段时期，国家干与、调剂经

济的方法的政治权利彩甚浓，同市场化相去甚远，往往两相对立。

有时强调国家介入，往往使市场机制受到窒息；而放松国家调剂，市

场又无法保障经济结构和运行维持正常，以至引发各类危机。如何使

国家与市场两种因素相互配合、相辅相成，这是人们、专门是经济学

界在整个20世纪争辩的核心和一条主线。直至1997年亚洲金融危机

前后，学术界的这种争辩仍在继续。只是，通太长时刻的理论探讨和

各国的实践，这两个方面的关系在慢慢明朗，国家的干与、调剂活动

愈来愈同市场融合，为市场所易于同意。国家在调剂经济时比较注重

遵循客观经济规律，充分考虑市场因素，听取市场人士的意见。调剂

方式更多采取指导和协商的作法而尽可能减少指令性作法，原先许多

强行性经济方法改成采取如政府定货合同、采购或定购合一样民法方

式。国家审慎地操纵政府干与经济的范围和程度，让市场机制能够充

分发挥其自身调剂作用。国家宏观调控的日趋市场化之因此可能，全

然缘故还在国家经济职能的社会化和民主化。因为国家调剂从本质上

说，是国家在履行一种社会公共职能，而不是单纯的国家权利的自我

表现，它的一切活动都应该以有利于社会经济进展为宗旨，而只有同

市场因素专门好结合才能实现这一目的。

三、中国加入WTO对宏观调控法的阻碍

中国经太长期而艰巨的复关和入世的谈判，现在加入了世界贸易

组织（WTO）。这是继20世纪70年代末开始的对外开放以后，中国进

一步融入国际社会的重大步骤。它关于包括宏观调控法在内的中国经

济法乃至国家社会生活其他各方面，都将产生重大而深刻的阻碍。入

世尽管也是各国企业的入世，但更要紧的仍是“政府入世”，政府对经

济的调剂、治理“规那么入世”。因此，从法律规那么方面说，对经济

法的阻碍最为直接、全面和深刻。

本文前面论及的宏观调控和经济法在今世的几种进展趋势，在中

国入世以后，对中国法律来讲尤其明显，入世增进这种进展进程。关

于宏观调控和经济法的国际化进程的推动自不待言。由于世贸组织的

各类规那么都是以市场经济和自由贸易为基础的，并都是以充分尊重

企业和个人的经济民主和人权为前提的，因其中国入世必将推动我国

宏观调控和经济法的市场化、社会化和民主化。

另外，入世还加速中国经济法体系的完善。国际市场充满竞争，

需要对市场竞争予以法律规制。中国尚未公布反垄断法，反不合法竞

争法也不完善，实施情形欠佳。咱们不仅需要抓紧这方面的立法，还

要使这种立法符合国际通行作法，并成立、健全保障实施的法律制度

体系。中国入世将有力增进国有企业改革、改组和改制，并将使尔后

国家直接投资政策（投资规模、方向、布局和重点，国家投资的进入

和退出机制等）作出调整。这就必然引发作为经济法体系的一个大体

组成的国家投资经营法的调整和改革，引发这一法律从内容到地位的

转变。受到入世阻碍和冲击最大的，仍是国家宏观调控及其立法。宏

观调控法为了要同国际规那么接轨，其“立、改、废”任务最为繁重。

宏观调控法包括打算法和各类经济政策法，所有这些都应依照世贸组

织文件和其他有关国际规那么予以调整。例如，WTO的要紧规定之一

是非歧视原那么、最惠国待遇原那么和国民待遇原那么。我国的外商

投资立法、外贸法等许多现行规定都需要依照上述原那么加以修订，

或从头立法。现行税法（如税收优惠政策）也需要作相应调整。

WTO提倡贸易自由化，贯彻市场准入原那么，排除关税和非关税

壁垒，限制政府权利设置各类市场障碍。我国的关税需要调整，原先

制定的产业政策17要作修订，外资、外贸、金融保险和效劳行业对外

开放领域要进一步放宽，外资企业设立程序和各类许可审批制度要作

改革。

WTO提倡公平竞争，避免以政府行为扭曲公平，政府补助、政府

采购等要受到规制。我国财政部于1999年公布的《政府采购治理方法》

同国际社会的《政府采购协定》有许多相冲突的地方，需要抓紧制定

我国的《政府采购法》。

WTO要求各成员国的法律、政策确保透明度，包括成员国政府或

政府机构同其他成员国签定的阻碍国际贸易的协定，都应当发布。要

使外国投资者、公司和政府关于本国法律环境有可预见性，相信贸易

壁垒可不能随意增加。这要求我国不仅要抓紧完善各有关法律法规，

政府的调控治理活动以前尚未制定为法律标准的，要抓紧制定，而且

这些法律文件要予以发布。尔后涉及国际贸易、投资方面的重要方法

不能再依据“内部文件”，弄暗箱操作。