浅谈行政诉讼法合法性审查原则

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浅谈行政诉讼法合法性审查原则

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如意！

新修订的《行政诉讼法》第六条规定:“人民法院

审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”该条

规定去掉了“具体行政行为”中的“具体”二字，该变化

对法院进行司法审查对象的范围有一定影响，同时，

也反映了我国在行政诉讼方面的进步。合法性审查原

则作为行政诉讼法的特有原则，其在行政诉讼法中的

地位不言而喻，本文将对合法性审查原则进行简要分

析。

一、合法性审查的含义及其产生原因

合法性审查原则作为司法审查的一个子原则，其

含义为:人民法院受理行政案件，对被诉行政行为是否

合法进行审查并做出裁判的诉讼行为。由此观之，法

院在审理行政诉讼案件中并不享有完全的司法审查

权，而是只能在其法定允许的范围内对行政机关进行

审查。

与国外的行政诉讼或司法审查制度不同，合法性

审查原则作为我国行政诉讼法中的特有原则有其产生

及存在的现实意义。首先，从我国的历史发展来看，

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民与官在一定时期内处于不平等的地位。孔子曾

说:“其为人也孝弟，而好犯上者，鲜矣;不好犯上，而

好作乱者，未之有也。可见，自古长幼有序、尊卑有

别的阶级思想很强，而1989年《行政诉讼法》出台规

定了民可以告官，人们在欣喜之余，仍存在不敢告、

不会告的情况。同样，行政机关作为被告也需要一个

渐进地适应过程。其次，从当时我国的国情来看，商

品经济和民主政治不断发展，社会处于转型期。同时

考虑到我国行政法制度起步较晚，不太完善，人民法

院行政庭还不够健全，故留给行政机关一定的自由裁

量权。最后，从我国的现实发展来看，2014年的《行

政诉讼法》对1989年的《行政诉讼法》有多处修改，

对合法性审查原则也有变动，但对其实质精神仍予以

保留，足以看出我国的行政诉讼法可喜的发展以及立

足国情的务实态度。

二、合法性审查原则的具体内容

合法性审查原则包括仅对被诉的行政行为进行审

查，即审查对象是行政行为，以及仅就行政行为的合

法性做出审查两方面内容，下文将分别予以探析。

1.合法性审查仅对被诉的行政行为进行审查

行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为。抽

象行政行为是指以不特定的人或事为管理对象，制定

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具有普遍约束力的规范性文件的行为;具体行政行为

是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具

体措施的行为。据《行政诉讼法》第二条，所称的行

政行为，包括法律、法规、规章授权组织做出的行政

行为，该行政行为理应包括具体行政行为与抽象行政

行为。根据《立法法》及相关规定，抽象行政行为包

括行政立法与制定其他规范性文件，行政立法又包括

制定行政法规，部门规章与省市地方政府规章。但依

据《行政诉讼法》第十三条和第五十三条，人民法院

不受理公民、法人或其他组织提起的诉讼的范围包括

行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约

束力的决定、命令。同时，人民法院审查的规范性文

件中也不包含规章。从而得出结论，人民法院审查的

抽象行政行为仅限于其他规范性文件。

由此观之，人民法院的司法审查是十分有限的，

仅能对行政机关的具体行政行为以及部分抽象行政行

为进行审查。较之前的《行政诉讼法》，现行《行政诉

讼法》将“具体行政行为”中的“具体”二字去掉，仍有

补充规定，虽然人民法院合法性审查的范围并未明显

扩大，只是可审查部分的抽象行政行为，但足以看出

司法审查制度的改进和完善。有学者认为，应废除行

政诉讼的范围规定，将所有的行政行为都纳入受案范

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围，使人民法院对行政机关依法行使行政职权实施全

面审查和监督。笔者认为不妥，至少现阶段不合适，

我国和西方国家国情不同，人们对所谓民主与自由的

定义与追求程度也不相当，司法机关并不适合对行政

机关进行全面审查。一方面，司法机关对行政机关内

部事务不甚了解，而且行政机关独立行使其权利有一

定的历史渊源，如果过度限制，可能会导致行政机关

的权威性降低，不利于行政行为的实施，甚至不能维

护正常稳定的社会秩序，违背了行政诉讼作为“解压

阀”的初衷。另一方面，上层建筑均由经济基础来决定，

我国应立足国情，求好求稳，而不能求快求量，司法

审查制度的完善是一个循序渐进的过程，而不能一蹴

而就。

2.合法性审查仅就行政行为的合法性进行审查

对于“合法性”，学界有两种观点。有的学者认为

合法性包括两层含义:第一，行政行为应当符合法律的

外在规定，即符合主体、权限、内容和程序等方面的

规定，也就是形式合法;第二，行政行为应当符合法律

规定的内在精神和要求，即符合法律的目的，考虑相

关因素，符合公正法则等，也就是实质合法。也有学

者认为合法性审查主要是审查具体行政行为是否违法

的问题，对行政机关在自由裁量权范围和幅度内做出

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的具体行政行为是否适当，一般不予审查。也可以说，

人民法院对行政行为的合法性审查，就是指人民法院

在行政审判中，原则上只对行政行为是否构成违法进

行审查并做出判决，而不对行政行为是否合理做出判

决。

笔者更赞同后一种观点，即对行政行为审查以合

法性为原则，辅之以合理性审查的例外。原因有三:

其一，人民法院对行政行为进行审查需要有一个明确

的标准，而不能主观臆断，这也是《行政诉讼法》以

事实为依据，以法律为准绳的要求。如果将实质合法

也纳入合法性审查原则中，就会出现适用困难的情形，

加之，我国并不承认判例的效力，很难形成符合法理

的内在合法标准，这应该是我国更认可形式合法的重

要原因之一。其二，我国的行政诉讼法起步晚，虽然

国家大力发展，也取得了巨大进步，但其没有强大的

历史渊源和认同观念作支撑，难免有局限性，我们也

不能期待其一步到位。其三，单纯地从外在形式理解

合法性，但对于行政处罚明显不当或行政行为涉及款

额确定、认定确有错误的，人民法院可以予以变更。

这是对行政机关自由裁量权的一定限制，在行政相对

人利益明显受损时，司法机关可在合理性的范围内对

行政行为进行审查。这一作为例外的合理性审查是对

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合法性审查的有效补充，有利于更好地保护处于弱势

地位的当事人的权益，此规定并不违反合法性审查的

原则，相反，其更加确定了我国现行《行政诉讼法》

所规定的合法性审查主要是外部的合法性。

所以，行政合法性审查原则，应在机械的法条层

面向更高层面的合法性审查方向发展，行政行为的合

法性，首先应理解为符合法律、法规中的具体条款，

其次，也要符合行政法的一般法律原则.��法律原则是

法的广义范畴的一部分，合法性应当包括合乎法律原

则。这一规定，从一方面可以理解为对所有行政行为

都需要适用的禁止滥用职权原则，它包括禁止行政机

关在做出行政行为时，任意或恣意地行使职权，也包

括禁止行政机关不合比例地行使职权。这一原则在某

一角度和英国行政法上的“合理性原则”、德国行政法

的“比例原则”及美国行政法上的“禁止专横、任性、滥

用自由裁量权原则”有很多相似点。

综上所述，新法将“具体行政行为”改为“行政行

为”，为其受案范围去除了法律障碍，可见，减政放权

已是大势所趋。如政府及其部门制定的规范性文件不

合法，公民、法人或者其组织提起诉讼时，就可以审

查该规范性文件，这些都将遏制某些规范性文件对赋

予公民的固有权利等方面的限制和剥夺。所以，这一

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变化彰显了对公民权利的保护，从原来的“人身权、财

产权”扩大到所有的合法权益，有助于我国行政诉讼制

度更有力地保障公民权利，限制行政权力，维护了司

法权威。

实践证明，必须坚持行政诉讼法合法性原则，只

有这样，我国行政诉讼法的内容才会越来越充实，我

国社会主义行政法制度才能进一步健全和发展。

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