财政法的基本原则诠释

财政法的基本原则诠释

财政法基本原则,是指财政法中体现法的根本精神、对财政行为具有一般指导意义和普遍约

束力的基础性法律规范。财政法基本原则的确定,至少应当考虑到三方面的因素。首先,应当

符合财政法基本原则所具备的内涵和特征,这是财政法基本原则在逻辑上得以成立的必要条

件;其次,应当从财政法调整对象的自身特点出发寻财政法基本原则的客观根据,摆脱对法

律原则探索的主观局限性;最后,还应当充分考虑法律体系中宪法、经济法等基本原则的要求,

同时保证财政法基本原则内部体系的协调。以上三个方面,可以概括为确定财政法基本原则

的逻辑依据、客观根据和法律根据。

基于以上考虑,我们将财政民主主义、财政法定主义、财政健全主义和财政平等主义确定为

财政法的基本原则。财政民主主义着眼于财政的民主基础,财政法定主义着眼于财政的法律

形式,财政健全主义着眼于财政的安全稳健,财政平等主义着眼于财政的公平合理。这四个基

本原则虽然独立表述,但相互间仍然存在内在的联系。总体而言,财政民主主义是现代社会整

个财政法的基础,它在财政法体系中居于核心地位。财政法定主义是对财政法在形式上的要

求,它旨在保障民主原则在制度上的实现。财政健全主义是对财政法在功能上的要求,它旨在

降低财政风险,确保财政运行不至于偏离安全稳健的目标。而财政平等主义则是对财政法在

价值上的要求,它保障通过民主机制和法律程序制定的财政法本身是符合正义的。以财政法

治的视角衡量,财政法定是财政法治的形式要素,财政健全是财政法治的功能目标,财政平等

是财政法治的价值追求,而财政民主则是上述三者有机结合的制度保障,因此完全可以说,它

们紧密统一于财政法治的理论和实践。

1.财政民主主义

民主的基本含义与其说是多数人的统治,不如说是个人参与公共事务的决定权。财政民主所

要求的无非也就是赋予普通的公民和企业参与财政事务的权力。从法理上看,财政民主主义

来源于现代国家普遍认可的国民主权原理。既然国家权力来源于人民的授权,那么,人民就应

该有一定的渠道和途径从法律上参与授权的过程。具体到财政权力而言,它并不是一种独立

于人民权利的自在物,相反,它来源于人民主权,受制于人民主权。正因为如此,财政应否支出、

如何开支,财政收入的规模和种类,等等,都应该由人民通过一定的法律程序加以决定。剥夺人

民的财政决定权,进而将自己的意志强加在人民头上的行为是从根本上违反宪法人民主权原

理的。从制度上看,代议制是现代社会贯彻人民主权原则的一个理想模式,在我国则表现为人

民代表大会制度,因此,改革我国人民代表大会制度,保证人民代表受制于选民意志,保证人民

代表对重大财政事项的最终决策权,也就成为财政民主主义的首要内容。正因为如此,国外的

一些立法和文献非常重视财政议会主义原则,其所强调的重点在保障人民的财政参与权上与

财政民主主义的要求是相同的。除此之外,财政民主主义还要求人民享有对财政事务的有效

监督权。这首先要求政府的财政行为的决策程序、执行过程以及实施效果具备公开性、透明

性等特点;其次还要求依法保证新闻媒体对财政事务的采访自由,使财政行为的全过程置于人

民的监督之下;最后,应当借鉴先进国家的经验,在人民代表大会的运行模式中设立专门的财

政监督机关,使人大审计、政府审计、社会审计成为一个有机的整体。当然,监督的目的在于

提高财政执行的效率,最终也是为了更好地履行人民对重大财政事务的决定权。因此,财政民

主的首要内容仍然落脚在人民的财政决策权上。

2.财政法定主义

财政法定主义是财政民主主义的具体体现,它以财政民主作为基础,同时也是财政民主非常重

要的实现途径。这里所谓的“法”,从形式意义上看应该仅仅指由人民代表所组成的最高权力机

关所制定的法律;所谓财政“法定”,并不是说对一切财政行为都必须制定专门的法律,而只是说

财政行为必须满足合法性的要件,必须得到法律的明确许可或立法机关的专门授权。只有在

法律允许的范围内,政府才享有财政方面的自由裁量权。财政法定主义一般表现在:(1)财政权

力(利)法定。财政权所包含的内容是十分宽广的,它既包括立法机关的财政立法权,也包括政

府及其所属各部门就财政事项所享有的决策权、执行权和监督权等。它既包括上级政府对下

级政府的财政权力,也包括下级政府对上级政府的财政权利,甚至包括没有行政隶属关系的地

方政府之间相互享有的财政权利。它既包括政府作为整体对财政相对人所享有的命令权、禁

止权,也包括财政相对人对政府依法享有的监督权、请求权等。财政权力(利)法定的主要目的

在于督促政府在法定的授权范围内行事,防止超越职权和滥用职权的现象发生,同时也是为了

明确财政关系中利益分配的法律界限,保护财政相对人的合法权益。(2)财政义务法定。和财

政权力(利)一样,财政义务种类也是十分复杂的。由于在财政法领域权力(利)与义务不一定完

全形成一一对应的关系,因此通过立法的形式明确规定各个相对主体的财政义务仍然是非常

必要的。财政主体只需承受法律明确规定的义务,超出法定义务范围的事项可以拒绝。(3)财

政程序法定。需要由法律直接规定的程序主要有财政立法程序、财政行政程序、财政监督程

序和财政救济程序。财政程序法定的目的在于保障财政权力在既定的制度框架内有效运作,

保障财政行为的透明度、公正性和规范性,为财政民主奠定良好的法治基础。(4)财政责任法

定。财政责任是一种督促财政主体合法行使财政权力,切实履行财政义务的外力保障机制。

虽然它不是一种常态,但由于它对当事人的财产、职位、机会等影响甚深,因此必须于法有据。

财政责任的种类除了属于行政责任的行政处分和行政处罚之外,情节严重的还应当承担刑事

责任。另外,随着财政法治进程的深入,类似引咎辞职之类的政治责任和罚息、支付违约金、

强制支付之类的经济责任也应当适时引入财政法,以增强其可救济性成分和刚性彩。

3.财政健全主义

财政健全主义所关注的是财政运行的安全稳健,其核心问题即在于,能否将公债作为财政支出

的资金来源。

资本主义早期,财政健全主义一般要求年度财政平衡,不得在预算中列赤字。国家的财政开支

只能以税收、费用等非税收入作为来源,公债的合法性被完全否定。进入垄断时期以后,受经

济危机的影响,国家不得不大规模干预经济。由于财政开支的数额剧增,而传统的收入来源不

升反降,因此财政赤字成为各国的普遍现象。为了弥补财政赤字,公债手段开始被大量使用,

并且逐渐合法化。在这种历史背景下,人们对财政健全主义开始持怀疑态度。在公债发行已

经不可避免的情况下,是否还有必要强调财政健全主义?如果是,那么财政健全主义的内容如

何衡量?这些问题一直缠绕在人们的心中,不得其解。针对这些问题,有的人主张,年度财政平

衡事实上无法做到,财政平衡应该建立在动态基础上。如果在一个经济周期内,萧条时期的赤

字与高涨时期的盈余能够相抵,这也是一种平衡;还有的人主张,考虑财政本身的平衡问题没

有意义,需要考虑的应当是财政的经济效果。如果财政能够促进经济健康发展,即便出现财政

赤字也没有关系。

我们认为,随着财政平衡被打破,公债的规模日益扩张,财政风险也越来越大。在这种情况下,

就更应该强调财政健全,防止财政突破最大承受能力,引发财政危机。应该说,虽然实现财政健

全的方式可以变,但财政健全的理念在任何时候都不会过时。

毫无疑问,财政平衡是实现财政健全的一种方式,也是一种理想的财政状态。但是,当年度财政

平衡无法坚持时,财政健全主义的重点也应当随之调整。既然公债在现代经济条件下无法避

免,就不妨肯定其合法存在。但是,借债毕竟是引发财政风险的重要因素,因此,法律应当着重对

公债的发行主体、审批程序、发行方式和限额、使用范围、偿还方式、债务管理等作出限制,

以最大可能地发挥公债的积极功效,降低公债的财政风险。当公债的规模和结构已经超出风

险预警线时,法律还应该设置紧急应对措施,如强制性要求收缩财政开支规模,调整财政支出

结构,等等。

4.财政平等主义

从法学的角度看,财政公平包含着对正义的价值追求,从制度上则主要体现一种平等的对待,

它既包括财政收入方面义务人的平等牺牲,也包括财政开支方面权利人的平等受益,还包括在

财政程序方面的同等条件同等处理,等等。公平原则虽然在我国财政法上没能得到普遍肯定,

但由于它是宪法平等原则在财政法领域的延伸,因此完全应该成为一条现实有效的法律原则.��

在我国目前城乡差距、地区差距、贫富差距越来越大的社会背景下,财政平等主义的确立和

有效发挥作用,有助于将社会的矛盾控制在人们的心理承受能力以内,有助于创造一种平等和

谐的竞争环境,有助于最低人权的法律保障,因而具有非常重要的现实意义。

财政法所追求的公平,既包括起点的公平,也包括过程的公平,无论在实体法还是在程序法上

都可以表现为一种平等的对待。也正因为如此,在财政法的不同领域其要求会有所不同。例

如:(1)在税收方面,公平主要体现为量能课税,即根据纳税人税负能力的大小设计税制,收入高

的人,需缴纳更多的税收;收入少的人,相应的税收负担则较轻。(2)在费用征收方面,公平主要

体现在受益的关联度上。如,规费应当体现一种直接受益性,不能要求没有享受公共服务的个

体缴纳;又如,建设基金应当根据工程的受益面合理确定义务人的范围。受益程度不同的人,

缴费的标准也应该有所不同。(3)在地区间财政关系方面,财政法应该保证最低限度的财政均

衡。如,除了中央政府通过转移支付增加财政困难地区的财政供给能力外,还可以设计一种地

区间横向财政均衡的模式,由富裕地区按照一定的标准向贫困地区进行财政援助。(4)在社会

阶层间的财政关系方面,应该保障每一个体同等的机会和待遇,不能出现制度性歧视。如我

国目前的城乡差距很大程度上即与财政支出的不平衡有关,因此应该通过一定的财政法律措

施予以反向调节,以促进城乡的机会均等。(5)在财政支出的标准方面,除了公务所需或无法逾

越的客观困难外,相同的情况应当相同处理,不能认为人为原因导致受体之间的差异过大。正

因为如此,预算编制过程中部门间行政管理费用贫富不均的现象必须加以改变。(6)在最低人

权的保护方面,财政应当保障每一个公民的生存权、受教育权等基本人权,为社会弱者提供力

所能及的帮助和救济。如,最低生活保障制度的实施范围不仅限于城市,农村同样也应该普遍

推行。如果本级财政缺乏足够的支付能力,上级财政应当通过转移支付予以足额补充。

在财政法的体系中,除基本原则外,还存在一些仅仅在某一个方面具有约束力的原则,如预算

法中的公开性原则、统一性原则,税法中的量能课税原则,处理中央和地方关系的财政自治原

则,等等。这些原则或者是基本原则在具体领域中的适用,或者是从该领域的法律规范中总结

和提炼而来,但它们无疑都在各自的范围内发挥着重要的指导作用和规范效力。有关这些原

则的内容,可参照相关章节的介绍。