超大型社区规划的法律思考

超大型社区规划的法律思考

20世纪90年代末，随着经济的快速发展，北京、上海等大都市人口迅速膨胀，并催生

出如北京回龙观、天通苑，上海的三林世博家园等一系列大型，甚至超大型社区的建立。

这些超大规模社区的兴建在满足城市日益增长的人口居住需求的同时，也带来了严重的

交通、安全、环境等一系列问题。以回龙观文化居住区为例:20世纪90年代末，北京市政

府为了解决高校教职工的居住问题而开始设计规划建造小区一回龙观，后来经过几轮扩建，

将其打造成一个占地800万m，居住人口30万的超大型社区，并有意让其成为中国乃至亚

洲最大的居民住宅区。但是自2000年以来，这个社区因为事先没有完全考虑到庞大人口

集聚一起的巨大副作用，而使小区设计不够完善、配套设施缺乏，使得它的功能和未来发

展都收到极大的制约。

一、超大型社区设计规划上普遍存在的问题

(一)社区功能单一

我国的超大型社区由于之前设计经验不足，造成目前多数都存在着功能单一的问题。这

些超大型社区的设计者们在设计之初几乎只考虑到了单纯的居住功能，却并未将居民的日

常工作、学习、娱乐生活考虑进去。缺乏产业支持的社区不仅无法为居民的生活提供便利

的服务，而且也失去了发展的活力。

(二)配套设施不完善

1.道路交通问题。基础设施的缺乏和商业、服务业等第三产业在社区中的萎靡也使劳动

力无法木地化就业，大量的人口外流也造成了居民出入频繁，加之配套设施的缺乏，使得

交通出现拥堵。

2.文体娱乐设施缺乏。很多大型社区因为前期规划时考虑不当，所以与之配套的文体设

施数量稀少，不能满足居民的需求。甚至有些社区由于预留的绿化带面积狭小，后期想添

置一些文体设置也无处放置。另外，KTV、电影院、餐厅、咖啡馆、健身房等娱乐休闲设

施也不可缺少。

3.医疗设施严重不足。大型社区往往因为地处偏远而缺少高等级的医院，同时又因为规

划设计的估计不足而在医疗设施的数量上也非常短缺。以回龙观为例，其整个社区里也只

有一所二级医院、2个卫生站、4个一级医院。离得最近的三级医院车程长达30分钟。寥

寥几所级别不高的医院远远无法满足30万人口的日常医疗需求。

4.教育设施不足。这些大型社区里通常只配置少量的幼儿园或小学，甚少有初高中等教

育资源提供，使得回龙观、天通苑等人口几近30万的超大型社区难以提供优质的教育条

件。

5.生态环境恶化。由于社区内人口数量大、流动人口多、社区管理滞后，造成一些超大

型社区在运转一段时间后逐步会出现生活垃圾堆积、社区内的植被缩减、绿化倒退，人流

大造成安全问题突出，渐渐疏于管理使得社区快速衰败，对社区的发展和社会的造成

很大影响。

6.其他配套设施不完善。由于人口过度密集和白领上班族集中，更加显得一些相关配套

设施短缺。如小区停车位问题突出，大型超市缺乏，银行、邮局、菜市的分布等。

(三)社区治理问题突出

人文环境复杂超大型社区里的居住人口有相当大一部分是由各地迁徙过来的，不同地方、

不同背景、不同认知的人在社会安全、人际交往、文化认同和生活需求等方面会产生碰撞，

并且由于上班族众多，造成社区管理上的困难一一社区管理队伍的老年化，年轻人因为工

作繁忙往往无暇顾及管理问题，而老年人却因为各种原因不能很好的解决社区的各种问题。

(四)户型设计单一，难以满足不同需求一般超大型社区的设计总是在开发之初以小区为

单位统一建筑风格

这使得建筑风格几乎千篇一律，既缺乏特也在户型设计上显得单一，可以提供给业主

选择的户型比较少，无法满足多层次、多标准的需求。总的来说，我国目前开发的超大型

社区，一般只关注了短期的效益，对长期的发展仍缺少清晰的认识和规划，只单一的考虑

了住宅功效，而忽视了社区的人文情怀和居民在生活上对社区的多方位需求，导致社区相

对比较孤立，人和设施不能在空间和时间上得到高效配置，限制了社区的长远发展，居民

居住的舒适度有待进一步提高。

二、从法律上来看，如何健全超大型社区的设计规划

(一)立法促进设计理念的转变和细节的考虑

1.更新设计理念，尽量避免超大型社区的修建。长期的实践经验让我们意识到，超大型

社区的修建带来诸多难以解决的城市病，反而中小型社区更适合成为健康住宅。2010年

11月，国家下发27号文件《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》之后，

北京市委办公厅、市政府办公厅发布北京配套文件，提出了避免修建5000户以上超大规

模社区的硬性标准。

转变思想，理性规划，认识到对小区的合理规划是提高居民生活质量的重要环节，是缓

解城市饱和压力、减轻道路交通拥堵、医疗、环境、教育等各方面压力的一个有效的方式。

所以在社区规划中必须有前瞻意识，合理设计小区的配套设施，满足居民的不同层次的需

求。

2.通过设立奖惩机制，利用法律的指引作用来有意识的引导城市规划部门和开发商在开

发社区时引入大型非配套项目，通过发展第三产业来获得增加，同时也为社区的居民提供

娱乐服务和增加就业机会。

3.关注社区治理结构和人文环境的建设。虽然目前，在社区的治理上基本可以按照《中

华人民共和国宪法》、《城市居民委员会组织法》、《城市街道办事处组织条例》、《物

业管理条例》、《民政部关于在全国推荐城市社区建设的意见》等现有的法律法规来执行，

例如:《物权法》第八十三条规定了业主大会和业主委员会的权力，但是具体的操作还需

要调动广大业主们的积极性，所以在大型社区的治理上需要合理规划，设计适宜的社区治

理模式、使业主们能积极主动的参与到社区自治中来，在社区安全、社区福利、物业服务

等方面策力。

4.在规划结构上，应该改变过去的大型小区集聚的模式，推荐采用欧美小型社区模式。

规划设计上，打破过去中心绿地、集中绿地及均等性绿化布局的方式，提出绿化包围组团

的新式理念。将绿化主要设计在组团外，内部结合各种服务设施散布在绿化内。例如上海

市松江锦桂苑小区，在设计上采用组团模式，用绿化带隔开不同的房屋，使得每一户都能

尽享自然的亲近，并且巧妙利用江南水乡的自然地貌，设计了流水景观，突出了莲叶之乡

的特，成功的营造了健康的居住环境。

5.对社区环境建设、管理和维护实行绿化产业化方式。建造欧美式的组团型社区，这种

社区被外围的绿化所围绕，而且多个社区相联系就可以形成一个相互联系的系统，而以前

被封闭在各个小区内部绿化里面的服务设施，也可以融入整个大的绿化系统中，然后由若

干个机构统一规划、建设、管理和维护。例如，可以在陆地面积大的组团式小区内部设置

乒乓球、羽毛球、网球场，在有水面区域的小区内设置垂钓、游船、水上游乐设施等公共

设施，最后可以统一规划、整体布局，在适合的地域安置较为大型的服务设施，学校、医

院、邮局、银行，比如2、3个社区可以设一个科技创新屋之类的锻炼居民手工创作的能

力。

(二)立法规范社区建设标准

目前超大型社区存在的问题一方面是由于设计不当造成，另一方面则是因为施工过程中

的监督不到位，导致图纸被篡改也无人矫正。针对此问题，在设计层面，应当通过法律法

规对设计部门和政府的监管提出更高层次的要求，特别是像大型社区这种综合性很强的系

统工程，不仅要求承建单位在技术上具有过硬的资质和实力，还应在经济、社会等诸多其

他问题的考量上也有一个长远的规划。同时，超大型社区的建设一般都是基于事前的规划

上，所以在开发之前，设计者就应详加考察地理因素，把握详细规划，而且更要从全局上

考虑，对总体规划、区域规划进行合理配置。在法律层面，还需要严格遵守国家的相关法

律法规，如《招标投标法》、《招投标法实施条例》、《建筑法》、《合同法》、《建筑

工程安全生产管理条例》、《物权法》，以及《工程建设项目招标范围和规模标准规定》

等部门规章。

(三)强化政府监管

1.应该通过立法清楚的划分事权，明确规划委和建委的职权，并且应该扩大他们监管的

范围，不应将对社区建设的监管仅仅局限在建设质量和事前规划方案的审定上，更应在开

工建设中和建成后的施工方案调整、配套设施的设计建造等方面做统一指导和监督，谨防

现在的严进宽出的审批模式。这样不仅能避免相关部门推诿责任，并且能及时高效的进行

监管。

2.关注细节，及时调整。在社区建设中，尤其是大型社区建设还需要政府强有力的监管，

遇到现实问题时要对一些设计进行迅速的调整和修改。例如在小区道路的设计上，需要统

一规划，遇到形势变化应该及时更改方案，政府要对此进行监管。

3.着眼未来，考虑长远。在建设中要汲取现有的教训，不应将超大型社区简单的看做是

对居民小区的放大和拼凑，更应从宏观中去考虑，高瞻远瞩的看到超大型社区的未来需求，

在道路规划、居民娱乐消费、就业、教育、医疗，甚至是小区停车位的设置等更多方面来

综合考量，尽量把未来预期的问题解决在当下。

4.严格执法，监管到位。徒法不足以自行，政府部门在监管过程中应该严格执法才能有

效的保障各项有效措施落到实处。我国有大量有关工程施工建设的法律法规，如《建筑

法》、《建筑工程施工质量验收统一标准》、《建筑工程施工许可管理办法》、《建设工

程项目管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》等

等一系列法律法规，如果将这些规定都一一落实，那社区的规划建设也多了一层制度保障。

(四)进行社会监督

在政府监管的同时也应鼓励社会媒体和各界人士对社区的规划工作进行监督。毕竟政府

的监管是阶段式的，难免百密一疏，而从一个大型社区的规划、兴建到投入使用的长达数

年的时间里，社会媒体和人民众更容易从各个渠道来反映社区的规划问题。尤其是小区

未来的业主们肯定会更为关注社区规划建设的方向和未来的发展，让他们参与社区事务、

履行监督权力岂不得宜?另外，媒体监督更加快速、便捷，一般经媒体报道后问题都能得

到快速的反应和解决，所以一定程度上有媒体参与监督，更加有利于监督的实施。

总之，大都市里的超大规模社区动辄能容纳几万甚至几十万居民，它是一项综合性强的

系统、复杂的大型工程。想要让这样大的社区长期保持兴旺发展的态势就必须提前做好长

远的规划和多方面考量。非常有必要运用法律手段来确保一定的建设标准，让法律的持久

性和稳定性来为大型社区的建设做一制度保障，并且为己经建立起来的超大社区在治理方

面提供法律支持。

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