土壤污染防治立法实践及建议

土壤污染防治立法实践及建议

摘要。《土壤污染防治法》的出台填补了中国土壤污染防治

方面的法律空白。自《土壤污染防治法》出台后，部分省份开始

积极探索省级法规的出台。在对天津市、山西省、山东省、广东

省出台的相关条例或办法进行梳理的基础上发现，各地立法在细

化内容、提高可操作性、突出地方特等方面进行了尝试，但也

存在与现有管理制度不衔接、部分条款落实难度大、部分制度仍

缺乏可操作性等不足，提出应加强立法前期工作、明确问题导向

和依托经验、加快配套政策制定等建议，为其他省份土壤污染防

治立法提供参考。

关键词：土壤污染防治;省级立法;建议

２０１９年１月１日，我国正式实施《土壤污染防治法》（以

下简称《土壤法》），填补了我国土壤污染防治方面的立法空白。

《土壤法》的颁布，是我国土壤环境管理工作的重要“里程碑”，

为打好净土保卫战提供了法律保障。《土壤法》以法律形式明确

了我国土壤污染防治规划、普查、监测等方面的基本制度，以及

预防和保护制度、土壤污染风险管控和修复责任制度、农用地分

类管理制度、建设用地风险管控和修复名录制度等专项制度［１］。

但由于我国土壤污染防治立法工作起步较晚、基础较弱、经验不

足，因此目前我国土壤污染防治法制体系仍处于建设阶段，在推

进落实方面尚缺乏有力抓手，很多内容只是进行了较为宏观的规

定，可操作性不强，还需要地方自主进行创新性探索［２］。《土

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壤法》出台后，各省份结合本地实际，积极开展省级土壤污染防

治立法探索，对《土壤法》中一些较为宏观的规定进行细化和具

体化，以提高可操作性和落地性。据不完全统计，全国至少有１

０个省份正在研究制定本地区的土壤污染防治相关法规。北京市、

江苏省、云南省等省份已将土壤污染防治条例编制纳入了立法计

划，已启动前期研究工作；江西省、河南省、湖南省已编制完成

省级土壤污染防治条例或办法（草案），已进入审议阶段；天津

市、山西省、山东省、广东省均已出台相关省级法规，在秉承地

方立法不抵触国家法规的原则基础上，突出了亮点特，增强了

地方可操作性。此外，湖北省于２０１６年已早于《土壤法》颁

布实施《湖北省土壤污染防治条例》，但由于当时的立法背景和

思路有所不同，其架构、体例和相关条款要求与《土壤法》不完

全一致，因此也正在重新研究修订中。本研究对已经颁布实施的

《天津市土壤污染防治条例》《山西省土壤污染防治条例》《山东

省土壤污染防治条例》《广东省实施〈土壤污染防治法〉办法》

（以下分别简称天津条例、山西条例、山东条例、广东办法）进

行梳理，在细化内容、提高可操作性、突出地方特等方面进行

研究讨论，形成相关政策建议，为完善国家土壤污染防治管理体

系和省级土壤污染防治立法提供参考。

１各地省级立法特点分析

１.１细化内容，为《土壤法》的真正落实提供了有力的保

障。１.１.１细化规划方面的要求。规划是各方面开展工作的重

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要依据和指南。土壤污染防治工作涉及多部门的多种规划，除《土

壤法》规定的国民经济和社会发展规划、环境保护规划和土壤污

染防治的专项规划外，天津条例提出将农用地土壤污染防治的内

容纳入农业发展规划；山东条例提出在涉及土地利用的国土空间

规划等规划中要明确对土壤以及地下水可能造成的不良影响和

相应的预防措施；广东办法明确要求县级以上人民政府自然资源

部门编制的土地利用总体规划、城市总体规划、控制性详细规划

应当充分考虑建设用地土壤环境质量要求。从制度上将土壤污染

防治内容纳入有关部门的专项规划中，为防止生态环境部门“单

打独斗”，推动部门协调配合提供了强有力的保障。另外，除了

省级层面细化规划要求外，山东条例还提出县级人民政府和化工

园区、涉重金属排放的产业园区应当根据土壤污染防治规划制定

实施方案，要求重点区域的基层管理部门应按照本地区土壤污染

防治要求确定重点任务和工作目标，落实主体责任。１.１.２补

充建设用地土壤污染状况调查的启动条件。《土壤法》分别在第

５９条第１款和第２款中规定了两种情形：土壤污染状况普查、

详查、监测和现场检查中表明有土壤污染风险的，用途拟变更为

住宅、公共管理与公共服务用地的，需要开展调查并由生态环境

部门会同自然资源部门组织评审。在此基础上，天津条例增加“有

金属冶炼、石油开采、石油加工、化工、焦化、电镀、制革、

制药、农药等可能造成土壤污染的行业企业以及污水处理厂、垃

圾填埋场、危险废物处置场、工业集聚区等关停搬迁的”需要主

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动调查，明确了需要主动开展调查的行业，降低了执法人员权力

寻租的风险，既降低了有污染而被忽视的风险，又避免了“运动

式”的任性污染治理和执法监管。山西条例增加了土地使用权人

应当开展土壤污染状况调查的７种情形，也起到类似的作用，其

中第２种情形“用途拟变更为食品加工储存用地或者农用地的”

更是考虑了食品安全的问题。１.１.３完善信用信息公开相关内

容。土壤环境信息公开的责任主体包括政府、企业、土壤污染责

任人、土地使用权人等，但我国政府土壤信息公开机制尚不成熟，

监管方面还存在不足［３］。在当前简化行政审批的背景下，依

靠信用系统规范有关责任主体的相关活动是一个必需且有效的

手段。《土壤法》第８０条提出将从事土壤污染风险管控和修复

的单位和个人的执业情况纳入信用系统管理。在此基础上，山东

条例另外新增了３类责任主体———土壤污染责任人、土地使

用权人和评审评估专家，将这３类责任主体的环境违法信息录入

信用系统管理。天津条例则要求将依法查处的违法信息及处罚都

纳入信用系统管理，范围较之《土壤法》明显扩大。１.２提出

法律执行层面的具体要求，增强可操作性。１.２.１明确相关管

理制度的时限要求。为提高省级立法的可操作性，各省份省级立

法明确规定了相关管理制度的时限要求。《土壤法》规定，土壤

污染重点监管单位要制定拆除工作方案并备案，但未明确时限，

《企业拆除活动污染防治技术规定（试行）》也只提出了方案编

制要求，未提及时限。关于拆除方案／备案时限，山西条例和山

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东条例均明确提出土壤污染防治工作方案应当在拆除活动前１

５个工作日内报相关部门备案。关于评审时限，山东条例明确要

求，在收到申请后１５个工作日内，生态环境部门会同自然资源

部门应组织专家进行评审，此要求可有效防止因管理部门拖延而

影响后续的土地开发利用等活动。此外，山东条例要求土壤污染

重点监管单位按照监测规范对其用地每年至少开展１次土壤和

地下水环境监测，严于生态环境部的《在产企业土壤和地下水自

行监测技术指南（征求意见稿）》对土壤和地下水规定的监测频

次（表层土壤２年１次、深层土壤４年１次、地下水每年１次）。

１.２.２明确参与部门和管理主体。《土壤法》有些条款并未明确

具体参与部门或管•０理主体。山东条例明确了重点行业企业用

地土壤污染状况详查由生态环境主管部门会同自然资源、住房和

城乡建设等部门组织开展。山西条例和山东条例均明确了土壤污

染状况调查由市级有关部门组织评审。广东办法明确了建设用地

土地使用权已经收回但是尚未出让的，由所在地负责收储土地的

人民政府负责组织开展调查评估；重度污染农用地转为城镇建设

用地的，由所在地县级人民政府负责组织开展调查评估。１.２.

３明确土壤污染防治基金筹措渠道和使用办法。《土壤法》提出

了建立省级土壤污染防治基金的要求，因此天津条例、山西条例

和山东条例均明确要求建立省级土壤污染防治基金。对于因实施

或者组织实施土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、

修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动所支

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出的费用，《土壤法》提出由土壤污染责任人承担。但在实践工

作中，存在部分地块环境风险较高或亟需开发利用的情况，天津

条例和山东条例提出地方政府可以先行组织实施土壤污染风险

管控和修复，但应当向土壤污染责任人追偿支出费用，而且山东

条例进一步明确将追偿所得纳入土壤污染防治基金。１.２.４尝

试探索评审的具体要求。山东条例提出评审方式以专家评审为主，

要求“省人民政府生态环境主管部门应当会同自然资源部门建立

评审专家库”，评审费用不得纳入土壤污染责任人所支出的费用

内。１.３结合本地实际，突出地方特。１.３.１针对地方特

产业和重点领域提出土壤污染防治要求。山西条例针对山西省近

年来利用煤矸石、粉煤灰填充复垦造地项目的大面积实施，要求

制定利用工业固体废物填充复垦造地和生态修复的技术规范，针

对重金属污染、矿产资源开发、工业固体废物堆场、土地复垦等

重点领域提出了具体预防和保护措施［４］。天津条例要求从事

加油站经营、油品运输、油品贮存等活动的单位，从事车船修理、

保养、清洗等活动的单位，以及其他从事化学品贮存经营活动的

单位加强土壤污染预防。山东条例提出将符合要求的有金属矿

采选、有金属冶炼、石油开采加工、化工、医药、焦化、制革、

电镀、危险废物经营、固体废物填埋等行业企业纳入土壤污染重

点监管单位。１.３.２创新提出地方特条款。天津市出产小站

稻、沙窝萝卜、茶淀葡萄等名特优新农产品，因此天津条例提出

加强对名特优新农产品产地的土壤环境保护，防止土壤和农产品

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污染［５］；为配合京津冀协同发展，天津条例提出推动与北京

市、河北省及周边地区建立土壤污染防治协商机制，做好区域土

壤污染防治工作；天津条例提出鼓励有条件的学校开展土壤污染

防治专业技术教育，强化人才培养，鼓励高校环境工程及相关专

业设立土壤污染风险管控和治理研究方向。山西条例提出对过期

报废农药也要进行监管，提出了重金属的具体排放要求及相应处

罚准则。山东条例提出不得委托同一单位从事土壤污染状况调查

和风险评估、风险管控和修复、风险管控和修复效果评估等活动，

要求修复工程应在原址上进行。广东办法也提出了跨行政区域的

土壤污染防治应当协商解决；提出了依托全省电子政务云平台和

政务大数据中心，构建土壤环境信息平台；提出了土壤修复工程

要进行环境监理。

２各地省级立法的问题与不足

２.１部分条款与现有有关管理制度不衔接。２.１.１“污染

地块”概念的提出值得商榷。山西条例在第３０条中提出了“污

染地块”的概念，并提出了相应管理要求，而在《土壤法》“风

险管控和修复”章节中并未提出此概念。《土壤污染防治行动计

划》和《污染地块土壤环境管理办法（试行）》（以下简称《办法》）

曾提出“污染地块”的概念，《办法》还明确了“污染地块”的

定义，即“污染地块”首先要是疑似污染地块（专指从事过有

金属冶炼等行业的用地），然后污染物含量要超过有关土壤环境

标准。而《土壤法》并未沿用这一概念，笔者认为原因可能如下：

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一是考虑到“污染地块”概念范围较小，无法囊括所有存在污染

的地块；二是《土壤法》确定了建设用地土壤污染风险管控和修

复名录制度，如果要将污染地块纳入名录还需要进行风险评估。

另外，２０１９年修订的建设用地土壤的ＨＪ２５系列导则也删

除了“污染场地”相关概念，因此“污染地块”的概念应该会在

后续土壤环境管理中逐步弱化。故而山西条例再次提出“污染地

块”的概念值得商榷。２.１.２农用地风险管控类别划分依据不

统一。山东条例第４１条提出将农用地风险管控类别划分为未污

染、轻微污染、轻度污染、中度污染和重度污染５类来进行管理，

这可能是参考了已废止的《土壤环境质量标准》（ＧＢ１５６１

８—１９９５），而按照现行的《土壤环境质量农用地土壤污染

风险管控标准（试行）》（ＧＢ１５６１８—２０１８），农用地

土壤污染状况类别分为未超筛选值、介于筛选值和管制值间、超

过管制值３类。若按照《农用地土壤环境质量类别划分技术指南》，

农用地的土壤环境质量类别划分则不仅要考虑土壤污染状况，还

要考虑农产品质量安全的情况。因此，山东条例提出的农用地风

险管控类别划分依据未与国家现行的有关标准相统一。２.２部

分条款落实难度大。山东条例对安全利用类和严格管控类耕地分

别提出“阻断或者减少相关污染物和其他有毒有害物质”“阻断

相关污染物和其他有毒有害物质进入地块”措施，以阻断污染物

进入农作物食用部分，但是由于有毒有害物质现阶段无法明确界

定，含有重金属的农药、化肥完全不使用也不现实，所以此条款

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后续落实还有一定难度。山东条例还对农用地和建设用地修复方

案的具体内容进行了细化，其中提到了要求修复方案包括施工方

案。一般来说，修复方案是单独由技术单位编制的，是作为施工

前招标的必备条件的，如此规定可能就要求修复方案必须由施工

单位来编制，这与现今普遍的项目管理流程存在一定的互斥性，

落实起来也有难度。２.３部分制度仍缺乏可操作性。建设用地

准入管理制度是《土壤法》确定的一项重要制度，是防范建设用

地土壤污染风险、保障人居环境安全的核心制度。准入管理具体

要求不明确就可能导致部分地区片面追求土地开发进度而忽略

建设用地土壤环境质量要求，最终引起毒地开发的风险。《土壤

法》规定“列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块，

不得作为住宅、公共管理与公共服务用地”，但如何在规划和供

地管理环节实施建设用地准入，国家层面尚未出台具体的指导意

见和操作细则。而对于《土壤法》关于“未达到土壤污染风险评

估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地地块，禁止开工建

设任何与风险管控、修复无关的项目”的规定，依据新修订的《建

筑法》，住房和城乡建设部门颁发施工许可证是无需考虑地块是

否修复到位的。“不得作为”是不得规划，或者不得颁发规划许

可，还是要求“净地出让”。“禁止开工”如何界定，有住房和城

乡建设部门的施工许可证也不可以开工建设吗。《土壤法》中没

有具体的可操作性细则，４个省份的省级立法亦未提出一些可供

借鉴的可操作性方法。《土壤法》第５９条提出，用途变更为住

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宅、公共管理与公共服务用地的，变更前应当按照规定进行土壤

污染状况调查。那么对于由农用地转为住宅、公共管理与公共服

务用地的，是否需要开展土壤污染状况调查，目前尚存在争议，

而４个省份的省级立法也未对此问题提出具体可操作的方法。

３建议

３.１加强立法前期工作，做好立法的必要性和可行性研究。

３.１.１深入开展立法论证。现阶段我国土壤环境管理法制建设

刚刚起步。省级有关部门应对立法的必要性进行深入、科学的论

证，充分研究《土壤法》实施过程中有哪些制度需要完善，省级

立法可以在哪些方面作更为详尽和更有操作性的补充，避免“为

立法而立法”。在确定本省份立法必要性的前提下，要摒弃“贪

大求全”的心理，坚持少而精的原则，使省级立法更好地发挥作

用。３.１.２充分征求各方意见。土壤污染防治不能简单沿用水

和气的相关环境管理思路，要与时俱进，不断优化调整。建议省

级立法充分征求政府各有关部门和社会各界的意见，并与国家的

最新土壤环境管理要求做好衔接，避免省级土壤污染防治立法与

其他政府有关部门的规章出现不一致甚至相抵触的情形。同时，

对于国家提出的新的管理思路和要求，建议各省份在省级立法中

优先开展探索，为国家层面实施提供实践依据。例如国家《关于

构建现代环境治理体系的指导意见》中提出，对工业污染地块，

鼓励采用“环境修复＋开发建设”模式，地方在省级立法中可积

极探索，提出具体要求。３.２以问题为导向，以经验为依托，

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明确省级立法的重点领域。３.２.１充分考虑土壤污染的地方特

点。我国幅员辽阔，各地经济发展水平、土壤污染的累积性等差

异都导致我国土壤污染有很强的地域性。建议从本省份实际出发，

在充分把握本省份特点的基础上，增设具有地方特的条款，以

有效解决本省份的具体问题。如长江流域有关省份可以考虑如何

有效监管长江经济带化工污染整治的大批遗留污染地块治理修

复及再开发安全利用问题；广东省、广西壮族自治区应考虑如何

界定高背景区域有效防范农产品种植的环境安全问题；湖南省、

云南省等省份在矿产资源开发集中地带要考虑如何做好源头污

染预防的问题。３.２.２总结和借鉴实践经验。在近几年的土壤

环境管理工作中，许多地方本着问题导向的原则，也探索出了一

定的管理经验，如上海市在建设用地准入管理方面提出的“净地

出让”，即未经治理修复合格，不得出让；广西壮族自治区在规

划许可角度提出的未经治理修复合格，不得办理相关规划许可证；

浙江省从规划条件、规划许可、施工许可的全过程监管中提出的

存在风险的地块不得进入相关用地程序。建议地方积极总结本地

以往工作经验，借鉴和吸纳其他地区的有关工作经验，在充分论

证可行性的基础上将其纳入到本省份的省级立法中。３.３加快

配套政策制定，加强依法治土体系建设。土壤污染防治立法落实

的前提是配套制度完善，国家层面也正在开展这方面的探索，例

如国家出台了《土壤污染防治基金管理办法》、修订了建设用地

土壤的ＨＪ２５系列导则、研究起草了《土壤污染责任人认定暂

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行办法》等。因此，各省份也要加强土壤污染防治立法的配套政

策研究和制定，确保立法可落地、可实施。笔者建议的配套政策

如下：研究制定土壤污染防治规划、土壤污染重点监管单位自行

监测规范、高背景值区土壤环境标准等技术规范；已经确定设立

土壤污染防治基金的省份，进一步探索社会化运行模式；探索农

用地、建设用地土壤污染责任人认定的程序、方法。在配套政策

出台的基础上，尽快开展土壤执法能力建设，加大基层执法人员

培训力度，提高地方土壤污染防治监管能力和执法水平。

４结语

我国土壤污染防治立法工作基础薄弱，《土壤法》虽然为土

壤污染防治相关环境管理工作指明了制度方向，但在实施过程中

还会面临诸多问题，省级立法应总结经验、不断探索，以进一步

完善我国的土壤污染防治法制体系。

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