美国统一实施协议检查总结报告_检查报告

美国统一实施协议检查总结报告_检查报告

首先，调查学习的基本情况

为了进一步加强中国的法制建设，维护政府法制的统一，并确保

这些规则在中国的正确实施，根据美国亚洲基金会的邀请，国务院法

制代表团于1月完成了赴美国建立统一实施协议的工作。国务院法制

办公室外事司副司长吴昊同志任团长。各省、市、区、计划单列市法

制办公室负责人，各国家法律办公室负责人及相关同志，均为代表团

成员，共计。1月日从北京到美国旧金山，1月日到加利福尼亚州首

府萨克拉门托，1月日到华盛顿，1月日到纽约，1月日从纽约到北

京。在美国的一日游中，我们参观了亚洲基金会、加州食品和农业部、

行政法办公室、行政听证办公室、保险部、太平洋法学院、美国联邦

贸易代表处、乔治敦大学、美国商务部、美国最高法院以及其他部门

和单位。美国亚洲基金会副主席、商务部高级法律顾问(副部长)、美

国最高法院终身法官等。会见了代表团成员并与他们进行了坦率的交

谈。在美国逗留期间，代表团重点研究和交流内容，包括美国宪法、

政府体制和中国体制的比较，联邦和州行政程序法律法规的制定，联

邦政府与州立法的关系，加州政府的行政裁决、立法和执行，规则制

定的听证，司法审查，规则在美国的统一实施，以及立法和执行的透

明度。《信息自由法》、商业界对商标、专利和相关行政法实施的意见

和建议主要基于美国联邦和州政府官员和法律顾问的介绍以及大学

法学教授的讲座。与此同时，调查小组成员有足够的时间提问和回答

问题。与此同时，图片、参观、鸡尾酒会和现场情况的模拟得到了补

充。在调查研究过程中，我们一方面注意学习美国立法和实施中的有

益东西。同时，我们也注重相互交流和及时交流我国的相关信息和做

法，以增加美国官员和法律学者对我们的了解，达到取长补短、互通

信息、增进了解、增进友谊的目的。代表团团长吴昊同志的有效领导、

良好协调、团结合作以及对学习的认真态度，受到了美国亚洲基金会

及相关法律专家的高度评价。可以说，这次访问成功地完成了预定的

任务。

二、研究的主要收获

美国是一个联邦制国家，各州在立法上享有相当大的自主权，而

联邦政府的立法也来自宪法和各州的授权，加上立法、行政和司法权

力的制衡，这与我国的情况大不相同，但仍有一些方面值得学习和借

鉴。

(一)制定行政规章

法规的制定

美国联邦和州政府可以制定行政规章。制定规章制度需要法律授

权或联邦批准。规章制度一般由各部门根据需要起草。原文:起草的

文本应传达给公众，通常在联邦或州公报(如《加州官方公报》是一

份周刊、年刊和公开发行的出版物)中发布，而不是在报纸、报纸和

图书馆中发布，有时还会发送给相关专家和感兴趣的人。公告时间是

10天.在此期间，通常举行听证会以充分听取公众的意见。听证会不

是对话，而是主要听取和收集各种意见并记录整个过程。公众提出和

反馈的意见的合理性和重要性应逐一研究和采纳。规章草案修改后，

应当逐一反馈采纳公众意见的情况，对未采纳的意见应当向公众说明

理由。修订后的条例将在下一天公布。美国人民参与立法的热情非常

高。例如，一个部门起草了一项防止有毒有害物质的立法。除了从公

众那里收到大量反馈外，其中一个意见还多达几页。美国立法的另一

个重要特点是，对社会经济有重要影响的立法(一般超过1亿美元)要

求起草部门在实施条例后形成经济效益分析报告。每一段还应明确说

明立法基础。

规章的行政审查

各部门起草的条例由专门机构审查，如联邦政府，由联邦预算办

公室审查。它们的职能与我国政府法律机构的职能非常相似。其绝大

多数人员是法律专家。会议主持人很多，一年内审查的规章约有20

条。国家也有相应的机构负责这项工作。例如，在加利福尼亚，行政

法办公室负责审查、出版和发行。这间办公室里有人。审查的内容是:)

对权力获取的审查；(a)审查统一性；(二)是否与上位法相抵触的审查；)

必要性审查；(4)审查立法依据；(2)审查公众意见的采纳情况；)文本

审查。笔试应该准确、通俗、流畅，并且容易被公众接受。监管审查

的结束通常由政府部门的负责人发布，而不是由州长发布，但联邦立

法也有其具体的批准程序。

3.行政法规的司法审查

司法审查不是制定规章的必要程序，而是对规章合法性和有效性

的否决程序。行政立法或规则的制定必须遵循行政程序法和信息自由

法。人们或单位可以对立法和规则提起诉讼。法官可以对规则的内容

和程序进行司法审查，并对规则的内容做出最终解释。法官也可以宣

布规则无效。美国联邦食品和药物管理局曾经起草了一项法案，将烟

草纳入药物管理。草案发表后，在社会上引起了很大反响。食品和药

物管理局从公众那里收到了10，000条反馈。后来，有人把这个法案

告上了法庭。经过司法审查，法院裁定行政机关败诉，因为没有法律

授权，食品药品监督管理局不能对其行使管辖权。

(2)听证

听证在美国广泛使用，不仅在行政机关、大学和其他公共机构。

听证的具体内容包括立法听证、行政管理听证、行政机关或部分单位

作出新决定前的听证等。在许多情况下，听证不是必要的程序。但是

只要有人问，它通常是举行。听证会不是现场直播。主要是听取意见。

主持听证的人不能诱导或促使对方说任何话。为了完全中立，提问也

是中立的。听证会前，听证员被要求举起右手宣誓，并承诺他所说的

一切都是真实的。根据实际需要，听证时间可以长达几十天，有几名

律师参加。短暂的时间只有几个小时甚至几分钟。美国加州一名残疾

儿童的家长将学校告上了法庭，因为学校不能为残疾儿童提供上课和

上厕所的便利。法院在听取意见后裁定，学校赔偿家长一万美元。听

证会已成为政府机构之间制定良好法律和执行法律以及与公众建立

密切沟通和联系的一个重要环节。

(3)美国的信息自由

美国于年通过了《信息自由法案》，并自那以后多次修订该法案。

它的目的是让人们了解它，使人们更容易获得各种政府信息。当然，

由于国防、外交和商业秘密等原因，有些信息是不能自由查询或不向

公众公开的。信息自由法主要是为了解决透明度问题。一位美国学者

曾经说过，法律、行政机关和法院的工作应该成为一面玻璃幕墙，从

外面就可以看到。为了向社会和公众提供这种服务，美国政府在联邦

或州公报中公布了所有立法，并设立了图书馆、阅览室和电子档案馆，

为社会提供方便的服务。公众可以自由地查询各种信息，包括上述信

息。如果政府机构不能提供这种服务，公众也可以向法院提起诉讼。

法院将根据《政府法》、《行政诉讼法》、《信息自由法》及相关判例进

行审查并做出判决。

(4)美国法律的特点

美国不是大陆法系国家，而是判例法国家。然而，这种对美国的

调查和研究带来了对这一点的新的理解和认识。随着行政权的不断扩

张，美国成文法的内容也在迅速增加。它形成了法律规定和判例同时

存在、相互兼容的特点。此外，美国法律出台后，条文的含义、适用

和解释都非常详细，充分估计了条文实施中的各种情况，给行政机关

实施法律带来了极大的便利，减少了自由裁量权和任意性，保证了行

政机关依法行政。

(5)规则在美国的统一实施

美国贸易代表处是白宫直属的行政单位。其负责人是美国总统的

对外贸易首席顾问。该机构负责谈判、在美国统一实施组织规则以及

确定美国的贸易政策。代表处在各州设有办事处，几个专门委员会负

责收集各种经贸信息、处理、整理、上传和分发。

在美国实施组织规则的过程中，通常的做法是公布规则，这样整

个社会都可以知道，公众也可以很容易地获得这方面的信息。第二是

通过各地的办事处和特别联邦委员会收集和整理各种信息，以确保来

自商业界的各种信息能够整合到代表处。第三，当发现各州的法律、

法令和规章不一致时，将采取反复协商的方式，要求各州对法令进行

相应的修改。如果在一定程度的磋商中不能达成共识，有时会提高磋

商的水平。在正常情况下，协商可以解决国家法律和法令的修改，并

保持与规则的一致性。第四，当谈判未能解决问题时，联邦政府还将

采取两项措施，要求各州修改不符合规则的法律或法令。一个是经济

制裁。根据目前美国的管理体制，联邦政府每年都会给各州很多补贴。

例如，加州的健康保险每年需要大约1亿美元，其中一半来自联邦补

贴。如果一些州未能按照联邦政府的要求及时修改不符合规定的法律

和法令，联邦政府将实施经济制裁以减少或取消补贴。另一个是，如

果谈判和经济制裁都无效，联邦政府可以向法院提起诉讼，请求法院

撤销或修改州法律和法令，但这种情况很少发生。

三、美国立法和法律实施的一些启示

1.增加立法的透明度

我国的立法和地方立法体制多年来遵循了部门起草、部门征求意

见、政府法制部门审核、征求有关部门、法律专家和其他有关方面意

见的方法。很少有法律法规草案征求全社会的意见。立法已成为该部

门的特殊权力。立法过程的公开性和透明度远远不能满足民主和法制

建设的要求。我们应该逐步改变这种现状，把封闭的立法变成开放的

立法。法律法规草案应当公开，让全社会都知道，这也有助于提高公

民的法律意识。政府应该设立专门的出版物供公众发行。所有立法草

案和正式文本应逐步从征求意见的报纸转移到专有出版物。同时，政

府应充分利用信息技术发布立法草案和正式文本，建立各级政府法律

规范和政策措施图书馆，或利用现有图书馆和资料室增加法律规范，

向全社会开放，实行免费查询，提供有偿服务。

2.增加和扩大人民对立法工作的参与

立法草案颁布后，社会各界的反馈意见应分类整理，逐一认真研

究，积极吸收各方面的有益建议和意见。对于不能采纳的意见，应公

开解释不被采纳的原因。对于重要但仍无法采纳的意见，也可以逐一

考虑个人反馈。它真正体现了法律代表最广大人民的根本利益，在立

法中充分发挥和保护人民的民主权利的特点。

3.积极开展重要法律规范经济效益分析的探索

一项重要法律规范的颁布可能会对某些行业乃至全局产生深远

而长远的影响，并对社会经济效率和经济效益产生直接和间接的影

响。但长期以来，我国的立法工作很少进行立法成本核算和法律规范

实施后对整体社会经济效益的影响分析。随着我国社会主义市场经济

体制的逐步建立，我国也应该在立法方面进行立法成本核算和经济效

益分析的探索。我们可以先进行实验并创造出原创的；然后逐步推广

和完善，确定合理的范围

行政听证是政府和人民之间的桥梁和纽带。它能更好地反映人民

的意见和声音，也是发挥和保护人民民主权利的重要形式。目前，我

国已经在行政处罚、行政复议等方面建立了听证制度。一些地方的立

法工作也在这方面进行了有益的探索。但是，按照积极推进民主法制

进程的要求，这一制度在实施的广度和深度上还远远不够。听证制度

应该在更多的领域和更广的范围内实施，这样政府和人民之间的距离

就越来越近。政府应该考虑对各种外部管理行为实行听证制度，以便

更好地改进我们的行政工作。

⒌加强立法解释和实施解释

随着我国民主和法制建设的不断加强，行政立法的进程明显加

快，法律空白不多。然而，我国立法的一个重要缺陷是立法解释和适

用解释太少，影响了法律规范在全国或一个地区的正确实施。法律适

用和法律冲突问题往往得不到及时解决，削弱了法律规范在社会中的

影响力和作用。这方面的问题应从管理体制入手，完善这方面的职能

和机制。

6.扩大行政行为的行政和司法审查范围

根据我国《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，目前行政复

议和行政诉讼主要审查具体行政行为，原则上不能审查抽象行政行

为。《行政复议法》虽然规定了对一些抽象行政行为的审查，但仍有

很大的局限性，这是一个立法缺陷。由于立法者受到某些因素的制约，

他们所发布的法律规范可能存在某些问题，甚至有些内容不属于良法

范畴。如果这些内容得不到及时有效的纠正，将会损害社会和公众的

利益。因此，应当扩大行政复议和行政行为司法审查的范围，将大多

数抽象行政行为纳入审查范围，以便及时解决法律规范中的问题。

《统一实施协定赴美国考察总结报告》