执行力三大怪象

执行力三大怪象

转型期的中国社会,利益主体结构、利益需求结构和利益实

现途径都更加复杂。一些基层政府在执行层面呈现出趋利化、媚

上化、形式化三大特点。

趋利化:

有利的亢进执行,无利的疲软执行。

为什么政策明明对头,下面就是顶着不干?为什么上面三令

五申,下面却置若罔闻?对法律法规和方针政策,合意的就“用足用

活”,不合意的就不理不睬,束之高阁。“上有政策,下有对策”,管理者

与被管理者之间天生就存在利益博弈,所以在执行上级政策时,我

们常常看到一些基层政府或部门通过各种“对策”阻挠执行、虚假

执行甚至扭曲执行。

有专家指出,公共政策本质上是对一定社会关系中不同体

的利益进行的权威性划分,政策执行活动就是对利益的重新配置,

而趋利避害是人之共性,必然导致各个利益体为了自身利益进

行博弈,力求自己的利益最大化。

“现在基层都疯狂追求GDP,像‘保增长保红线’的土地政策、

房价调控政策等关系老百姓切身利益的,由于影响地方‘土地财

政’,推动起来步履蹒跚。”西部某县副县长告诉记者,“上面的硬杠

杠,下面见了黄灯赶快走,见到红灯绕道走,心中都装着小九九,千

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方百计打擦边球。”

“政府权力部门化、部门权力利益化”,趋利化还体现在自身利

益取向上,擅自设权,大力发展“审批经济”、“经济”、“收费经济”,

不管上面出台什么政策,执行心态都是各取所需,对自己有利的条

款,执行时有过之而无不及;对自己不利的条款,或避而不提,或蓄

意误读,使上级的政策、法规在此形成“中梗阻”。比如在征地拆迁

中,一些部门就存在许多有悖国家政策的地方“土办法”。市民廖先

生在谈到自己无奈被的旧居时调侃道:“中央有政策,下面有

对策,有钱有权的人可以在政策与对策之间想计策,老百姓对政策

与对策都束手无策,只有坐等政府来拆……”

无论是你有政策、我有对策的替换性执行,断章取义、为我

所用的选择性执行,软拖硬抗、形式主义的象征性执行,还是大搞

土政策的附加性执行……这些执行怪现象的背后,都是本位主

义、地方利益在驱使。对上面给资金给项目的政策,趋之若鹜,如

中央4万亿投资计划出台后,地方暗暗角力,“跑部钱进”,体现出了

超强的执行力;对一些事关百姓民生切身利益和社会长治久安良

性发展的“长策”,如节能减排、结构调整等却显得执行疲软;对一

些规范官员从政行为、加强党风廉政建设的规定,就不痛不痒,用

会议贯彻会议,文件贯彻文件形式化执行;对一些破除当地非法利

益格局的严令,就软拖硬抗,拒不执行,如中央三令五申清理小煤

矿,一些地方官员置若罔闻,“官煤勾结”难以撼动。

西部某地级市副市长张先生告诉记者,趋利化是地方政府执

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行政策法规的重要取向,已经形成官场潜规则。如上面要求一些

部门按行政许可法的要求清理不合理的部门行政法规,但结果是,

被清理的是那些不收费的项目,收费的项目纹丝不动。

媚上化:

法规不如批示,批示不如暗示

“法规不如文件,文件不如批示,批示不如暗示”,在地方执行层

面,执行力的强弱,往往并不取决于政策的重要性或法律的权威,

而取决于顶头上司的态度。在一些地方,国家的大政方针可以束

之高阁,法律法规可以置若罔闻,但贯彻领导的指示却是压倒一切

的任务,往往能在执行各种决策中起到决定性作用。换言之,一些

地方政府执行力呈现出强烈的媚上化。

如今,地方主要领导对各种问题的批示和最新指示,已然成为

当地媒体日常报道的头版头条,各地各部门的重视程度与执行力

度、执行进展等内容,通常也要跟踪报道数天。这既为推动工作

提供动力,也为层层执行畅通“保驾护航”。法律规定少人问津,工作

重心围着上级批示转,众要解决问题,千方百计通过信访领导

求得批示,法律法规解决不了的信访难题,通过领导批示往往迎刃

而解。这种现象不仅是对建立法治社会的严峻挑战,更给信访部

门带来了巨大的压力。

“领导一重视,事情就好办”,政策法规的“肠梗阻”与批示的畅

行无阻,恰恰对比出一些地方党政系统执行力的错位。有专家指

出,人治执行方式与法治尚未成熟造成了政府执行力的短板。由

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于法治执行机制的软弱,正常的行政执行途径往往被忽略,依靠行

政官员的个人威权,上下级关系代替制度规则,似乎就成了必然选

项。

“基层好多问题是早已成顽疾,久拖未决,大家都捂盖子,力求

相安无事。直到终于出事了,上面领导批示了、痛斥了,大家就重

视了,事情就解决了。”一位县纪委书记告诉记者,“像我们县建筑

工地施工安全问题,制度都写在墙上,建设局执法大队该执行不执

行,不该执行乱执行,等最后出了事故,领导拍了桌子,才彻底清理

整顿。”

一些并不复杂的事件总是要“惊动国务院”、“惊动中纪委”,才

能执行到位,于是,现实中出现了这样一个悖论:人人批判人治,但

当遇上只有领导关注才能解决问题的时候,人人又渴望人治能够

迅速见效,对威权政治寄予厚望,才有了信访渠道被看作比国家行

政救济与司法救济更为有效的“权力救济”。

执行力的媚上化,让人治在与法治的PK中屡占上风。某贫困

县副县长认为,下面执行力的强弱,与“一级向一级交差”的领导体

制有很大的关系。他告诉记者,县城脏乱差长期治不了,他主抓时

很头疼,相关部门都不来气,执行不下去,结果省上将该市作为城

乡环境整治试点,市上领导高度重视,要求各县县委书记亲自抓,

人力、财力迅速执行到位,县城环境很快改善。“为了应付上级领导

的验收,雇人300元一天突击清理,执行力度之大,可谓不计血本。”

他透露。

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媚上化执行使得上级的错误决策被不折不扣地执行,这样的

执行越得力,造成的危害越大。最近,陕西榆林违法征地建工业区

的土地违法案件被国土部曝光仍未停工的消息引起舆论哗然。今

年5月,榆林因违法征地被国土资源部通报批评,区长王成继等10

名责任人受到处分。尽管如此,这起部办大案并未阻断当地政府

继续错误执行的步伐,工地上依然热火朝天,被老百姓称为“地方

官根本没买国土资源部的账”……重重禁令在媚上化执行中,权威

扫地。

更可怕的是,一些地方官员把心思全花在琢磨领导意图上,在

落实工作上往往形成“批示不如暗示”的怪现象。“桌面下的意思”

才是领导的真实意图,解读领导的表情,揣测领导的心思成了某些

官员执行前的重要“课题”。

“媚上化执行的背后,体现的是现在一些官员只想当官不想做

事,只顾眼前利益和个人官帽的扭曲价值观。”成都市委党校刘益

飞教授谈到。

形式化:

以文件贯彻文件,以汇报检验结果

“上级机关在制定政策时字斟句酌反复推敲,但政策出台后就

是会议传达会议,文件贯彻文件,一大堆好政策到下面最后变成废

纸一堆。”海南省委书记卫留成曾发出这样的感叹。一些基层政府

在政策法律法规执行过程中,务虚不务实,重形式不讲实效,呈现

出形式化、走过场的特点。

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领导讲话、层层动员、深入领会、分步贯彻、典型示范、全

面推进、总结表彰……这种从革命战争年代、计划经济时代遗留

下来的执行方式我们不会陌生,执行过程千篇一律地流于口头上,

讲“唱功”而忽视“做功”,执行结果云淡风清。一些基层政府对某些

政策的执行力度基本上就是一种政治表态,而执行效果在哪里?

就在总结大会或汇报材料中洋洋洒洒的官样文章中。

专家指出,形式化的执行模式是历史惯性、路径依赖及行政

官僚惰性的产物,在当前法律法规、政策、决策执行中依然普遍

沿用,导致执行力虚化,效果模糊。

川西某县县委办主任告诉记者,每次上面一发文,下面就开会,

开得轰轰烈烈,文件下了一个又一个,就是只打雷不下雨,没任何

实际意义,劳民伤财,还不如为老百姓解决一个实实在在的事。他

说,县上上百个部门和单位每年的例会多如牛毛,县上领导一年要

参加上千个会,再加上频繁的迎来送往、应酬接待,执行力都在这

些“虚功”中耗尽。

“涉及到跨行业的,免不了协调会、督导会、现场会、调度会,

但真正要解决问题了,这些会议对执行法律法规起不了多少实质

性作用,各部门之间仍然推诿扯皮,像食品安全问题就是一个典型

的例子。”他向记者透露。

此外,一些基层公务员也存在隐形不作为、懒执行的问题。

工作状态就是上午一份报纸一杯茶,下午网上打游戏,患有“组织

末梢神经麻痹症”,对工作拖拖拉拉,得过且过、敷衍了事,致使许多

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问题久拖不决,导致政府社会公信力缺失,形象受损。

四川省委党校教授杨静光向记者谈到,我国政策制定、执行

属直线网络系统,要维护这个系统正常运转,就必须严格执行决

策。当前我国比以往任何时候都更加注重建章立制,讲要求、作

规定、下文件,各个领域都颁布了系统严密的政策法规,但对制度

执行层面却缺乏相应的保障机制、反馈评估机制和监督机制,导

致制度执行形式化、应付化,最终结果就是“雷声大雨点小”。

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