用好公益诉讼,建设生态文明

用好公益诉讼,建设生态文明

建设生态文明四平市铁东区人民检察院崔海波各

位领导、各位同事：大家好！很荣幸能够有机会与大家在

一起学习、研究、交流关于公益诉讼检察工作的方式方法。

我今天汇报的题目是《用好公益诉讼建设生态文明》，汇

报内容如有不妥，请大家多多指正。

一、中国环境现状及公益诉讼检察监督的必要性中国

目前的环境状况大家是有目共睹的，人为造成的环境污染和

生态破坏已经相当严重，愈演愈烈的环境危机对人们的生

活、身心健康造成了极大的危害。虽然局部城市的环境污染

得到一定控制，但是整体的生态环境还在恶化并向农村蔓

延。随着经济的发展和社会的进步，公民的环境法律意识也

在不断提高，人们不再仅仅满足于物质生活的富足，也在逐

步要求生存环境质量的提高。公民法律意识的提高作为法律

发展的外部动力，也在积极推动着法律往更加完善的方向发

展。按照传统诉讼法理论，只有与诉讼有直接利害关系的人

才可以提起诉讼。但是由于环境侵害往往具有间接性、潜在

性、广泛性，环境公益的损害不一定与个人有直接的利害关

系。环境公益诉讼制度的提出可以改变目前公民起诉无门的

尴尬状况，对于中国目前环境状况的改善以及环境管理方面

的改进都具有重大意义。

检察机关提起公益诉讼制度，是党中央在全面依法治国

背景下构建权力监督制约体系所作出的一项重大制度设计。

____总书记在致22届国际检察官联合会年会的贺信中特别

指出：“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。中

国检察机关是国家的法律监督机关，是保护国家利益和社会

公共利益的一支重要力量。”张军检察长多次强调要深刻领

会____总书记这一重大论断，紧紧抓实抓好检察公益诉讼工

作。因此检察机关应深入贯彻党的十九大精神，立足法律监

督职能，大胆实践、勇于担当，为完善公益诉讼制度的顶层

设计提供有效经验，促进国家和社会良法善治的实现。

二、准确把握检察机关生态保护公益诉讼的实践情况

（一）实践做法与成效近年来，本院深入践行共赢理念，

推动生态文明建设依法推进，客观来说，检察机关与被监督

机关的法定职责本质上是一致的，工作目标、追求效果是一

致的，都是为了保障和满足人民日益增长的美好生活需要，

当然包括优美生态环境需要。因此，我们进一步更新了监督

理念、改进了工作方法，增强监督智慧、法律智慧、检察智

慧、用精用准、用足用好法律赋予的监督手段、综合运用批

捕起诉、抗诉、纠正意见、检察建议等多种方式、切实办理

好每一起生态环境案件，保障各项生态文明建设依法推进，

从而实现依法行政、保护公共利益、加强检察监督的统一。

1、围绕生态文明建设，积极配合相关政府职能部门，

严格治理和防治水污染、大气污染和各种环境污染，助力推

动政府主导、市场推动、企业担责、公众参与、社会监督的

污染防治体系建设、扎实推进环境建设，积极参与各类污染

防治活动、保持专班不散、力度不减、敢于动真碰硬、打好

持久战、阻击战和阵地战，严厉惩治各种破坏环境资源的违

法犯罪。

如去年在开展“四平市矿山整治专项检察监督”活动中

本院发现，位于四平市铁东区山门镇龙王村周家沟西侧四平

市实验林场辖区的林地内，张某未经批准擅自改变林地用

途，超面积侵占林地进行采石，致使森林生态环境遭到严重

破坏。四平市林业局对辖区森林资源具有监管权和行政处罚

权，应采取有效措施，对上述违法行为人毁坏林地的违法行

为予以严肃处理，并按照相关法律规定，责令其限期恢复被

毁坏的林地。但在本院发出检察建议之前，被毁坏的林地未

恢复原状，森林生态环境遭到破坏，国家和社会公共利益处

于受侵害的状态，为保护生态环境和森林资源，维护国家和

社会公共利益，因此本院依法向四平市林业局发出检察建

议，依法履行监管职责，加强对张某毁坏林地违法行为的有

效监管，责令其限期彻底恢复林地原状；或者责令其足额缴

纳森林植被恢复费，由林业主管部门代为补种。并对处罚主

体临时占用林地情况进行处罚。四平市林业局收到检察建议

后，已经整改落实到位。

2、提前做好工作部署，在追究犯罪嫌疑人刑事责任的

同时，依法追究其侵害生态环境的责任，加强公益诉讼检察

部门与刑事检察部门的协作，做好生态环境治理领域涉嫌刑

事犯罪或者违法执法案件的线索移送，另外要积极参与生态

功能建设，跟踪监督生态环境整治和保护修复工作，加大重

点区域生态环境专项调查，督促相关部门及时履职或起诉。

如去年我院办理的一起非法狩猎野生林蛙案件中，在

2019年10月，郭某在没有取得狩猎证的情况下，在禁猎区、

禁猎期内，在石岭镇小孤家村郭家沟屯南边地头的泉眼河沟

里使用自家农用镐非法捕猎野生林蛙87只，并将87只林蛙

用盐腌死后进行晾晒。2019年11月19日，四平市森林公安

局在郭某家查获的死体风干林蛙经吉林师范大学生命科学

学院鉴定：“鉴定的87只蛙为中国林蛙（蛙类已经风干），

保护等级为“三有”（有益、有经济价值、有科研价值）野

生动物。”根据《野生动物及其制品价值评估方法》（国家林

业局令第46号、2017年9月29日公布、2017年12月15

日施行）对“无尾目所有种”项对林蛙野生动物及其制品

价值的评估标准为100.00元∕只，故被告郭某因其非法狩

猎行为造成国家野生动物资源损失人民币87只×100.00元

∕只＝8700.00元。被告郭某的行为破坏野生动物资源，损

害了国家利益和社会公共利益。

2019年12月9日，铁东区人民检察院就本案通过正义

网发出民事公益诉讼诉前公告，公告期满后，无法定机关或

有关组织向检察机关书面反馈提起民事公益诉讼。2020年1

月20日，本院向吉林省四平市铁东区人民法院提起了刑事

附带民事公益诉讼。吉林省四平市铁东区人民法院公开开庭

审理此案，支持了检察机关就民事公益诉讼全部诉讼请求，

以非法狩猎罪判处郭某有期徒刑一年，缓刑一年六个月，赔

偿国家野生动物资源损失8700元，并在省级新闻媒体上向

社会公开赔礼道歉。

保护野生动物不仅仅事关大自然的生态平衡，还对我们

人类的生存与发展有着重大的意义。该案行为人非法狩猎野

生动物的行为不但承担了刑事责任，而且还通过刑事附带民

事公益诉讼让行为人承担了相应的民事责任。此案的成功办

理使行为人充分认识到了野生动物资源对国家和社会公共

利益的重要性，也同时对其他人起到了警醒作用。检察机关

通过司法途径有效的保护了野生动物资源，为促进社会、行

政、司法三者共同保护野生动物与人类和谐发展起到了积极

作用。

3、通过开展行政公益诉讼诉前听证会来广泛听取各方

意见、深化检务公开、自觉接受监督，确保案件得到依法正

确处理，使各方代表更加了解公益诉讼的意义，取得了良好

的社会效果。

如今年在办理一起扬尘污染案件中，在2020年4月28

日，经本院实地踏查发现，四平市铁东区环城一级公路位于

城东乡河夹信子村李明修理厂旁边、永乐村四平市鸿发养殖

合作社院内及铁东区洁净煤配送中心对面一场所共三处存

在露天堆放大量砂土，没有按规定采取密闭、围挡、覆盖等

防尘措施，易造成扬尘污染空气环境，社会公共利益持续处

于受侵害状态。四平市铁东区城东乡人民政府作为主管单位

对上述违法行为未能正确进行有效监管，属未依法履职。本

院依职权向四平市铁东区城东乡人民政府提出检察建议依

法履行监督管理职责，督促指导本辖区企事业单位和其他生

产经营者落实生态环境保护措施。并对上述三处露天堆放砂

土，未按规定采取密闭、围挡、覆盖措施的行为依法向有关

部门报告。为减少沙尘污染源，规范露天砂土堆放，在全乡

加强隐患排查，集中整治此类问题，杜绝此类问题再次发生。

针对此案本院于2020年6月5日本院针对此案召开了

听证会，邀请了人民监督员、人大代表、政协委员、公益保

护督察员、铁东区人民政府代表、四平市生态环境局铁东分

局代表和四平市自然资源局铁东分局代表七位同志参加此

次听证会并担任听证员。听证会主要围绕被督促履职部门辖

区内存在污染大气环境问题，对该行政单位未依法履职案进

行听证评议。会上，本院承办部门负责人详细介绍了案件办

理情况，阐明事实、理由以及法律依据，出示了相关证据材

料。被督促履职部门对本案进行了阐释说明，对案件事实、

证据以及相关法律依据没有任何异议，自愿接受检察机关的

监督和建议，表示立即整改并以后积极履职，杜绝此类现象

再发生。七位听证员针对此案依次发表了意见，纷纷表示该

案事实清楚、证据确凿、法律依据充分，支持检察机关督促

相关行政单位积极履职，希望下发检察建议书督促行政机关

履职的诉前程序成为常态化。听证会会议结束后，本院承办

部门以公开宣告的方式向被督促履职部门送达了检察建议

书。公开听证会使相关行政机关认识到保护生态环境的重要

性，也增强了行政机关依法行政的主动性，保护了生态环境

和空气质量，维护了国家和社会公共利益。本院自觉接受了

社会监督，提高了检察机关的执法办案的公信力，推进公正

廉洁执法，保障了司法的公开、公平、公正。

（二）存在的问题提起公益诉讼是法律赋予检察机关

的职责。基层检察机关履行好公益诉讼职责，对提升公益诉

讼工作的总体成效起基础性和决定性作用。近年来，从媒体

曝光的损害公益事件来看，涉及地域面积广、受害人众多、

造成轰动效应的重大事件并不十分突出，但在区县范围内的

涉公益事件时有发生，怠于履行职责或者不依法履行职责的

现象也多发生在基层行政机关。因此，基层检察机关可以说

是开展公益诉讼工作的主要力量。有关试点情况表明，“提

起行政公益诉讼的检察机关主要是基层人民检察院，被诉行

政机关主要是县级人民政府的工作部门”。最高人民检察院

曾对2018年全国检察机关开展公益诉讼工作的情况进行通

报，其中指出，截至2018年11月，全国基层检察院已全部

消灭立案空白和诉前程序办案空白，实现了公益诉讼办案的

全覆盖。

但基层检察机关开展公益诉讼工作仍面临思想认识不

到位、发现案件线索难、办案力量和办案能力不足、配套机

制尚不健全等问题1、思想认识尚不到位。与司法体制改革

中的一些“自生自发式”改革不同，公益诉讼制度改革走的

是自上而下的路径，先由中央形成决策部署，再经人大授权

开展试点工作，最后修改法律全面实施。对于该制度改革的

重要性，基层检察人员认识不足，对于如何开展此项工作更

是缺乏足够的知识和经验。

2、发现案件线索难。只有发现案件线索，基层检察机

关才能提起公益诉讼，但是，多种原因导致基层检察机关发

现案件线索难。例如，就社会公众而言，对于发生在身边的

侵害国家利益和社会公共利益的现象，观望者多、举报者少。

由于外来案件线索匮乏，基层检察机关所摸排的公益诉讼案

件线索大都来源于本院办理的刑事案件。

3、办案力量和办案能力不足。提起公益诉讼是基层检

察机关新增的职能，过去民事行政检察部门的办案力量和办

案能力难以满足公益诉讼案件办理的特殊需求。与传统的民

事行政诉讼监督案件主要以书面审查为主不同，办理公益诉

讼案件，基层检察人员需要发现线索、调查取证、委托鉴定、

进行外部沟通和协调、出席庭审，同时需要具备生态环境和

资源保护、食品药品安全等方面的专业知识，这就导致基层

民事行政检察部门“案多人少”的矛盾更加凸显，基层检察

人员素质能力不足的问题也更加突出。

4、配套机制尚不健全。公益损害具有主体不特定、涉

及面广、恢复周期长等特点，公益损害的赔偿费用往往数额

较大，且使用方式多元、周期较长，因此，需要在公益诉讼

专项资金监督管理方面形成长效机制。但目前，我国在公益

损害的鉴定、环境损害修复资金的管理等方面缺乏相应的配

套机制，对赔偿认定和裁判执行等造成了影响。

5、刑事附带民事公益诉讼案件诉前公告时间周期与刑

事案件办理期限冲突的问题。刑事附带民事公益诉讼系刑事

诉讼与民事公益诉讼两类案件的合并审理。在办理刑事附带

民事公益诉讼案件中，诉前公告是人民检察院提起刑事附带

民事公益诉讼的必经程序，公告期为一个月，期满后无法定

机关或有关组织向检察机关书面反馈提起民事公益诉讼，将

由检察机关提起刑事附带民事公益诉讼。刑事附带民事公益

诉讼线索主要源于刑事检察部，刑事检察部受理后，本部门

开始进行刑事附带民事公益诉讼立案并公告，由于刑事附带

民事公益诉讼诉前公告时间周期长，因此存在公告时间周期

与刑事案件办理期限冲突的问题。

三、科学谋划检察机关推进生态文明建设工作1、提高

思想认识。国家监察体制改革之后，检察机关的职务犯罪侦

查权转移至监察机关党的十九大报告指出，深刻领会新时代

中国特社会主义思想的精神实质和丰富内涵的一个重要

方面就是坚持人与自然的和谐共生，实行最严格的生态环境

保护制度。加快生态文明体制改革，建设美丽中国的具体要

求是要推进绿发展、着力解决突出环境问题、加大生态环

境保护力度、改革生态环境监管体制。这些重要论述进一步

阐明了检察机关提起公益诉讼制度的重大意义。____总书记

在十八届四中全会上专门作出说明，强调由检察机关提起公

益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度。检

察机关提起公益诉讼是党中央作出的重大战略部署，是完善

现有公益保护体系、促进依法行政、维护国家利益和社会公

共利益、建设美丽中国的重要举措。

开展公益诉讼工作成为检察机关新增的一项重大职能，

关系到检察事业的长远发展，也关系到公益诉讼制度的发展

完善。传统的民事行政案件审查主要以书面审查为主，遵循

不告不理的一般原则。公益诉讼案件要求检察机关主动作

为，包括主动发现案件线索，通过询问、委托鉴定、评估、

审计等方式确定公益诉讼案件的办案方向，以公益诉讼人身

份提起诉讼，并且在法庭上进行举证、质证和辩论，等等。

因此，检察机关在思想上应当由被动审查转为主动出击，积

极开展公益诉讼工作，打开工作局面。

2、拓宽案件线索来源渠道。完善检察机关各部门之间

的信息共享、线索发现和移送、案件协查、结果反馈等工作

机制，深入摸排公益诉讼案件线索，形成以公益诉讼检察部

门为主导，刑事检察等职能部门协作配合的工作格局；加强

与生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产管理、国

有土地保护等有关的行政执法部门的信息沟通，充分利用行

政执法与检察工作衔接平台、行政执法与刑事司法衔接信息

共享平台，搜寻案件线索；加强与监察机关的联系，完善监

察机关与检察机关工作的衔接机制，明确案件线索的移送与

反馈制度；加大宣传力度，加强人民众对检察机关提起公

益诉讼的认识与了解，鼓励人民众积极提供案件线索。

3、加强专业化队伍建设。加强民事行政检察队伍建设，

选配有调查核实、出庭应诉工作经验的检察官充实民事行政

检察队伍。针对专业知识欠缺和素质能力不足的问题，可以

通过专题讲解、案例分析、庭审观摩等方式有针对性地进行

培训，不断提高检察官公益诉讼案件的办理能力和水平，保

障办案质效。注重遴选和招录高素质的专业人才，充实民事

行政检察队伍。可以结合司法责任制和检察官员额制度改

革，探索建立专门的检察公益诉讼案件办案团队，从而保障

办案力量与公益诉讼案件数量相适应。

4、完善相关配套机制。完善诉前沟通机制，基层检察

机关收到案件线索后，可以根据线索的来源、涉及问题的性

质等，及时与政府部门进行沟通。需要进入诉前程序的，依

法发出检察建议，并努力协调促进落实。可以探索建立适合

本地实际的公益诉讼专项资金的管理使用和监督监察机制，

规范赔偿金的收取使用，确保公益损害得到有效弥补。同时，

也可以将资金用于公益诉讼案件的鉴定，解决鉴定费用来源

问题。