反垄断法的基本内容及实施意义

反垄断法的基本内容及实施意

义

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出现。这些垄断行为不但未被有效制止，反而愈演愈烈，从而对竞

争秩序造成越来越大的危害。为了遏制垄断行为的进一步蔓延，国家

又在一些法律、法规如《价格法》、《招标投标法》、《技术合同法》、

《投机倒把行政处罚暂行条例》中对一些垄断行为作了规定。综上所

述，在《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）出台之

前，我国反垄断立法现状总体来说有四个特点：一是垄断立法的规定

较为杂乱、零散，有些规定散见于一些行政性规章和个别基本法律中，

没有完整的调整经济垄断的法律体系。二是存在着分别立法和多头立

法的状况，这种方式在经济转轨时期有其合理性，可避免出现法律真

空，但在市场经济逐步建立和完善的情况下，这种立法方式使得多重

立法与无法可依并存，法律与法律之间缺乏协调，很难做到法律规定

的内容、价值的一致，因此必须依市场经济统一规则的要求改变这种

格局。三是立法技术也存在很大问题。四是经济垄断与行政垄断不分。

十届全国人大常委会第二十九次会议8月30日表决通过了《反

垄断法》，从而为这部自1994年就列入全国人大立法计划、酝酿13

年之久的法律出台，画上了圆满的句号。《反垄断法》的制定和出台，

有利于保护市场竞争、促进经济健康发展，对中国经济必将产生深远

影响。

《反垄断法》从中国的实际出发，根据市场经济发展的需要，设

专章规制各类垄断行为。这对于制止垄断行为，保护公平竞争，规范

市场经济秩序，保护消费者利益，保障社会主义市场经济健康发展，

具有十分重要的意义。

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（二）相关概念

1、垄断的含义

垄断一词，其经济学上的含义和法学上的含义是不一样的。从

经济学上来讲，垄断一般是指少数企业或企业的联合凭借其经济实力

独占生产和市场，攫取垄断利润，损害市场机制的行为。具体来说，

从结构主义的角度出发，只要少数企业或企业的联合在市场中所占的

份额超过一定的限度，即被认为存在垄断行为。从行为主义的角度出

发，除了要在市场中占有较高的市场份额外，还须滥用其市场优势，

实施了控制和操纵市场的行为，才被认为是垄断行为。现代经济学一

般是从行为主义的角度出发来界定垄断行为。反垄断法研究的垄断自

然有别于经济学上的垄断，但在研究垄断行为时，不可能跨越经济学

中的有关理论，更不能割裂经济学中的垄断理论与法律上的垄断理论

之间的紧密联系。正是基于对经济学上的垄断的深入研究，确定了垄

断的价值优劣与判定的基本条件，才使各国对垄断的研究从经济学扩

大到了法学上，并制定出相应的法律、法规予以规制。亚当·斯密的

垄断弊害论认为：垄断将导致产量减少、资源浪费、效率降低。亚当·斯

密的观点成为现代经济学对垄断的基本看法，也支持着现代反垄断法

对垄断的抑制态度。从法律上来讲，垄断是指依据各国法律规定，垄

断主体滥用其市场优势，进行排他性经营，并在实质上限制竞争的行

为。法律意义上的垄断一般有三个特征：违法性、危害性和限制性。

所谓违法性是指该行为违反了各国国内法的相关法律的明文规定，为

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各国法律所明确禁止；危害性是指该行为在实质上妨碍市场竞争，扰

乱了正常的竞争秩序；限制性是指该行为的行为主体凭借其市场优

势，实施了排除或限制竞争，并操纵或独占市场的行为。如果一些市

场主体虽然在市场上占据一定的优势地位，但并未滥用其市场优势而

损害竞争秩序，或者其行为不为法律所明文禁止，则不构成法律意义

上的垄断。

我国反垄断法是从广义上界定垄断的。《反垄断法》第3条规定：

“本法规定的垄断行为包括：（一）经营者达成垄断协议；（二）经营

者滥用市场支配地位；（三）具有或者可能具有排除、限制竞争效果

的经营者集中。”可见，我国反垄断法所称垄断包括限制竞争在内。

同时，考虑到行政性限制竞争在我国还确实存在，对市场竞争的影响

也是客观现实，反垄断法专设一章对行政性限制竞争作了具体规定，

明确禁止实践中较为典型的六类行政性限制竞争行为。

综上所述，反垄断法的称谓和其在各国法律规定中涵盖的内

容各不相同，立法体例也不相同。依据各国的立法，可以将反垄断法

分为广义和狭义两种。广义的反垄断法不仅包括规制垄断行为的法

律，还包括反限制竞争的法律；狭义的反垄断法仅指有关反垄断的法

律。从各国的立法实践来看，由于垄断行为和限制竞争行为并非在任

何情况下都能划分得十分清楚，导致各国在创制法律时，经常将反垄

断法和反限制竞争法合并立法，在定义反垄断法的概念时，也就不可

避免地在大多数情况下采用广义的反垄断法概念。

我们认为，界定反垄断法的概念时，一方面要考虑各国普遍采

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纳的立法方式，另一方面要从反垄断法的根本目的出发加以考虑。从

各国普遍采用的立法方式来看，多数国家将规制垄断行为和限制竞争

行为的有关规定都放置在反垄断立法当中。从各国制定反垄断法的根

本目的来看，规制反竞争行为，消除竞争障碍，维护自由竞争的市场

结构，这是反垄断法根本目的。由此可以看出，反垄断法应该是包含

规制垄断行为和限制竞争行为两种行为的法律规范的总称。因此，我

们可以给反垄断法下这样一个定义：反垄断法是调整在规制市场主体

的垄断行为和限制竞争行为过程中所发生的各种社会关系的法律规

范的总称。具体来说，反垄断法是用以规制独占市场、限制竞争、破

坏市场竞争机制等一系列的垄断行为和限制竞争行为，维护公平合理

的竞争秩序的各种法律、法规的总称。

二、反垄断法的基本内容

第三条本法规定的垄断行为包括：

（一）经营者达成垄断协议；

方便面涨价：成本上涨还是串谋定价

然而，同样是生产即食、方便类食品的四川白家粉丝以及生产非

油炸方便面的五谷道场等却没有跟风涨价。白家粉丝表示，他们将依

靠技术创新，加强成本控制来消化原材料的涨价因素。该企业还认为，

方便面原材料棕榈油、面粉、辣椒等涨价幅度只有约10％，而有些

企业的涨幅高达40％。“方便面以'寡头碰头会'的形式形成'价格同盟

'同步涨价，挟持逼迫其它方便食品也必须同时涨价。”

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■新闻分析

必须警惕“集体涨价”

方便面行业的“集体涨价”引来多方质疑。商务部国际贸易经济

合作研究院市场研究部副主任白明认为，这种由行业协会牵头，多个

有竞争性的同类企业结成联盟，集体决议影响价格的行为，大有“串

谋定价”之嫌。“行业协会的作用应该是提供公共产品和服务，而不

是左右价格，价格应该由市场决定。”

据悉，为此事，中国消费者协会法律顾问邱宝昌已经向国家发改

委发送了建议函。邱宝昌认为，原材料价格的上涨使得方便面成本增

加，企业为了缓解涨价压力而提高产品的价格，这种行为本无可厚非，

也是符合价值规律和市场规则的。但像这样由行业协会协调，占市场

份额95％以上的企业参加，讨论统一涨价的行为涉嫌违反《价格法》

等相关规定，更涉嫌损害消费者权益。邱宝昌表示，希望政府对这样

的行为进行调查认定，以维护正常的市场价格秩序和保护消费者的权

益。

华中师范大学政法学院叶雷认为，必须警惕此次“方便面集体涨

价”事件，在市场经济发达的国家，行业协会一旦协调统一定价或者

调价，就涉嫌违法，成为“价格卡特尔”。据他解释，卡特尔就是指

生产同类商品的企业为了获取高额利润，在划分销售市场、规定商品

产量和价格等方面达成协议而形成的一种垄断联合。世界方便面协会

中国分会这次扮演的角已经有了“卡特尔”的影子。“我们不反对

个别企业涨价，但应该坚决反对这种价格同盟”。他认为，经历这件

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事情，我国出台反垄断法显得更重要、更紧迫了。

（二）经营者滥用市场支配地位；

日本索尼株式会社设置技术壁垒案

索尼公司设置的这项技术壁垒无疑激怒了国内许多企业。因为与索

尼公司比，目前国内电池企业的成本优势大，如果没有这项壁垒，那

么在索尼电子设备上使用的多半会是中国的电池产品。据估计，仅这

一项市场价值一年就在2亿多元人民币。

这次索尼公司是以涉嫌垄断被起诉的。据说，索尼公司的

这种捆绑式销售行为，如果依据美国《谢尔顿法》、《克莱顿法》以

及欧盟的《反垄断法》，都会被指控为不良竞争行为而受到禁止和取

缔的。但在中国恐怕就并不容易了。

据了解，索尼的这一技术壁垒实际是infolithium（汉语意思是什

么？）技术。用索尼自己的话来讲，是增添了电池精确显示的功能，

但对兼容其它厂商的产品的确产生了排他性。从这一点来说，索尼

确有垄断嫌疑。但目前国内《反垄断法》还没有出台。商务部想反垄

断调查也无章可循。更为重要的是，据一业内人士透露，索尼电池的

“infolithium”技术早就注册了专利，所以能够成功告倒它的机会

几乎为零。

（三）具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。

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2008年９月３日上午，香港联交所发布的一则公告，吸引了人们的眼球：

可口可乐旗下的荷银亚洲将代表可口可乐全资附属公司大西洋公司，就收购汇

源果汁全部股份、全部未行使可换股债券并注销汇源全部未行使购股权，提出

自愿有条件现金收购建议。

按照公告，这单涉及金额２４亿美元，约合１７９．２亿港元的天价交易

若能完成，将成为迄今为止中国食品和饮料行业最大的一笔收购案。

（二）行政垄断

《反垄断法》第八条

行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得

滥用行政权力，排除、限制竞争。

行政垄断的形式：

1、限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的

经营者提供的商品。政府指定买酒等指定购买。

2、妨碍商品在地区之间的自由流通。限制商品的流出或流入，

如化肥、水泥等。

3、以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方

式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动。招标中串通

专门针对某单位制定标准，不及时发布信息，提前几天发布等。

4、采取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经

营者在本地投资或者设立分支机构。提高注册标准

5、强制经营者从事本法规定的垄断行为。

6、制定含有排除、限制竞争内容的规定。

各地工商部门在调查中发现，实行地方保护、地区封锁的主要商

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品有烟、酒、化肥、医药、煤炭、农业生产资料。这种地区封锁及地

方保护，不仅存在于省和省之间，而且省内各地市之间，地市各县之

间也存在。其主要表现形式如下：

1、以发文形式封锁市场，阻碍商品的自由流通。如：东北某地

方政府为保护当地氮肥厂的生产，专门召开会议、并发文要求经营者

必须销售本地化肥，否则没收经营的外地商品，对经营者直至吊

销营业执照。

2、以不正当或者歧视性质量检验及加收费用等方式，抬高外地

商品进入本地的门槛。在《直击垄断》一文中，啤酒调节基金的例子

便是此类垄断的典型表现。

3、以拒绝或予以行政许可等方式，强制他人购买其指定产品或

服务。比如，民政部门利用结婚登记的职权、限定办事人到指定的照

相馆照相；公安交通部门限定司机到指定的验车厂验车。

4、政府部门指使他人强行收费。沈阳市和平区中国小食品城有

一批人长期盘踞，专收来此运货的卡车司机的“路线费”。而这些团

伙的背后就是区交通局。

5、政府机关利用“一套班子、两块牌子”，实施垄断。例如，上

海崇明县自来水公司与县节约用水办公室实际上是“一家人”，2000

年年初，节水办公室向用水大户发文限量用水，超过限量加收5倍水

费。但只要购买县自来水公司的纯净水，就不再收取该费用。此举使

得崇明县其他水厂陷入困境。

第五章滥用行政权力排除、限制竞争

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2008年9月28日，贵州德江县为了让干部职工了解扶阳古城文化，宣传扶

阳古城，由县委办和县政府办联合下发文件《中共德江县委办公室德江县人民

政府办公室关于认真组织全县干部职工赴扶阳古城遗址参观旅游的通知》和《中

共德江县委办公室德江县人民政府办公室关于做好扶阳古城遗址参观旅游工作

的补充通知》，要求全县干部职工到扶阳古城旅游，每人收费150元，该费用

由各单位用福利待遇等方式支出。此事经媒体报道后，引起了广泛争议。不少

网民认为：德江县委、政府为了发展当地旅游业，可谓用心良苦，但不能为了

发展旅游业而损害干部职工的利益，若用公款旅游，甚至上班时间去旅游，那

就更不应该。

近日，在番茄销售市场疲软的情况下，贵州省贵阳市白云区委办公室和区

政府办公室联合下发红头文件，要求辖区各单位干部职工每人购买100斤番茄。

(8月31日《贵州都市报》)

国家发改委相关人士透露，国家发改委价检司负责依法查处价格

垄断协议行为，即囤积居奇，低买低卖等操纵价格市场行为。

商务部相关人士透露，反垄断调查办公室则负责经营者集中行为

的反垄断审查工作，即企业并购、企业集中，具体来说就是集中的程

度，集中对竞争的利弊等。但截至记者发稿时，发改委和商务部尚未

公布相关的反垄断执行机构的相关信息

据国家工商总局7月25日披露的三定方案透露，国家工商总局

成立反垄断与反不正当竞争执法局，负责拟订有关反垄断、反不正当

竞争的具体措施、办法，承担有关反垄断执法工作。此外，发改委相

关人士透露，工商总局负责的垄断协议涉及价格以外的垄断协议，比

如几家商场协议起来不进某一种商品。

除了这三大部门，国务院同时设立反垄断委员会，负责组织、协调和

指导三部门的反垄断工作。对于坊间日前热议的《反垄断法》尚无一个实施细

则出台的问题，《反垄断法》草案立法小组成员、中国社科院规制与竞争研究

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中心主任张昕竹表示，细则是要在三个执法部门成立之后，由各部门分别制定，

国务院不会包办代替。

第九条国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，

第十条国务院规定的承担反垄断执法职责的机构（以下统称国务院反垄断执

法机构）依照本法规定，负责反垄断执法工作。

第五十一条行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥

用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责

的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上

级机关提出依法处理的建议。

法律、行政法规对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职

能的组织滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的处理另有规定的，依照其规

定。

三、反垄断法的重大意义及对其的评价

（二）《反垄断法》的重大意义

1、通过惩罚限制竞争的行为，使得作为市场经济基石的自由竞争

得以健康运转，进而能更好地保护消费者利益。

今年8月1日，北京4家企业向北京市第一中级法院提起诉讼，状告国家

质检总局涉嫌行政垄断。由于当天正是《反垄断法》生效实施的第一天，因此

此案被称为“反垄断第一案”。

4企业在诉状中称，从2005年4月开始，国家质检总局不断推广一家名为

“中信国检信息技术有限公司”的企业经营的中国产品质量电子监管网业务，

要求生产企业在所生产产品的包装上加印监管码，供消费者在该网站查询。此

后更改“推广”为强制推行。4企业认为，国家质检总局用行政命令的形式强制

推行电子监管网，实际上确立了电子监管网的经营者——中信国检的垄断地位。

在递交诉状一个多月后，4企业的代理律师周泽终于在前天收到了法院的裁

定书——不予受理。法院作出如此裁定的理由是，4企业所诉超过了法定起诉期

限。

“没想到会是这个理由”

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9月4日晚，周泽在接受采访时向记者表示，因为此案的特殊性，他曾考虑

过法院不受理的可能性，但“但没想到会是这个理由”。

据了解，法院的法律依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、

《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第

四十一条第一款的规定。该规定指出，行政机关作出具体行政行为时，未告知

公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其

他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知

道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。

记者翻查4家企业的诉讼请求，发现他们大约是从2005年4月开始得知国

家质检总局推广电子监管网业务的，这样算来，似乎是超过了起诉期限。

但周泽认为，国家质检总局推广电子监管网的行为一直处于持续状态，原

告的起诉不存在超过期限的问题。他反问，“按照法院的逻辑，任何处于持续

状态的违法行为，只要利益相关人没有在一定期限内起诉，过了相应期限就可

以继续违法了？”

此外，对于2年起诉期限的计算，周泽说，国家质检总局于2005年开始推

广电子监管码，但那时并没有强制性，到了2007年12月总局才正式对外发文，

在69种产品（食品、家用电器、燃气用具、化妆品等）中强制推行电子监管码

业务。从强制推广算起，并没有超过起诉期限。

“我们肯定会上诉”

法院还在书面裁定中提到，“如不服本裁定，可在裁定送达之日起10日内，

向本院递交上诉状，上诉于北京市高级人民法院。”对此，周泽说：“我们肯

定会上诉的。”

另据周泽透露，9月2日下午，国家质检总局法规司司长刘兆彬曾约见他，

再三强调电子监管码的合理性。刘兆彬表示，周泽帮助政府改进工作的动机是

好的，但其行为“客观上形成了新闻炒作”，“实际上是抹黑政府”。

综合财经、信息时报

中信国检给质检总局分红？

记者了解到，中信21世纪公司于2005年1月21日发布公告，宣布与中国

电信和国家质检总局信息中心合资成立中信国检信息技术有限公司（其中质检

总局信息中心没有投入一分钱但占有30%的股份）。根据这份公告，中信21世

纪电讯、质检总局信息中心及中国华信邮电将有权按各自股权比例“摊分合资

公司之盈利净额”。目前，尚不清楚质检总局信息中心在参股两年多的时间里，

是否参与“摊分合资公司之盈利净额”。

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在电子监管网的经营中，中信国检公司向入网企业收取600元的“密钥

费”。根据中信21世纪发布的业绩公告，截至2008年3月31日，中信国检的

年度营业额为627.9万港元。

《反垄断法》出台的意义8月30日，备受各界瞩目的反垄断法

草案在十届全国人大常委会第二十九次会议上获得通过，从而为长迭

15年的《反垄断法》立法过程画上了句号。《反垄断法》的出台体现

了市场经济的本质要求，有利于打破基础领域的体制性障碍，推动行

业竞争，促进优化资源配置，保护消费者的利益，有利于中国经济应

对全球化的挑战，在中国市场经济和市场法制的发展史上具有里程碑

式的意义。反垄断法是市场经济重要的基本的法律制度。市场经济是

竞争经济，竞争机制是市场经济的根本机制。但市场本身并不具备维

护公平竞争的机制。恰恰相反，处于竞争中的企业为了减少竞争的压

力和逃避风险，总试图通过某种手段谋求垄断地位。在市场垄断的情

况下，不仅不能实现社会资源的合理配置，还会导致国家在经济和技

术上长期落后的局面。

《反垄断法》的立法初衷，即通过惩罚限制竞争的行为，保持市

场竞争机制的良性运转，使得作为市场经济基石的竞争得以健康运

转。在我国现阶段市场不成熟和市场机制不完善的条件下，经营者滥

用市场支配地位垄断价格、掠夺性定价、强制交易、搭售和附加不合

理交易条件，或相互之间达成价格联盟、划分市场、限制产量等各种

形式的垄断协议，直接危害市场竞争，损害消费者和其他经营者的合

法权益，妨碍了全国统一、竞争有序的市场体系的建立。除此以外，

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行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政

权力，排除、限制竞争的现象还不同程度地存在。随着经济体制改革

的深化，为了给企业创造一个公平和自由竞争的及市场环境，保证我

国经济健康有序地向前发展，亟需建立反垄断的法律制度。

《反垄断法》的出台有利于更好地保护消费者的利益。在市场垄

断的情况下，“合同自由”不过是垄断者与其交易对手订立不合理交

易条件的自由，也是它们随意排挤竞争者或者随意涨价的自由。中国

的消费者向来处于弱势者的地位，面对一般企业是如此，面对垄断企

业更是如此。造成这一状况的原因，除了受传统的短缺经济的影响之

外，维权成本过高、法律制度不健全也是一个重要原因。《反垄断法》

明确了垄断企业的市场地位，明确规定垄断企业与消费者的相互关

系，这必将起到保护消费者权益、维护市场经济秩序的作用。《反垄

断法》的出台有利于完善我国市场经济的法律制度。

2、《反垄断法》的出台，是我国加入WTO以后，与国际经济

制度接轨的一个重大举措。

从我国的立法进程上来看，为了适应加入wTO的要求，我国先

后修订了外资企业投资法、对外贸易法、知识产权保护法等涉外法律。

《反垄断法》的出台，是我国加入wT0以后，与国际经济制度接轨

的一个重大举措。这部法律的出台，有利于抑制跨国垄断势力，打击

跨国企业操纵市场价格、产品质量和滥用市场支配地位等限制竞争的

行为。有利于防范外资并购所带来的垄断，促进内外资的平等竞争。

中国作为发展中国家，整个国家的经济实力虽然自改革开放以来有了

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很大的增长，但规模小、资金实力薄弱仍然是中国企业的现实。这种

情况下，中国的企业面对强大的外资，反收购能力必然低下，如果不

借助外力的影响，强大的外资就会通过不断的并购，在某些行业形成

事实上的垄断。从现实情况来看，我国的日化行业、橡胶行业已经出

现了这样的局面。

他们出具的资料还显示，中国多个行业总产值的比重中，在华跨

国公司的份额不断上升。轻工、化工、医药、机械、电子等行业，在

华跨国公司所占据的市场份额都在1／3以上。“工商局的调查只触及

了冰山一角，”王巍认为，虽然这些跨国公司是否构成垄断，尚难定

论，但国内企业已在多个行业“丧失阵地”。在全球500强企业里，

流通企业占了50多家，最大的公司是美国连锁零售巨头沃尔玛。物

美集团董事长张文中认为，流通业可以决定国家的经济命脉。可是，

面对零售业的竞争，国内的本土零售企业已处在垮台边缘。“可

口可乐一来，中国碳酸饮料市场被打没了；柯达一来，中国的感光材

料市场没了；宝洁一来，日用化工品市场基本没了

反垄断法的出台，就可以避免再出现类似的情况，确保中外资

平等竞争，确保在中国建立一个合理竞争的市场。《反垄断法》作为

国家维护市场竞争秩序最为重要的一部法律，它的出台将对各个行业

竞争意识的提高产生深远的影响，整个社会必将随着这部法律的出

台，加深对市场经济的认识，建立和完善各自企业和行业的竞争机制，

从而使整个国家的市场经济体制得以进一步完善和发展。诚然，《反

垄断法》不是万能的，仅靠一部法律不可能解决所有的垄断问题。在

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市场经济尚未成熟的条件下，社会各方对市场的认识、政府市场化的

观念形成以及消费者和企业对市场的认知程度提高都需要时间。再加

上反垄断法本身还有很多尚待完善之处，可以预见《反垄断法》在执

法初期将遇到不少困难和挑战。但是，从立法开始，以法律的力量向

垄断行为说“不”，同时加快相关领域的改革，因垄断而产生的社会

经济问题也必将获得妥善解决。

3、反垄断法更深层次的意义在于防止垄断势力对国家政治经济

社会生活的绝对支配，是其他社会力量对经济力量的一种反抗。

经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础

当垄断势力试图通过经济杠杆实现对全社会的绝对支配，攫取

更大超额利润时，其他社会力量则通过法律对这种强大的经济力量进

行限制，甚至是拆分。

反垄断法的更为深层次的意义在于防止垄断势力对国家政治经

济社会生活的绝对支配，是政治力量对经济力量的一种反抗。经济基

础决定政治制度，政治制度反作用于经济基础。有什么样的经济基础

就有什么样的政治制度，垄断势力肆意妄为，在政治上必然压制民主，

专权腐化，垄断势力会利用政治力量为其攫取更大利益服务。

标准石油

作为美国历史上最为强大的托拉斯，标准石油受到了美国政府长

达20多年的起诉和打击，并最终遭到分拆，这一案例为美国乃至全

球的反垄断提供了重要的参考

作为全球第一家托拉斯(以高度联合形式组成的综合性企业集

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团)，标准石油的解散无疑是全球反垄断史的一个标志性事件，其所

造成的影响在一个世纪后的今天依然意义非常。

1870年1月10日，洛克菲勒在俄亥俄州创建了标准石油这家有

史以来最为强大的垄断企业，其定名是为了标榜该公司出产的石油是

顾客可以信赖的“符合标准的产品”。到1879年底，标准公司作为一

个合法实体成立刚满9年时，就已控制了全美90%的炼油业。自美

国有史以来，还从来没有一个企业能如此完全地独霸过市场。

1882年，洛克菲勒在他的律师多德首度提出的“托拉斯”这个

垄断组织的概念指导下合并了40多家厂商，垄断了全国80%的炼油

工业和90%的油管生意。1886年，标准石油公司又创建了天然气托

拉斯，并最后定名为美孚石油公司。1888年，公司开始进入上游生

产，收购油田。1890年，标准石油公司成为美国最大的原油生产商，

垄断了美国95%的炼油能力、90%的输油能力、25%的原油产量。

标准石油公司对美国石油工业的垄断一直持续到1911年。

以标准石油为首，美国历史上一个独特的时代——垄断时代就此

到来。托拉斯迅速在全美各地、各行业蔓延开来，在很短的时间内，

这种垄断组织形式就占了美国经济的90%。

在国际市场上，标准石油也迅速取得了支配性的地位。19世纪

80年代，由于美国的工艺已使标准公司的产品优于欧洲人的产品，

因而标准公司赢得了欧洲大部分地区的煤油市场。在19世纪70年代

和80年代，煤油出口占到全部美国石油产量的一半以上。从价值上

说煤油占美国出口货的第四位；在工业制品中占第一位。欧洲则是它

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的最大市场，而其中至少有90%的出口煤油是经过标准石油公司之

手出去的。

随着标准石油的不断膨胀，它也成为了美国政府反托拉斯的头号

打击对象，被作为“进行欺诈、高压、行使特权”的代表，首当其冲

受到批判。1890年，美国政府颁布《谢尔曼法》，美孚石油托拉斯不

得不解散。但事实上，洛克菲勒的石油帝国仍然存在，各分公司仍然

步调一致，协同作业；各公司的收入还是由以洛克菲勒为中心的委托

人来管理。1899年6月，洛克菲勒改组美孚石油公司，以新泽西州

的美孚公司重新登记，美孚石油公司的石油霸主地位再次得以确立。

但在1908年，西奥多·罗斯福出任美国总统，开始了托拉斯与反托

拉斯之间最为激烈的对抗。罗斯福提出要将垄断市场、勾结铁路的美

孚石油公司彻底铲除。1911年5月，美国最高法院宣判美孚石油公

司解散，洛克菲勒为之辛苦经营40年、耗尽毕生精力的石油王国轰

然倒塌。美孚石油公司被分成38个独立的企业，各自成立董事会。

尽管被分拆已近一个世纪，但今天人们依然能看出当年这个石油

帝国的庞大。如今全球排名前两位的石油公司埃克森-美孚和德士古-

雪佛龙均来自于当年的标准石油，其中的埃克森-美孚更为《财富》

杂志2006年度财富500强的首位。

（二）反垄断法对我国政府的特殊意义

1、各级政府在其管理中要力戒行政垄断，切不可在管理中

掺杂部门、地方或个人利益。

行政垄断最典型的特征，就是“地区分割”与“行业垄断”。地区分割产

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生的根源是中央政府和地方政府的博弈，是中央政府和地方政府权

利、义务、财力配置不合理。具体表现为：

第一，我们的财政体制有问题；分税制

第二，中央政府和地方政府财权与事权配置不合理，常常是中央请客，

地方买单；

第三，地方政府政绩评价体系不合理，没有科学发展观，只有GDP；

第四，产业结构布局不合理、一哄而上，比如汽车，要上都上，结果

遍地都是；

第五，中央财政支付转移制度不合理，至少没有规范、没有制度化。

2、随着反垄断法的执行，政府从市场竞争领域中逐步淡出，

为我国进一步的政府体制改革奠定基础。

我国改革就是从计划经济体制向市场经济体制转化，政府从原来

无所不包向服务性政府转变，这个过程是非常艰难和痛苦的。获得权

力是令人愉悦的，而失去权力则令人痛苦，在政府的自我革命过程中，

从原来直接管理的企业中退出来需要极大的勇气和魄力。90年代的

“抓大放小”，到2010年左右实现中央直属企业减少至80到100家，

有人说这是“国退民进”，最核心的是政府从市场竞争领域的淡出，

实现服务性政府，法治政府的转型。

3、市场公平竞争环境的改善，必将催生对法治的巨大需求，

政府的职能将进一步完善。

因为行政垄断越来越少，市场中有背景的企业越来越

少了，企业之间的竞争越来越公平了，在这种环境下，企业

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要想获得更多的利益，最好的办法就是遵纪守法，因为如果

它不老实，政府将会严格按照法律惩罚它，不管它是多么大

的企业，没有人给它撑腰。杜邦公司的特氟龙案件，美国政

府给它的就高达上亿美元，仅仅因为它没有及时报告可

能致癌。安然事件更是如此。企业遇到麻烦也一定会利用法

律给自己争取权利。在这一过程中，对于正当的企业权利，

政府是一个和蔼的服务者，对于违法的企业，政府是一个严

肃的执法者。

四、对我国反垄断法的评价

（一）是中国法治史上的里程碑之一，是改革的重大举

措，是完善市场经济的重大步骤

反垄断法是30年改革开放成果的集中体现

这些成果表现为：

1、市场经济体制的确立

计划体制下，所有企业都是由政府统一管理的，是一大

二公的，也即都是“行政垄断”的。市场经济体制的逐步建

立，才从根本上使政府开始退出经济生产领域，才开始有民

间资本的空间，才逐步有了市场经济，也才有了反垄断的最

基本前提，即自由市场。试想在一个政府垄断一切的社会，

怎么可能有反垄断法呢？

2、我国经济与世界经济已经融为一体

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我国在加入WTO时曾做出承诺要制定反垄断法，反

对各种垄断。反垄断是世界市场经济国家的基本价值选择。

同时，国门大开，跨国资本挟强大的竞争优势对本国经济的

冲击已是火烧眉毛，有些行业，有些产品已经败下阵来。而

且这些跨国公司乘我国没有反垄断法大搞垄断，打击国内竞

争对手。在这种情况下，我们必须尽快出台反垄断法。

3、国内垄断已经严重危及经济健康发展

经过30年的市场化改革，我国已经过了摸着石头过河

的改革阶段，进入了改革的攻坚阶段，因为所有好改的都改

完了，剩下的是涉及我国重大行业，关系国计民生的领域。

如能源领域（石油、煤炭、天然气），通信领域、电厂电网、

航空领域等。因为他们的改革迟迟无法推进，导致社会资本

在全社会的畸形分配。因为各种行政垄断的存在，民间资本

无法流向上述行业，导致资源在全社会的闲置和浪费。而同

时这些垄断企业又是低效的，无法向消费者提供质优价廉的

产品，他们却获得超额的垄断利润，国家虽然拥有这些企业，

但实际上却也很少获得利益，大部分都被这些企业的具体经

营者以各种合法非法的名义截留了。所以垄断企业已经成了

严重危及经济健康发展的绊脚石。

4、政府职能定位的明确

改革之初我们自称为“摸着石头过河”，原因就是我

们自己也不知道我们要改成什么样。现在我们说已经过了

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“摸着石头过河”的阶段，也是因为我们已经知道我们想改

成什么样了。那就是完善的市场经济体制的法治国家。而作

为政府，它的职能定位也随之变得越来越清晰。那就是服务

型的政府，法治政府。政府的主要任务不是去直接发展经济，

而是为民间资本发展经济服务，所以从根本上讲，政府没有

拥有企业的必要。政府只是在民间资本干不了，干不好的情

况下才会直接投资企业。政府的任务就是为民间资本的公平

竞争创造良好的环境，我们现在称之为“投资环境”。

反垄断法被称之为“经济宪法”，原因就在于它是维护

竞争的基本法，而竞争是市场经济的灵魂，没了竞争也就没

了市场经济，所以制定反垄断法就是最好的对“投资环境”

的建设。我国制定反垄断法正是基于对政府职能定位的清醒

认识。而这个认识，我们用了将近30年。

（二）具有明显的阶段性或曰局限性。

时建中说到，《反垄断法》属于“法典”，之前我们有相关的

法律规范，比如《反不正当竞争法》、《价格法》等，由于这些法

律规范的存在，我们相关的部门已经有了执法经验，这是三部门分工

执法有利的一面。

而最大的不利在于反垄断法执法由于分工不合理导致的冲突。时

建中同时认为，在法典已经付诸实施的时候，反垄断委员会有效的协

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调机制尚未建立，这是最大的遗憾。另外，时建中表示，专家目前最

大的担心就是工商总局“负责垄断协议”的职能和发改委“负责价

格垄断协议”的职能不好区分。

《反垄断法》立法专家小组成员、外经贸大学教授黄勇提到，《反

垄断法》属于二元执法模式，国务院有一个反垄断委员会，在反垄断

委员会之外还有一个国务院的执法部门。反垄断委员会是一个议事协

调机构，不是一个真正执法部门，真正专业执法部门是在法律条款中

所涉及到的国务院的行政执法机构。

著名反垄断专家任勇告诉记者，个人和企业可以通过政府三个执

法机构举报，也可以通过法院进行诉讼。如果对政府三家执法机构裁

决结果不满意，还可以去法院提起行政诉讼。但任勇认为，是否垄断，

法院很难直接认定。法院是否可以成为行政机构执法的牵制，还是司

法部门可以直接认定？《反垄断法》中并没有提及司法认定，也没有

规定得很细致。

中国消协律师团团长、北京汇佳律师事务所主任律师邱宝昌认

为，司法部门应该拥有认定是否属于反垄断行为的最终权力。三部门

的执法形成“三足鼎立”之势，应该有一个统一的执法机构来认定，

三权合一。而国务院成立的反垄断委员会并没有统一调配三个执法部

门的权力。

多家执法必然产生纠纷

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《反垄断法（草案）》的最大问题是缺乏一个统一和独立的反垄

断执法机关。根据现在的情势，执行《反垄断法》的机构可能是商务

部、国家工商局和国家发展改革委员会。多家执法不仅会造成执法资

源的浪费，执法机关之间也不可避免地会产生很多纠纷。我认为，《反

垄断法》颁布之后，价格法和反不正当竞争法中涉及反垄断法的规定

应作出相应的调整，以便与《反垄断法》相协调。如果任何政府机构

都不准备放弃它的管辖权和执法权力，这不仅妨碍建立统一和权威的

反垄断执法机构，也会给我国以市场为导向的经济体制改革带来阻

力。

实际上，现在除了美国因历史的原因设立了司法部反托拉斯局和

联邦贸易委员等两个并行执行反托拉斯法的联邦机构外，各国反垄断

法一般只有一个行政执法机关，如德国联邦卡特尔局、日本和韩国的

公平交易委员会等。这些机关同时也都是准司法机构，它们像法院一

样，有自己的执法程序包括裁决的程序。如果当事人对反垄断执法机

构的裁决不服，可以得到司法救济。反垄断执法机关的统一性非常重

要。如果按照我国现行法，公用企业的滥用行为由国家工商局公平交

易局处理，价格垄断行为由主管价格的部门处理，公用企业的价格垄

断行为该由谁管？这肯定会产生管辖权的冲突。

根据草案第5条，除了反垄断行政执法机构，国务院将设立一个

反垄断委员会。委员会的任务是负责领导、组织、协调反垄断工作。

考虑到我国《反垄断（草案）》中没有统一的执法机关，设立国务院

反垄断委员会是非常必要的。然而，因为反垄断委员会的主要成员是

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由国务院多个部门和机构的负责人组成，这个机构比较容易成为多家

反垄断执法机构之间的一个协调机构，却不容易成为一个独立和推动

竞争政策的机构。

坚决反对行政垄断

《反垄断法》应否包括行政垄断也是反垄断立法中一个颇有争议

的问题。国务院法制办提交全国人大的草案中恢复了行政垄断的专章

规定，这说明赞成规制行政垄断的仍是主流观点。不可否认，规制行

政垄断是一项艰难的任务，因为这实际上是在限制政府的行为。然而，

如果我们想到中国的国情，反垄断法禁止行政垄断的规定是绝对必要

的。实践证明，滥用行政权力限制竞争的行为有些是出于个别企业的

利益，有些是出于地方利益，有些则与个别官员的腐败相关，即出于

个人私利。不管出于任何目的，这种行为的本质是一样的，即偏爱个

别企业，排斥其他企业，或者偏爱个别地区，排斥其他地区，即对市

场条件下本来有着平等地位的市场主体实施不平等的待遇。滥用行政

权力限制竞争的后果是扭曲竞争，妨碍建立统一、开放和竞争的大市

场，"优"不能胜，"劣"不能汰，社会资源得不到合理和有效的配置。

因此，反对行政垄断应成为我国反垄断法的重要任务。

当然，滥用行政权力限制竞争的问题不是一部反垄断法就能凑效

的，更不应当期望反垄断法会彻底杜绝这种行为。然而，反垄断法对

此作出禁止性规定，这将有利于提高政府及其工作人员的反垄断意

识，有利于明辨是与非、合法与非法的界限，从而可以减少这种行为。

没有规矩，不成方圆。没有禁止行政垄断的法律规定，我们就不可能

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反对行政垄断。特别需要指出的是，打破行政垄断，是我国当前深化

经济体制改革的关键。国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公

有制经济发展的若干意见》指出，非公有制经济应当在投资、税收、

土地使用以及对外贸易等方面与国有企业享受同等的待遇。然而，如

果不打破行政垄断，我国事实上就不可能在电信、邮政、石油、民航

等过去被视为自然垄断或者国家垄断的行业真正地开放市场，更不可

能在不同所有制的企业之间实现公平竞争。因此，反垄断法中关于禁

止行政垄断的规定不仅是人们普遍期望的，也是为鼓励和支持发展非

公有制经济不可或缺的内容。

总之，建立一个有效的执法机构和有效规制行政垄断是我国反垄

断立法的难点，但也是两个关键问题。没有统一的执法机关，反垄断

法难以得到有效执行；没有行政垄断的规定，我国反垄断法实际不具

有实用性。然而，我国市场经济体制的建立和迅速的经济发展需要一

个自由和公平竞争环境，经济全球化和激烈的国际竞争需要我国建立

一个统一、权威和高效的反垄断执法机构。这是全国人民的期盼。

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