行政程序法的价值及立法意义(一)

行政程序法的价值及立法意义(一)

一、行政程序和行政程序法实施任何行为都离不开一定的方式、步骤、顺序以及时间的延续

性，这就是行为的程序。当法律要求某种行为必须符合一定的程序时，程序就是对实体活动

的约束，程序与实体同等重要，程序的不当必然导致实体结果的不公正，程序的违法同会导

致行为的最终违法。行政行为同其他行为一样，有一定的方式、步骤、顺序以及时间的延续

性，即行政程序。行政程序的法律意义，主要地表现于它与行政机关的实体行政活动的关系

上。行政程序的主要作用，首先是保证实体法的实施，实现实体正义。法律要求将行政程序

作为行政实体职权合法的必要条件，将程序因素纳入实体权力的实现过程。同时，行政程序

还具有宪法上的重要意义，承载着实现个人权利，落实宪法理念的重要作用。在行政活动涉

及到个人基本权利时，当事人有权提出自己的观点和主张甚至参与到整个行政决策中，国家

机关有义务去保证这一程序权利的实现。任何违反公正程序的行政活动，都有可能构成对公

民基本权利的侵犯。按照杰里·马修的观点，程序理性是公认的按照实质标准作成决定的最

可靠方法。因为人性是容易犯错的，可能因为偏见或者特别利益等不可捉摸的心理因素而影

响判断，所以，为了追求客观、理性、公正的决定，必须有程序法的规制，用以创造团体意

识和尊重人性尊严，使人们能够预见政府行为，减少裁量行为的错误，从而精确地实现实体

法。行政程序法是以实现公共行政职能为目的，调整行政法律关系主体在行政活动中的程序

法律规范和原则的总和，主要调整行政主体实施行政行为时所遵循的程序，包括行政行为所

遵循的方式、步骤、顺序以及时间等要素，同时也调整行政相对人在行政活动中的行为程序，

它是将影响相对人实体权益及行政效率的重大行政程序法律化的结果。行政程序法是行政法

的重要组成部分，有利于规范和制约行政权合法行使，防止其失职、越权和滥用职权，促进

行政法治，有利于提高行政相对人的法律地位，维护其人格尊严，为其实现合法权益提供程

序保障，有利于促进行政权合理行使，提高行政效率，使得公共利益与私人合法权益得以同

时合理实现。行政程序法由三个层次的法律规范组成：①行政程序法典，规定行政程序的

基本原则、基本制度。②行政程序单行法律、法规，规定一定领域、一定范围的行政程序，

如行政处罚法规定的处罚程序、行政许可法规定的许可程序、行政法规制定程序条例、规章

制定程序条例等。③散见于具体行政管理法律、法规中的行政程序规范，如海关法中规定

的海关行政行为的程序、规划法中规定的规划行政行为的程序、环保法中规定的环保行政行

为的程序，等等。行政程序法的兴起和发展，是20世纪行政法发展的重要特点之一，迄今

经历了两个高潮：先是在20-30年代，最早以法典形式规定行政程序法的国家是西班牙，1889

年就制定了《行政程序法》，但内容完整、影响较大的是稍后的奥地利，它于1925年通过《行

政程序法》；第二次高潮是40-60年代，1946年美国制定了《联邦行政程序法》，此后，意

大利于1955年、德国于1976年制定了《行政程序法》，法国于1978年制定了《行政和公

共关系法》，1979年制定了《行政行为说明理由法》，日本也于1993年制定了《行政程序法》。

虽然各国行政程序法内容有很大不同，但其目标模式大体可以分为两类：一类是效率模式，

即以提高行政效率为立法主要目的；另一类是权利模式，即以保障行政相对人权益为主要立

法目的，现行行政程序法大都是兼顾两类的混合模式。行政程序法包含了丰富的内容，已经

形成了比较全面的制度体系。理论界比较认同的有：①各种行政行为程序的原则，如公正

原则、公开原则、公平原则、效率原则、参与原则等。②各种行政程序制度，如行政公开

制度、受理制度、告知制度、表明身份制度、说明理由制度、调查制度、证据制度、禁止单

方接触制度、回避制度、职能分离与协作制度、教示制度、听证制度、合议制度、顺序制度、

时效制度等。③各种行政行为的方式，如登记、审批、许可、确认、公开听证、会议决定、

上级批准等。④各种行政行为的步骤，如行政许可的申请、审查、批准、颁发证照等。⑤

各种行政行为的时效，即各种行政行为应在多长的时限内作出，包括时效中止，时效延长等。

⑥行政程序中相对人的权利义务，如提供言证据权，申辩、对质权，查阅记录、案卷权，

申诉权；提供信息材料、不弄虚作假的义务，协助行政主体执行职务、不妨碍公务的义务，

遵守行政程序、自觉履行已生效的行政决定、行政裁决的义务等。⑦违反行政程序法行为

的法律责任，包括相对人违反程序法承担的不利法律后果与行政主体应承担的法律责任。