读书报告-我国金融监管体系

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我国的金融监管体系

所谓金融监管是指金融主管机关根据法律赋予的权力，依法对金融机构及其

运营情况实施监督和管理，以维护正常的金融秩序，保护存款人和投资者的利益，

保障金融体系安全、健康、高效运行。在市场经济体制下，金融机构依法经营、

监管当局依法监管是确保金融体系稳定的前提。金融监管的目的是防范金融风险

发生，维护金融秩序稳定，保障金融体系的运行安全，保护资产所有者的利益。

一．我国金融监管体系现阶段的问题

现阶段，我国实行的分业监管的监管模式专业化优势较为突出，便于分散风

险，而这一点亦导致了监管协调中深层次的问题。我国当前的金融监管形成了“一

行三会”的局面，确立了证监会、银监会、保监会的分业监管格局，金融监管更

具专业化，并且在改善监管体制、加强金融监管、防范化解金融风险方面取得了

一定成效。但是我国在金融监管方面也存在一些不容忽视的问题和不足。

（一）分业监管与多头监管并存，监管真空与监管重复并存，监管绩效不够

高

首先，我国实行“一行三会”模式下的分业监管体制，在该体制下，以证监

会、保监会、银监会为主，与其他一些监管部门如主要管理国债市场的财政部、

管理企业债券市场的国家发展改革委员会、管理外汇的国家外汇管理局等一起.

在分业监管的基础上，共同实现对我国金融市场的监管。在当前我国金融监管协

调机制尚未完全有效建立，金融监管机构之间的协同配合仍需加强的情况下，行

业监管区隔和多头监管的并存，往往导致金融监管真空和监管重复的难以避免，

在金融混业经营环境中尤其如此。同时，机械的“分业监管”、“多头监管”对我

国金融业的“混业经营严及金融市场的国际化运作有着一定程度的制约作用，不

仅易于积聚同质风险，而且也不利于鼓励金融创新、激发金融创新的动力和需求。

其次，在金融机构产权监护人功能缺失的情况下，国内金融机构的自律监管作用

相对薄弱，自我约束、自我发展、自担风险的内控机制难以形成，金融监管当局

的风险监管要求未能转化为金融机构自身的风险管理需求，从而使金融监管部门

承担了过多的责任，提高了金融监管成本，降低了金融监管效率。再次，我国的

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金融监管机构本身也存在监管经验不足、监管内容和手段不够规范等共性问题，

金融监管信息未能实现共享，监管的准确性、有效性难以保障。而随着我国银行、

证券、保险业之间业务合作与跨行业并购的发展，金融业务的综合化已是不争的

事实，以分业监管应对混业经营，必将大大降低以金融行业划分为基础的分业监

管体制的绩效。

（二）金融监管法制体系不健全，法律监管机制不完善

首先，现有金融监管法制体系不完备、系统性不强。我国现行的金融监管法

制体系主要是由《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《征券法》、《银行业

监督管理法》、《外资金融机构管理条例》等法律法规以及国务院各部委、中央银

行制定的部门规章等法律形式构成的。一方面，在现有的金融监管法制体系中，

缺少针对金融危机的应急处理法律机制设计，在存款保险制度的法律规制方面也

是空白，尤其是当前已在金融市场实际运行的私募基金、产业基金，它们还没有

取得相应的法律地位，也没有相应的法律法规或者部门规章对其进行规范。很显

然，长期的法外运行，不仅不利于私募基金、产业基金的发展，而且也不利于金

融安全和金融稳定；另一方面，在构成现有金融监管法制体系的众多规范性法律

文件中，部门规章的比重过大，实施起来缺乏权威性。同时，各规范性法律文件

之间的衔接性不强，有的彼此之间甚至存在重复或冲突现象。这些都势必影响到

金融监管效率的提高和金融监管行为的公信力。

其次，法律监管机制不完善，法律规范的可操作性不强。在我国现有的金融

监管法制体系中，对市场准入、市场稽查、市场退出、谨慎性要求等基本上已经

有所涵盖，但大多是原则性的简单规定，缺少相关的实施细则，可操作性不强。

以市场退出的法律机制建设为例，尽管2006年的《中华人民共和国企业破产法》

为金融机构市场退出奠定了法律基础，但由于金融机构的特殊性，该法的相关规

定显得过于原则化而使其在现实中操作性较差，常常不得不由政府和中央银行采

取行政性手段加以解决，弱化了法律在市场退出过程中的规制作用，增加了金融

市场的不确定性。而金融危机的应急处理法律机制、征信机构的法律规制机制、

金融市场同业组织及其自律机制的法律设计的缺失更加凸显了我国金融法律监

管机制的不完善，反映了政府在一些领域越位的同时，也存在着在另一些领域缺

位的现象。

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（三）监管目标不够明确

在市场经济发达国家，金融监管目标与中央银行货币政策目标是不同的。货

币政策目标是宏观目标，借助货币政策工具调节货币供应量，以保持币值稳定。

而金融监管的目标较为具体，突出强调保护存款人利益和维护金融体系的安全与

稳定。从《中华人民共和国银行管理暂行条例》（1986）、《金融机构管理规定》

（1994）和《商业银行法》（1995）的内容看，我国的金融监管目标具有多重性

和综合性。金融监管既要保障国家货币政策和宏观调控措施的有效实施，又要防

范和化解金融风险，保护存款人利益，保障平等竞争和金融机构合法权益，维护

金融体系的安全。这实际上是将金融监管目标与货币政策目标等同看待，强化了。

（四）金融监管独立性不够

巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》规定：促进有效银行监管，必须

具备稳健且可持续的宏观经济政策，完善的公共金融基础设施，有效的市场约束，

高效率解决银行问题的程序以及提供适当的系统性保护机制等基本条件。更为重

要的是，在一个有效的银行监管体系下，参与银行监管的各个机构要有明确的责

任和目标，并应享有操作上的自主权和充分的资源。我国银监会作为国务院下属

机构，在业务操作、制定和执行政策、履行职责时，较多地服从政府甚至财政部

的指令。银监会分支机构在实际监管中很难不受地方政府的制约，当监管机构的

监管行为触动地方政府的利益时，地方政府往往对监管机构施加压力，从而弱化

了监管作用。

（五）金融监管机构协调性差

从金融监管机构的设置来看，我国基本上属于分业监管模式。但是，这些部

门的职责缺乏严格的界定，相互间缺乏协调。因而在实际操作中，常常导致监管

过程脱节、多头、分散，使监管环节出现诸多漏洞。

二、建立有效的金融监管组织体系

世界各国金融监管组织体系并没有统一模式，关键是实现金融监管的便利性、

协调性和有效性。考虑到目前我国金融业分业经营还将持续一定时期，因此，我

国金融监管组织体系建设应重点突出”三大系统”的建立与完善。

(一)完善监管当局的监管控制系统。

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目前，我国的金融监管当局是由中央银行、证监会、保监会共同构成的。从

监管当局的结构状况看，除中央银行的监管资源基本与其监管对象的发展水平相

适应外，证监会目前只在各省会城市及其他个别城市设立了派出机构，其监管资

源状况只能满足于对证券机构的市场准人监管和持续营业机构的非现场监测，还

无力顾及到对其监管对象经营合规性、风险性的检查与评估。保监会在全国各地

的派出机构更少，没有设立保险监管机构的地区，其对保险业的监管工作主要委

托当地人民银行代理，由此造成对保险业的监管责权利脱节，监管质量与效率很

低。对此，现阶段完善监管当局监控系统的重点，一是增设证监会、保监会的机

构和人员，使其能单独完成或通过聘请中介机构共同完成对其监管对象的监管任

务。二是建立中央银行、证监会、保监会的分级联系制度，加强信息交流与技术

合作，实现对有关金融机构的业务并表监管。三是各监管当局的总、分支机构之

间要明确监管职权，各分支机构要在授权范围内，按统一标准行使监管职能。四

是各级金融监管部门要建立完善的金融监管责任制，明确规定监管机构及其人员

对监管对象存在的问题应查未查、应查出未查出、查出不报、不依法处罚、执法

过错等行为所负的责任，以促使监管机构及其人员提高素质，规范行为。五是各

监管当局要实行本外币业务、内外资机构、境内外机构、表内外业务的统一监管，

扩大金融监管覆盖面。考虑到加入WTO后，为有效解决混业经营条件下对金融机

构的并表监管问题，需要进一步改革我国的金融监管体制。借鉴世界各国金融监

管体制选择的实践，笔者认为，加入WTO后，我国金融监管体制可供选择的改革

模式主要有三种：

第一种模式：保持现有金融监管的制度结构，对于不同金融机构之间的业务

交叉，可通过加强不同监管主体之间的协调来解决并表监管问题。在实践中还可

以实行以一家监管机构为主的做法，来应付金融业务多样化的监管需要。世界上

不少国家目前选择的是此类金融监管模式。

第二种模式：顺应混业经营统一并表监管的需要，成立一家超级金融监管机

构，从而独自、全面、有效地对业务广泛的金融机构的整体情况加以监控。这是

现阶段金融监管体制选择的新趋势。

第三种模式：打破现有的制度结构，在不成立统一的超级金融监管机构的情

况下，按照金融监管的目标设立几个监管部门，各部门从各自的目标出发有权审

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视各家金融机构，组成矩阵式的监管模式。目前，这种监管模式只是一种理论模

型，尚未进人实践阶段。从上述三种模式比较看，第一种缺陷越来越明显。第二

种模式虽然有利但对基础设施的要求很高。第三种尚需实践检验。因此，中国金

融监管体制的改革应分两步走。第一步：考虑到国内的信用评级和外部审计尚未

达到一定的水平，金融监管的基础设施等还跟不上，现阶段仍应坚持分业监管的

金融监管体制，重点是改善金融监管的基础条件，加强金融监管机构的沟通与合

作，以实现综合监管。第二步：根据国际金融新趋势，结合我国加入WTO后金融

业混业经营对金融监管的新要求，我国的金融监管应逐步走向“混业经营、统一

监管”的金融监管体制。在向“混业”模式的过渡中，待条件成熟时，可将人民

银行的货币政策职能与金融监管职能分离，将人民银行的监管部门、证监会、保

监会合并成一个统一的金融监管当局，负责对所有金融机构及其业务的监管，监

管当局可按行政区划设立分支机构，各分支机构负责对辖内所有金融机构及其业

务的监督管理。

(二)完善金融机构内部控制系统。

从国际金融监管制度演变的过程看，金融监管大致经历了行政手段控制为主、

标准化指标控制为主、内部模型法控制为主、预先承诺控制为主等几个阶段。随

着金融市场化程度不断提高，对金融机构内控机制要求也更加严密。现阶段的重

点为，一是合理设置内控机构。各金融机构都要建立与本系统业务发展相适应的

内部审计部门或稽核部门，并具有相对独立性、超脱性和权威性。可选择在系统

内部设立跨地区的监管分局、稽核中心或特派员办事处，消除或减少被查单位对

检查部门及其人员的行为制约。二是充实改善内控设施。金融机构建立内控系统

网络和相对集中的数据处理中心，一方面改善内部控制的非现场监测条件，运用

系统网络观测各经营机构的财务、资产等业务指标变化情况；另一方面能有效防

止或减少基层行乱调帐、乱改账等违规行为的发生。三是修改完善内控制度。内

控制度的建立与完善是一个动态过程，各金融机构都要适时根据其业务发展和环

境变化不断修改完善内控制度，以动态适应其业务发展与金融创新对风险控制的

需要。

(三)建立金融同业自律控制系统。

从世界各国金融同业自律制度建设的实践看，同业公会(或协会)是适应金融

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业行业保护、行业协调与行业监管的需要，自发地形成和发展起来的。结合我国

金融业发展的现状，建议：一是在监管当局的鼓励、指导以及社会舆论的倡导下，

在自发、自愿的基础上建立金融业同业公会。可根据金融机构的不同类型、不同

地区建立不同的金融业同业公会，并提倡在此基础上形成全国金融业同业公会的

联系机制。二是赋予金融业同业公会具有行业保护、行业协调、行业监管、行业

合作与交流等职能。此外，在金融监管组织体系建设方面，还要重视社会监督力

量，充分发挥财政、审计、资信评级、资产评估等机构的监督作用，及时发现与

矫正金融业的不当行为，确保金融业安全稳健运行。

三、建立有效的金融监管操作系统

从世界各国金融监管操作系统的建设看，其构成要素大致包括金融监管制度、

金融监管设施、金融监管手段、金融监管队伍等内容。从我国的现状看，其完善

重点主要是以下几个方面：

(一)完善金融监管制度体系。

金融监管制度是金融机构行为规范的准则，是金融监管部门及其人员借以判

断和约束被监管对象行为的依据和手段。因此，金融监管制度的适用性与完善程

度，直接影响金融监管的效果。从目前的实际情况看，我们虽然在金融机构市场

准人、持续营业和市场退出各个环节都制定了相应的规章制度，但这些制度的建

立与执行效果并不理想。其原因，一是部分制度条款不完善，缺乏可操作性；二

是制度落实缺乏必要的监督约束机制；三是有关制度的执行，缺乏配套政策。对

此，考虑到加入WTO对金融监管提出的新要求，完善我国金融监管制度的重点应

突出建立与国际接轨的金融监管制度。一是建立与国际接轨的标准化监管指标体

系，逐步统一内外资金融机构的监管标准；二是适当提高资本充足标准，建立有

效的金融机构资本金补充机制；三是要用法律的形式明确各级金融监管机构的监

管权利、责任和手段；四是要建立与金融机构资产分类相对应的呆坏账准备金制

度；五是建立对金融机构统一的资信评估制度；六是建立完备的市场风险控制制

度。

(二)构建金融监管信息系统。

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我国金融监管信息系统尚处于一种分割、低效、失真状态。一是中央银行、

证监会、保监会的监管信息系统分割，不能实现监管信息共享；二是监管信息定

时报送制度，使得金融监管信息的收集效率很低；三是金融机构报送数据存在人

为调整，使得金融监管信息失真。由此造成监管部门不能及时发现是否出现了正

常金融机构正在向有问题金融机构转化，是否出现了有问题金融机构向危机金融

机构转化，是否出现了危机机构的风险向系统内扩散，从而降低了金融监管的质

量和效率。针对这种情况，我们要加快金融监管信息系统的网络化建设，一是要

加快各金融机构内部控制监管信息的网络化建设，实现系统内部业务发展与监管

信息同步反馈。二是加快监管当局的监管信息网络化建设，改善信息传递方式和

速度，创造条件实现监管部门与监管对象业务系统的信息联网，使金融机构的原

始信息真实反映到监管部门，增强信息的透明度和准确性，以动态观察与分析监

管对象经营活动的合规性和风险情况。三是加快监管当局之间的监管信息网络建

设，以实现金融监管信息共享，降低成本，提高效率。

(三)建立金融风险减震机制。

考虑到加入WTO后，随着我国人民币资本项目可兑换的逐步放开，会增加国

际金融风险向国内传导的途径。对此，我们有必要建立缓和国际金融风险冲击的

减震机制。(1)保持适度的国际储备标准。借鉴国外经验，我国保持适度的国际

储备可依据下列参考标准：一是外汇储备支持外贸进口的时间最低不能少于3

个月的进口需求；二是外汇储备与外债总额之比不能低于30％；三是外汇储备

与短期债务之比不能低于100％；四是外债与GDP之比不能超过50％；五是经常

项目顺差与GDP之比应控制在一5％一0％之间；六是外国直接投资加经常项目

盈余与GDP之比应控制在一2．5％一5％之间。(2)适度调整汇率制度。借鉴世

界各国汇率制度选择的成功经验，加入WTO后，我国应适当调整，适当加大汇率

的浮动幅度，适当放开结售汇限制，避免外汇过多地集中于中央银行，迫使行扩

大基础货币投放。随着商业银行、企业、居民持汇量的增加，要逐步培育与发展

我国的金融衍生市场，为规避汇率波动风险创造条件。

(四)建立金融风险预警系统。

借鉴世界各国金融风险防范的经验，结合中国金融业的风险实情，我国金融

风险预警系统可分为三个层次建立。一是建立国家宏观金融预警系统。可由国务

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院牵头，中国人民银行、国家证券监督委员会、国家保险监督委员会、国家统计

局、各大金融机构共同参加，按照统一领导、统一指标体系、分级监控的原则，

组建国家宏观金融预警组织系统。主要负责全国范围内金融风险的监测和预警，

并对全国各区域、各地区预警系统进行组织和指导。同时，负责监测国际金融风

险走势，并将各种风险信息和对策措施及时传输到政府各部门和各金融机构中

去。二是建立区域金融预警系统。由人行跨省区分行、区域内证券监管部门、保

险监管部门和辖内各大金融机构共同组成。主要负责辖内金融风险的监测和预

警，及时将各种风险信息和对策措施传送到辖内各级政府部门和各金融机构中

去。三是建立地区金融预警系统。可由人行中心支行或县支行与设在当地的金融

机构共同组成。主要负责辖区内金融风险的监测和预警，将各种警情信息及时输

送到辖内政府部门和金融机构中去。

(五)培育金融监管人才。

金融监管特别是现场检查对从业人员的素质要求很高，一是要熟练掌握现行

的金融法律法规政策制度；二是要熟练掌握金融企业会计原理和账务组织；三是

要熟练掌握各类金融业务的操作流程及可能出现的风险因素；四是要广泛了解中

外各类金融风险的处置办法；五是要熟练掌握现代办公机具的运用技术等。对此，

我们目前的金融监管人员普遍达不到上述要求。为有效解决这一问题，有必要建

立金融监管检查官制度，通过制订严格的岗位标准和要求，通过加强对从业人员

金融监管理论与技能的培训，通过在全系统实施金融监管定期考试、考核、录用

制度，创造一种使监管人才脱颖而出的良好环境。

(六)建立现代化支付清算系统。

清算系统不健全是构成市场风险的重要因素之一。为有效解决这一问题，不

少国家都建立了即时全额清算系统，使监管当局能及时观察到境内外资金的流动

情况，并适时采取有效措施干预市场，防止国际投机资本对国内金融市场的冲击。

而我国的支付清算系统还停留在分割、定时清算的水平上，这对于及时监管国际

资本流动是极其不便的。因此，必须加快我国现代化支付清算体系的建设，以适

应我国不断扩大对外开放的金融监管需要。

(七)建立金融监管合作制度。

从目前我国金融监管的现状出发，建立金融监管合作制度，加强金融监管合

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作要突出三个方面的内容：一是加强中央银行、保监会、证监会的合作，增强监

管当局的政策协调性和对部分机构业务并表监管的有效性。二是加强保监会与代

理行的合作，增强代理行监管的积极性和责任心。三是加强国内金融监管当局与

国际及地区金融监管当局的合作与交流，以此提供与获取对跨国金融机构并表监

管的必要信息，同时学习和借鉴外国金融监管的经验，不断提高我国的金融监管

水平。

四、培育有效金融监管的条件

有效的金融监管不完全取决于监管当局的主观意愿，它需要有一系列的先决

条件。因此，为提高我国金融监管的有效性，我们必须加速培育有效金融监管的

条件。

1．培育稳健的宏观经济政策与环境。

其主要内容是：(1)保持宏观经济政策的稳定性和可持续性，防止经济大起大

落，避免由此导致金融机构不良资产的形成；(2)加快企业改革，增强企业活力，

改善金融机构稳健经营的经济基础，消除企业逃废银行贷款的无约束行为；(3)

加快政治体制改革，实行政企分开，消除各级政府部门对银行贷款的行政干预；

(4)妥善处理各类金融机构在改革过程中形成的大量不良资产，以全面实现内资

金融机构的重组与再生。

2．培育完善的公共金融基础设施。

其主要内容是：(1)建立完善的金融监管法律体系，要依据国内金融业发展的

现状、加入WTO后内外资金融机构监管并轨的需要、国际金融监管变化的新趋势，

及时修订与完善各类金融法律法规。对于没有法律约束的金融领域，要尽快制订

相应的法律法规；对于不适用或不完善的法律法规，要尽快予以修订完善；对于

缺乏实施细则的法律法规，要尽快出台实施细则；对于监管人员执法行为不规范，

要尽快建立执法行为约束机制。(2)制订和实施与国际接轨的会计准则，以使投

资者、存款人和监管当局能据此评价和监测银行及贷款企业的财务能力和风险状

况；(3)培育一批具有较高职业道德和专业水平的金融监管专家、律师和法官队

伍，以提高金融监管的效率。

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3．培育有效的市场约束机制。

其主要内容是：(1)建立适当的信息披露制度，及时向社会公众披露有关金融

机构的经营状况和财务成果，增加市场透明度，发挥社会公众对金融机构经营行

为的市场约束；(2)完善国内金融企业的内部治理结构，强化投资者——金融机

构的股东对金融机构经营行为的市场约束，以有效督促金融机构加强内控制度建

设。

4．培育完善的系统性保护机制。

其主要内容是：

(1)建立与完善最后贷款人制度，以便对遇到临时性支付困难的金融机构实施

资金救助，防止某些失真的信息改变公众预期，引发对金融机构的挤提，进而造

成不应有的金融风波；(2)建立存款保险制度，以增强与稳定社会公众对金融机

构的信心，保护金融机构体系的安全运行，防止有问题金融机构的风险向其他健

康的金融机构扩散，并将市场信号和约束的扭曲降到最低限度。

5．培育金融机构问题的高效处理机制。

其主要内容是：

(1)制订金融机构问题的分类指导原则，明确可救助与应关闭金融机构的条件

与范围；(2)明确各类金融机构的救助主体与职责，减少决策环节，简化办事程

序，提高对有问题金融机构的处置效率；(3)建立对有问题金融机构的救助制度，

包括央行救助制度、存款保险救助制度、金融机构联合救助制度等，增强处理金

融机构问题的有效性。

参考文献：

王方敏著《国际金融监管和发展与我国金融监管完善》

王娜玉著《论我国的金融风险及其监管体系》

贺君著《论我国金融监管法律制度的完善》

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