我国金融法制建设论文(全文)

我国金融法制建设论文(全文)

三、构建我国国有商业银行健康运行的金融法律体

（一）我国金融法制的基本框架

近些年来，我国金融立法的基本框架已经建立，但不论从其

系统性还是开放性方面均与国际金融立法体系存在明显的差距，

一些法律如《商业银行法》的配套措施还没有出台，对外资金融

机构只重管理，很少从权利义务角度进行规范。为了适应加入

WTO需要，我国不仅要依据国际标准完善金融服务贸易领域的

立法，还要根据国情做好民族金融业的保护性立法。我们认为，

我国金融法律体系应当由以下多层次、多角度的广义的法律组成：

第一层次为国际法中金融服务贸易相关规定，主要包括GATS、

FAS、谅解书、部长决议、巴塞尔协议、国际货币基金组织协定、

世界银行协定、北美自由贸易协定、欧共体相关金融服务贸易协

定以及金融交易国际惯例等；第二层次为国内立法，包括国际多

领域服务贸易在内的《国际贸易法》、《公司法》，调整和规范中

央银行的《人民银行法》、规范商业银行的《商业银行法》以及

《证券法》、《保险法》、《外汇法》、《票据法》、《担保法》等，与

该层次相关的法律还应包括《期货法》、《信托法》等，上述法律

的配套实施细则和司法解释亦应属于该层次范畴；第三层次为规

章规范，即国务院及其各部委如中国人民银行制定的和国际金融

服务贸易相关的规章规范。

适应加入WTO需要的金融立法不仅要包括管理金融服务贸

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易的法律，还应包括调整各种金融服务贸易合同的法律以及解决

处理国际和国内金融服务贸易纠纷的法律和配套规章细则等。金

融立法是一项复杂的系统工程，它必须和我国社会主义法制建设

的总体要求相适应，既要有一定的超前性，又要有可操作性，同

时必须在借鉴外国金融立法经验和国际“游戏规则”的基础上同

中国国情有机结合。

（二）我国金融服务贸易法律法规的进一步完善

改革开放以来，我国加快了金融立法步伐，先后颁行了大量

金融方面的法律法规，开创了中国金融立法的新局面。综观这些

法律法规，其内容主要包括三个方面：一是对国内金融机构管理

的法律规范，二是规范金融服务法律关系平等主体之间权利义务

关系的法律规范，三是对外金融机构监管的法律规范。这些法律

规范的颁行对促进我国金融事业健康发展起到了法律上的保护

和保障作用，但其不适应性已经明显暴露，必须加以调整。

1.进一步加快金融立法。近些年来，我国金融立法取得了较

大的成就，但是在与国际接轨方面仍然存在着较大的差异。首先

是立法的滞后性，如目前各银行广泛开展的资产重组、投资理财、

衍生金融工具、基金管理、信息咨询、消费信贷业务等不仅在《商

业银行法》中没有规定，在其他法律中仍然没有规定，这不仅不

便于维护广大客户和银行的合法权益，也使商业银行在业务操作

上无所适从，立法的滞后性十分明显。其次，相当多的领域在立

法上仍然是空白，如关于金融机构监管没有专门的法规，一些金

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融业务必然涉及的领域尚无相应法律，如金融租赁业相关立法等。

再次，我国加入WTO后在金融立法上尚无明确的实施对策，至

今没有任何一部能够体现FAS的法律规范，在金融立法上没有

做到接轨，甚至还没有必要的准备。立法上的缺位在一定程度上

也影响了金融业的健康发展，金融领域从业人员普遍对国际金融

服务贸易协议的内容了解不多。

2.修改调整有关金融法律。如前所述，我国目前的一些金融

法律和规章与FAS原则精神不尽一致，存在着不协调条款。为

此，需要修改《商业银行法》有关银行业务范围规定，科学合理、

事实求是地扩展商业银行的业务范围，并逐步解决由分业到混业

经营所带来的负面作用；修改《外资金融机构管理条例》（或将

该条例所规范的内容上升为法律，制定《外资金融机构管理法》），

消除外国金融服务者在业务范围“歧视性待遇”和税收政策上的

“超国民待遇”问题，使外资金融机构在税收、贷款利率、收费

等方面与国内金融机构同享国民待遇，同时要明确外资金融机构

经营人民币的法定条件，严格市场准入条件，依法避免外资金融

机构大量涌入对我国民族金融业的冲击；修改《机构管理办

法》，依法鼓励我国金融机构发展金融业务，鼓励其拓展境

外金融市场，培育国内金融机构在国际上的竞争能力和金融服务

的输出能力。

3.采取多种形式弥补金融服务贸易法律真空状态，同时增强

法律的可操作性。具体实践中要依据规范对象的不同而采取相应

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的法律形式。首先，要加强全国人大常委会的立法解释工作，根

据立法目的和法律原则对有关条款作出补充性的立法解释；其次，

通过国务院行政法规或国务院部委规章的形式，进一步制定各项

实施细则；再次，通过等司法机关采用司法解释的

方式进行完备补充；最后，对于明显违背GATS和FAS规定精

神的现行法律规章，依据法律规定的程序进行清理和废除。同时，

加强金融服务贸易监管执法。加入WTO后，金融监管当局能否

公平执法，对创造“国民待遇”良好环境至关重要，这不仅涉及

能否有效执行GATS和FAS基本要求，而且涉及外资金融机构

和国内金融机构及其相互之间的公平开展业务。良好的金融监管

必须体现金融监管规范性、公平性和一定程度的灵活性。

4.充分利用WTO有关规定保护民族金融业。GATS中有关

发展中国家的优惠政策，对我国进行保护性立法很有启发作用。

利用GATS中“例外条款”和“保障条款”，完善我国有关金融

服务贸易的保护性、过渡性立法，可以保护民族金融事业在过渡

期内尽快发展，最大可能地减少外资金融机构进入给国内造成的

金融风险。据美国财政部的研究显示，在WTO135个成员国中，

对外资银行没有明显限制的只有13个国家。加强保护性立法应

当从以下几个方面考虑；一是限制外资金融机构以独资、开设分

支机构等形式进入中国，从法律上鼓励采用合资形式，便于国内

银行业尽快掌握国际金融领域先进的管理经验，按照FSA规定，

合资金融机构50%股份属于中国股东持有，这样有利于中国金

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融政策的宏观调控；二是限制外资金融机构在中国的开业数量，

尽量避免同一国家在中国设立过多的银行或过多的分支机构，防

止外国金融机构在中国境内形成垄断；三是逐步解决外资金融机

构超国民待遇问题，使中外金融机构在同一税负起跑线上发展；

四是引导外资金融机构的业务操作，可以考虑将其国际结算业务

和国内贷款业务挂钩，并引导外资金融机构把资金投向国家优先

发展而效益较低的产业；五是进一步加大金融监管力度，依法管

理外资金融机构，对其违法经营和损害我国国家利益的行为依法

进行处罚，为外资金融机构和国有商业银行健康发展创造良好的

法律环境。在金融立法上要考虑到我国过渡时期的特殊性和发展

中国家的特殊身份，根据GATS规定的发展中国家因服务和竞争

能力的差别，允许发展中国家享受一些不对称原则，包括发展中

国家“更多参与”（第4条）和“逐步自由化”（第19条），我

们完全可以利用这些规定在立法上保护民族金融业；同时，在立

法上还要坚持国际性和民族性的统一，国际条约并不能凌驾于我

国金融立法之上。

（三）当前国有商业银行亟需注意的几个问题

国有商业银行是我国银行业的主体，不论是从业人员、机构

数量，还是资产规模或市场占有率均属于“超级型”，而国有商

业银行目前存在的诸多问题又很难在短期内加以解决。因此，国

家仅从金融立法上予以保护还不能全面从法律角度保障国有商

业银行的生存和发展，国有商业银行还必须注意以下几个与法律

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方面相关问题。

1.提高广大员工的法律意识，尤其是领导干部的信用观念和

法律意识。由于多年的计划经济的影响，国有商业银行员工的法

制意识十分淡薄，商业银行因违法等因素造成的经济损失十分惨

重。信用文化的内涵包括债权人和债务人两个方面的法律意识，

其实质是债权人与债务人双方的权利与义务，而这种权利与义务

是以整套连贯一致的法律、监管和司法实践为基础的，在一个法

制精神和信用意识缺失的商业银行里，仅靠外部法制环境是不能

保障其自行的健康运行。提高员工的法律意识，首先应当进行加

入WTO相关的法律业务知识培训和金融法律知识培训，其次加

强银行内部的执法检查和监察，做到有法可依、有法必依、执法

必严、违法必究。

2.加强内控制度建设，对现有规章制度进行清理。机构庞杂、

内部规章制度繁多，也是目前国有商业银行运行机制的一个重要

特点。适应加入WTO需要，各国有商业银行必须对现行的内部

规章制度进行清理，主要从规章制度的合法性、有效性等方面进

行清理，确保现行的各类规章制度与国家法律规定一致，避免与

国际条约、国际惯例相冲突。对于新制定的规章制度必须参照

CATS和FSA的有关规定，从防范加入WTO产生的新的法律风

险入手加强内控制度建设。

3.加强法律顾问工作，造就一批国际金融法律专才。加入

WTO给国有商业银行提出了一系列法律方面的新课题，加强国

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有商业银行的法律顾问工作也显得日趋重要，加强法律顾问工作

要从国有商业银行法律顾问的队伍培养、专业工作机构设置等方

面研究问题。国有商业银行必须从多种途径入手，造就一批既懂

国际金融业务，又懂国际金融服务贸易法律的专门人才，以适应

入世后国有商业银行法律事务工作的需要；适当提高法律顾问的

政治和经济待遇；千方百计留住人才。要加强法律顾问工作，就

要参照国际上管理先进的商业银行在法律顾问工作机制方面的

经验，在总行和一、二级分行建立健全法律顾问工作机构，把法

律顾问工作纳入国有商业银行健康运行的法律保障之中，通过法

律顾问工作促进国有商业银行依法经营，维护国有商业银行的合

法权益。

4.建立健全国有商业银行法律风险防范机制。国有商业银行

的健康运行不仅仅需要国家在宏观金融立法上予以法律体系保

障，更重要的是国有商业银行自身必须建立健全法律风险防范机

制。作为法律风险防范机制，一方面，它需要国有商业银行的经

营管理者具备良好的法律素质，众多的从业人员具备一定的法律

意识，时刻将依法合规经营理念渗透到商业银行运营的每一个环

节，确保国有商业银行依法合规经营；另一方面，还应逐步解决

业务工作人员不懂法、法律专门机构工作人员不懂业务的“两层

皮”现象。建立国有商业银行的法律风险防范机制，还应将国有

商业银行在经营运行中暴露的法律风险通过多种渠道予以化解，

探讨建立化解重大法律风险的快速反应机制的绿通道，从法律

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风险防范的机制上适应加入WTO的需要。

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