我国行政处罚的困境与解决对策

我国行政处罚的困境与解决对策

一、我国行政处罚的困境

当前，关于我国行政处罚概念的界定，通过行政法学界众多专家学者的不同说法可

得出不同的表述，但都不够准确。破坏行政管理秩序的违法行为不但要受到国家行政处罚的

严厉制裁，而且这种行为必须是违反了行政法律规范中包含的强制性义务条款，同时行为尚

未构成犯罪。因此，它的定义应当有更为完整的表述：行政处罚是指为了保护公民、法人或

是其他组织的合法权益，保障社会秩序、维护公共秩序，由具有行政处罚权力的行政主体对

行政相对人违反行政法律法规、且尚未构成犯罪的行政行为，依法实施的法律制裁。由此可

见，我国的行政处罚有强制性、权限性、对象性以及目的性四个方面的特征。

在社会日常生活中，我国的行政处罚与广大人民众密切相关，它渗透于各行各业，

直接影响着公民的权益。我国的行政处罚行为，在法律、法规不断发展和完善的进程中，法

治化逐渐得到实现。有别于其他行政行为，行政处罚几乎渗透到行政管理的各个领域，它在

实践中的成就不仅仅局限于对违法相对人的惩戒，同时也体现了对执法者的行为用法律加以

规制。它体现了中国正逐渐由人治社会向法治国家的转变。无论是相对集中行政处罚权试点

工作的推进，还是劳动教养制度的废止，都充分表明行政处罚仅仅是一种手段而非目的。更

好的促进行政法治建设，为服务型政府的构建提供强有力的法律保障，是行政处罚在实践中

取得的卓越成就。我国行政处罚在实践中取得一系列成就的同时，也存在着诸多困境：行政

处罚法相关规定不完善；其他法律与行政处罚法不一致；处罚效果与立法要求存在差距；在

实施中规避行政处罚法的规定；行政处罚的主体不规范；法定的处罚程序没有得到有效执行；

自由裁量权缺乏规范；监督与责任追究机制的不足。

二、我国行政处罚困境的解决对策

（一）完善行政处罚的相关立法

1.完善《行政处罚法》的相关规定

（1）明确行政处罚实施的总体要求。《行政处罚法》中有明确规定，对于具体行政

行为予以维持的情形有：内容适当、程序合法、证据确凿、实施清楚、适用依据正确等；《行

政诉讼法》中也有明确的规定，对于具体行政行为维持判决的情形有：符合法定程序、适用

法律、证据确凿等。按照上述两条法律的要求，我们能够总结归纳出《行政处罚法》具体实

施的总体要求，即手续完备、处理恰当、程序合法、定性准确、证据确凿、事实清楚等。明

确规定《行政处罚法》的总体要求，便于行政执法人员在处理案件的过程中，采取统一准确

的标准依法处罚。

（2）详尽规定执法人员的回避事项。对于回避问题的详尽规定，可从对象、程序

和理由三个方面来修改。第一，涉及与案件相关的审批、听证、核审、翻译、鉴定、调查取

证等人员均应回避。第二，对于回避程序上的问题，可借鉴相关诉讼法中的规定。第三，对

于回避理由上的问题，可借鉴三大诉讼法和《公务员》法的规定，即本人、案件的当事人、

当事人的近亲属、与本案有利害关系的近亲属、与本案当事人有其他关系，均对本案的公平

公正处理有直接或间接的影响。

（3）完善证据先行登记保存制度。由于该类制度的性质属于非行政强制，相关人

员无法通过行政诉讼和行政复议程序维护合法权益。同时，行政执法人员遇到阻烧、拒绝配

合检查等情形时的应对措施较少。因此笔者建议，通过完善该项制度，有利于行政机关在社

会管理和市场监管活动中高效、快捷的履行执法职责。《行政处罚法》的第37条中，建议行

政机关可以提请公安机关给予协助，并对调查保障和执法检查措施逐渐细化。

（4）细化较大数额处罚的规定。行政处罚中的违法所得和较大数额的非法财物，

应当告知行政相对人依法享有要求听证举行的权利，这是《行政处罚程序规定》中所提及的。

然而，行政执法部门的行政规章中依然存在不少不做要求的情况。因此应该以保障行政相对

人的合法权益为前提，依法享有举行听证的权利，在《行政处罚法》中应当逐渐细化和完善。

2.协调其它法律与《行政处罚法》的冲突

我国法律冲突问题主要分为三种形态，即横向冲突、纵向冲突、地方与部门法律规

范冲突等。其中《行政处罚法》与《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》就是纵向冲突中

基本法律与一般法律的冲突问题。

（二）强化行政处罚执法规范

1.推动公正文明执法

处罚效果与立法要求的差距问题并不是局部的和个别的，它存在一定的严重性和普

遍性，而形成以上问题的原因既有指导思想的偏差，又有制度建设上的问题。为了保证行政

处罚公正文明执法，应当采取规范化的措施予调整。

2.加强基层执法人员素质建设

基层行政处罚执法人员的各种素质指标中，包括法律文化素质、业务素质和政治素

质，而其中最为基本的，也是最能区别于普通公民的一项便是法律文化素质。只有建设一支

真正懂法并富有敬业精神的执法队伍，才能取得更好的执法成效。可从执法者应当具备法律

至上的观念、借助于多种渠道和方式开展法律知识的培训工作、考试准入和定期考核相结合

的法律制度以及准确掌握行政处罚的程序要点等方面着手。

3.明确执法主体权限

目前，我国经济体制改革明显快于政治体制改革，政治体制改革无法在短期内实现

巨大变革的情形下，明确执法主体权限势必成为依法行政的一个十分重要的补充。为了能够

保障行政执法过程中行政处罚权的正确行使，建立健全执法主体权限制度，提高依法行政水

平。4.推进法定处罚程序的执行

我国《行政处罚法》成立初期，基于立法条件的不够成熟，在实施中程序比较简单。

随着我国法制化进程的不断加快，行政机关和行政相对人对程序性的执行和要求都在不断的

更新和变化。食品药品监督管理局、海关总署、质检总局、工商总局、文化部、农业部、交

通部、工信部、环保部、公安部等部门在执法活动中积累了不少有益的经验，并在各个领域

内分别制定了行政处罚程序的相关规章。尤其是《行政处罚程序规定》中将处罚告知前由法

制机构进行核审做了明确的规定，全面审查做出处罚决定的案件，并依法向办案机构提出建

设性的意见，如完善、修正、补正等方面的意见等。因此，应当对行政处罚案件的立案、调

查、审核、听证、决定、执行、结案的各个环节的程序做详细的规定。为了完善和实施行政

处罚法的具体程序，在执法监督、集体讨论、限期办案等各个事项中也要做出进一步的规定，

从而做到行政处罚公平公正在程序上的保障。

5.完善行政裁量基准制度

第一，明确主体位阶。拥有行政执法权的任何机关全部具备自由裁量基准的制定权，

是当前裁量基准制定主体混乱的主要问题。因此，要想解决根本性问题，必须明确制定裁量

基准的主体位阶

第二，统一规范形式。对行政裁量基准效力的性质在认识上存在的偏差，是裁量形

式不相一致的主要原因。因此，正确衡量与定位裁量基准效力的性质，是当前实践中正确统

一规范形式的关键。

第三，引入公众参与。行政机关制定的裁量基准制度是内部行政规则，它与行政相

对人的权利义务不相关联，对行政机关的裁量产生约束力可借助行政规则，从而对行政相对

人的权利义务关系产生间接性的影响。

（三）健全监督与责任追究机制

我国的《行政处罚法》颁布二十多年来，在实践运用过程中依旧存在大量的违法、

越权等现象。在典型的行政处罚违法案件证实下，行政机关的执法行为有跨越行政辖区的、

有超越主管范围的、也有适用失效多年规章而进行处罚的。在行政处罚的具体行政行为中，

一桩桩触目惊心的案件暴露出行政机关执法环节的弊端。侵犯公民、法人及其他组织的财产

权和人身自由在行政处罚中最容易发生。因而，健全监督与责任追究机制就显得十分必要了。

1.健全监督制约机制

在国家立法之外，从内部和外部健全监督制约机制是保障行政执法人员正确行使行

政处罚权的途径之一，对公务员队伍自身建设和行政主体工作效率的提高都具有十分重要的

意义。

（1）内部监督机制

行政执法人员行政处罚权的内部监督制度主要应当从行政处罚案件评查制度、行政

复议制度、行政处罚案件决定各案制度、行政执法投诉几个方面来健全。

（2）外部监督机制

行政执法人员行政处罚权的外部监督制度主要应当从行政申诉专员制度、行政处罚

诉讼制度、新闻舆论的监督制度、行政处罚赔偿制度几个方面来健全。

2.完善责任追究机制

完善行政处罚执法责任追究机制，应当坚持精心设计、审慎研究、实事求是的精神，

为创建与时俱进、操作可行、功能齐备、内容充实的行政处罚执法责任追究制度而努力，比

如提高思想认识、完善立法体系以及明确归责原则等。

结论

通过对我国行政处罚困境的研究，分析了行政处罚在实践中存在的问题，即行政处

罚法相关规定不完善；其他法律与行政处罚法不一致；处罚效果与立法要求存在差距；在实

施中规避行政处罚法的规定；行政处罚的主体不规范；法定的处罚程序没有得到有效执行；

自由裁量权缺乏规范；监督与责任追究机制的不足。因此，需要从立法、执法、监督的角度

提出我国行政处罚困境的解决对策：

（1）完善行政处罚的相关立法。完善《行政处罚法》的相关规定，明确行政处罚

实施的总体要求、详尽规定执法人员的回避事项、完善证据先行登记保存制度、细化较大数

额处罚的规定；协调与《行政处罚法》的冲突，设定简易程序的适用条件、确定要告知的拟

处罚内容、规范案件移送和证据制度、完善行政处罚的救济制度。

（2）强化行政处罚执法规范。处罚效果与立法要求的差距问题并不是局部的和个

别的，它存在一定的严重性和普遍性，为了保证行政处罚公正文明执法，应当采取规范化的

措施予以整；基层行政处罚执法人员的各种素质指标中，包括法律文化素质、业务素质和政

治素质，而其中最为基本的，也是最能区别于普通公民的一项便是法律文化素质；为了能够

保障行政执法过程中行政处罚权的正确行使，建立健全执法主体权限制度，提高依法行政水

平是关键；为了完善和实施行政处罚法的具体程序，在执法监督、集体讨论、限期办案等各

个事项中也要做出进一步的规定，从而做到行政处罚公平公正在程序上的保障；行政裁量基

准制度规范化是行政相对人的权益得到合法保障的重要条件。

（3）健全监督与责任追究机制。我国行政处罚的法律监督制度应当从以下两个方

面逐一考量：即健全监督制约机制、完善责任追究机制等。

总而言之，行政立法不足、行政执法效率低下、行政监督乏力等现状是目前我国行

政处罚面临的困境，原有的执法活动中存在的问题必然会影响行政执法的工作效率和社会发

展进程的需要，必须要对其进行改革。本文针对当前我国行政处罚存在的困境提出了一系列

的对策和建议，还有许多问题期待进一步分析。

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