生态文明建设与环境法的独立部门法地位

2011年10月27日，国务院新闻办公室发布《中国特社

会主义法律体系》白皮书，宣布“中国特社会主义法律体

系，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法

规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济

法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成

的有机统一整体。”在中国特社会主义法律体系中，并没有

给予环境与资源保护法独立的部门法地位，污染防治的法律被

纳入行政法部门，资源保护的法律被纳入经济法部门。这样，

整体的环境与资源保护法不见了踪影。在生态文明已经上升为

国家重要战略目标、《宪法》将生态文明作为与物质文明、政

治文明、精神文明、社会文明并列的文明形态的情境下，需要

根据问题导向的现实需要、创新的部门法划分理论、环境与资

源保护法律体系化要求等，重新确立环境与资源保护法的独立

部门法地位，以进一步完善中国特社会主义法律体系。

一、生态文明建设需要独立的法律部门加以保障

基于中国面临的严重环境污染和生态破坏现象，生态文明作

为国家安全发展战略登上历史舞台。党的十八大明确提出“大力

推进生态文明建设”、“把生态文明建设放在突出地位，融入经

济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”，党

的十九大对生态文明建设的意义、理念、措施进行了全面部署，

提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立

和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境

的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草

系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿发展方式

和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展

道路，建设美丽中国。”2018年3月11日，十三届全国人大通

过的《宪法》（修正案）更是把突出生态文明建设作为本次宪法

修正案的一个亮点，将生态文明作为与物质文明、政治文明、精

神文明、社会文明并列的文明形态。《宪法》对生态文明法律地

位的确定，为我国未来生态文明制度建设提供了基本的保障和依

据。生态文明建设不仅需要有政治决断、《宪法》的规定，

还需要具体的法律部门提供专门、系统的法律保障。我国自1979

年颁布《环境保护法（试行）》以来，于1989年颁布了《环境保

护法》，并于2014年进行了修订。修订后的《环境保护法》因为

规定了按日计罚、限制生产、停产整治、停业关闭、行政拘留等

严厉的法律责任，而被称为“史上最严”环境法。除了《环境保

护法》之外，我国还制定了近40部环境与资源保护方面的法律，

形成了相对完整的环境与资源保护法律体系。但是环境与资源保

护法律体系建设的成就并未获得恰当的肯定和承认，特别是“全

国人大在2011年3月宣布已经建成的中国特法律体系当中，环

境与资源保护的法律不仅没有成为独立的法律部门，反而被进一

步肢解，污染防治法被划入了行政法，有关资源和生态保护的法

律被划入了经济法。”这种割裂反映了当时人们的认知水平与现

实情况。生态文明虽然在2002年举行的党的“十六大”的报告中

已经提出，但是，客观来看，在2011年时，我们对于生态文明的

内涵、外延的认识显然没有今天清楚，对于为什么要建设生态文

明、建设怎样的生态文明、如何建设生态文明，以及法律制度体

系对生态文明建设的重要性等没有足够的、清醒的认识。这种认

识上的不到位，传导至法律领域，就是对环境与资源保护法部门

法地位的确立上有局限性，认为“如果环境法成为一个独立的部

门法，那么消防法、安全生产法、军事法、通讯法、广告法、保

密法也都可以成为独立的部门法。这样一来，中国的独立部门法

太多了。”这种观点显然没有认识到把环境与资源保护法作为一

个独立部门法对于贯彻新发展理念、推动生态文明发展、建设文

明和谐美丽社会主义现代化强国的意义。肢解和割裂环境与

资源保护法不利于从制度上对生态文明进行系统整体的保护。生

态文明建设的关键是正确处理人与自然的关系，自然的核心是生

态系统。无论是维尔纳茨基的地球“活物质”理论，还是詹姆

斯·拉弗洛克与林恩·马格利斯的“盖娅假说”，甚或凯德洛夫

提出的“地质运动形式”理论，都认为生态系统是一个整体，这

就要求用整体性思维对自然加以系统保护。整体性思维认为，自

然的事物是由各部分或各种要素组成的，但各部分不是孤立的，

而是一个有机整体。“（1）复杂整体的各部分是相互联系的，不

能单从其部分孤立地加以研究；（2）整体大于组成它的各部分之

和，大于总和的原因不是神秘的、超自然的，而是各部分的相互

作用；（3）由部分构成的整体有新性质突现，仅以各部分的知识

不可能预言这种新性质；（4）任何复杂系统的变化，部分原因是

系统本身内部各种变化的结果，部分原因是系统与外在因素相互

作用的结果；（5）事物的现在包含其过去与未来，它们之间存在

相互作用，这就是有机整体的历史性。”正是认识到部分之和小

于整体，也认识到要“树立山水林田湖草是生命共同体的理

念”，党中央、国务院提出“按照生态系统的整体性、系统性及

其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、

陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治

理，增强生态系统循环能力，维护生态平衡。”我国对环境

的各要素包括大气、水、海洋、土地、森林、草原、野生动植

物、矿藏等分别制定了法律，但是在部门立法和部门利益的影响

下，环境与资源保护并没有按照生态系统的整体性要求进行，甚

至在中国特社会主义法律体系的部门法设定过程中，也没有考

虑生态系统的整体性要求，进而在我国现有法律体系的框架中，

把对同一环境要素的立法分别装进不同的部门法或者排除在法律

体系之外。例如，针对水环境要素，我国分别制定了《水污染防

治法》、《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等四部法律，

《水污染防治法》被装进了行政法，《水法》被装进了经济法，

而《水土保持法》和《防洪法》无处可装。这种做法，既浪费立

法资源，也不利于对水生态的系统性、整体性保护。2018年

3月17日，第十三届全国人大第一次会议通过《关于国务院机构

改革方案的决定》，组建自然资源部和生态环境部，这是我国推

进生态文明建设的重大改革，它部分地解决了我国长期忽略生态

环境系统性保护的体制性障碍，即在解决了职责交叉重复、多龙

治水以及监管者与所有者不加区分问题的同时，把原来分散的污

染防治和生态保护职责统一起来，并打通了地上和地下、岸上和

水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳等五个本

应一体化管理但却被人为分割的问题。在解决了体制问题后，我

国需要尽快解决法律体系中污染防治法与资源保护法的分割问

题，按照生态系统的整体性、系统性、完整性要求，把有关保护

生态系统的法律整合为一个有机整体，作为中国特社会主义法

律体系中对生态文明以及“五位一体”建设加以专门保障的一个

独立法律部门。

二、环境与资源保护法具有成为独立部门法的条件

环境与资源保护法作为一个独立法律部门，不仅意义重大，

更重要的在于经过近40年的发展，环境法完全具备成为一个独立

法律部门的条件：客观基础与主观目的。受前苏联法学理论

的影响，我国一直以具有“独立的调整对象”和“特有的调整方

法”作为判断一种法律现象是否可以成为一个独立法律部门的标

准。受此种理论的影响，一些新兴的法律部门在成长为独立法律

部门的道路上，往往备受困扰和阻挠。学者们为了论证这些新兴

的法律部门可以成为独立的法律部门，提出了对传统部门法划分

理论的各种质疑，也提出了对法律部门划分的新的标准和理论。

笔者十分赞同经济法学者史际春教授关于独立部门法划分的理

论。我国学者史际春教授认为，“在现代社会，无论发达资本主

义国家还是中国，国家及其立法者顺应某种客观必然性或出于某

种主观目的，而将传统行政法、民法、刑法及至程序法的规范和

手段紧密地、有机地结合起来，对某一社会活动领域的各种社会

关系加以统一调整，已经成为一种普遍的和不可逆转的现象”，

“按主客观一致、以主观为主导的指导思想，重新来确定法律部

门划分的标准。即摆正对法的主观性和客观性之间关系的认识，

抛弃囿于法律调整手段的特性而对复杂社会关系作‘基本’定

性，从而区分基本法律部门和综合法律部门的思路，改按社会活

动的领域和法律调整的宗旨来划分法律部门。”史际春教授的

“主客观相统一”的部门法划分理论解决了经济法的独立地位问

题，也为与经济法相类似的法律部门获得独立部门法地位提供了

理论基础。（一）环境法具有作为独立法律部门的客观基础

“所谓‘客观方面’，是指社会环境业已造就出具有某种特性的

客观社会关系和相应的法律领域，才可能形成相应的法律部

门。”环境与资源保护法调整特定的社会关系，形成的法律领域

具有明显的特征。1.环境与资源保护法的调整对象关于

环境与资源保护法的调整对象，环境法学界有不同的认识。概括

起来主要有以下两种不同的观点。第一种观点即环境社会关系

说。环境社会关系说是环境法学界的主流学说。这种学说认为环

境法是“调整人们在开发、利用、保护和改善环境的活动中所产

生的各种社会关系的法律规范的总称。”环境社会关系说主张环

境法所调整的对象是特定的社会关系。它的核心观点包括两个两

方面：首先，环境社会关系是“人与人之间的社会关系，而不是

人与环境之间的关系，更不是环境与环境之间的关系”；其次，

是人们在开发、利用、保护和改善环境中所产生的社会关系。

“凡不与开发、利用、保护、改善环境有关的社会关系，就不属

于环境法的调整对象”。第二种观点是综合调整说，也称“调整

论”。该种观点认为，环境法“既调整人与人的关系、又调整人

与自然的关系。”调整论与环境社会关系说的最大区别在于，调

整论认为环境法除了要调整人与人之间的环境社会关系外，还要

调整人与自然（环境）的关系。对于什么是人与环境的关系，调

整论进一步解释为，“是指由环境资源法所确认、规定并在环境

资源法实施中形成的人与自然的关系；和其所确认、规定并通过

其实施加以影响、作用和控制的人与自然的关系。”以上两

种关于环境法调整对象的观点不尽一致，但是它们的共同之处在

于，都认为环境法具有属于自己的、与其他传统部门法不同的调

整对象。不过，对于上述观点，笔者不敢完全苟同。环境社会关

系说将开发、利用环境与资源的行为纳入环境法，实际上不适当

地扩大了环境与资源保护法的调整范围，也模糊了环境法与经济

法的界线。如何合理高效开发、利用资源，发挥自然资源的财产

价值增进本国人民的福利，主要是经济法的范畴，不应当也不是

环境法的调整对象。综合调整论将人与自然的关系纳入环境法的

调整对象，不仅容易混淆环境法与技术规范之间的关系，还会混

淆法律关系中主体与客体的地位。自然环境无疑具有自身存在的

价值，没有自然就不会有人类，但是法律作为社会关系的调节

器，只能调整人与人之间的关系，无法也不可能调整人与自然的

关系。如果说环境法可以调整人与自然的关系，那么，物权法是

不是也可以调整人与物的关系？我国《物权法》第2条第1款规

定：“因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法”。但这

并不能说明《物权法》就是调整人与物的关系，相反，依据《物

权法》的规定，“物权法调整的是平等主体之间因物归属和利用

而产生的财产关系。”归根结底，《物权法》虽然名称为“物”

权法，它的调整对象仍然是人与人因物产生的关系，而不是人与

物的关系，物在物权民事关系中，仅仅是客体。事实上，环

境法产生的原因以及环境法所负载的特殊任务，决定了环境法调

整对象的范围。环境法首先应当调整人们在预防和治理环境

污染过程中发生的各种社会关系。当代环境法产生的主要原因是

工业发展带来的环境污染严重影响到人的健康和对蓝天***、青山

绿水的享受。20世纪90年代之前，美国、英国、德国、日本等

西方国家环境法的主要内容是污染防治法，之后，环境法的保护

范围越来越综合，野生动物及其栖息地、森林、生物多样性等也

成为环境法的保护对象，但污染防治法仍然是环境法最重要的组

成部分。发展中国家正处在大规模的工业化和城镇化过程中，包

括雾霾天气、黑臭水体、海洋污染、土壤污染、有毒化学品污

染、放射性污染等正侵蚀着人们的健康和生存环境，国家必须对

发展过程中的这些污染严加控制。这类社会关系是环境法调整的

最主要的、也是最重要的社会关系。对于我国当前来讲，能否解

决好这类社会关系是决定我们是否能够拥有蓝天碧水、安全健康

环境的关键。其次，环境法还应当调整人们在保护水、土

地、森林、草原、矿产资源、野生生物等自然资源在发挥生态效

益过程中所发生的社会关系。传统自然资源法也调整保护自然资

源的社会关系，但是传统自然资源法与当代环境与资源保护法在

调整这类关系时所持立场、保护的方式与手段是不同的。①传统

自然资源法主要侧重于对资源的开发利用。在20世纪中叶环境保

护理念和浪潮出现前，各国的自然资源法，主要是为满足当代人

的经济利益服务的。在“取之不尽，用之不竭”理念的支配下，

为创造现时的财富和经济利益而对自然资源进行掠夺式的开发利

用。即便有对自然资源加以保护的规范，也仅是基于“资源保护

主义”的立场，而不是基于“环境主义”立场。也即传统的资源

保护主义仅看到资源的经济价值和财产价值，没有看到或者不能

看到资源的生态价值。例如，传统森林法对森林的保护主要考虑

的是森林的木材价值和林产品的价值，而现代环境与资源保护法

对森林的保护关系，则增加了生态保护和生态效益的立场，这在

我国现行《森林法》中有明显体现。《森林法》将森林分为防护

林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五类，其中的用材

林、经济林、薪炭林以满足传统经济功能为目的，防护林和特种

用途林就具有明显的生态保护的功能。②传统自然资源法对自然

资源的保护通常用私法的手段，即基于自然资源的可分割性，通

过所有权等财产权制度等加以保护；而现代环境法对自然资源的

保护，基于自然资源生态价值的不可分性、整体性、公共性、使

用的非排他性，主要通过公法手段加以保护，如对自然资源使用

权或者财产权的取得赋予“社会义务”，通过许可、审批制度加

以限制。③保护方式也不同。传统自然资源法对自然资源的保护

通常使用“数量”保护，即通过利用数量的限制获得保护，以保

护经济利用的可持续性。而现代环境与资源保护法对自然资源的

保护则在数量保护的基础上，更加注重对自然资源所赋存的生态

的修复、恢复与养护。再次，环境法还调整人们在保护具有

生态价值的自然环境的过程中发生的社会关系。如在保护天然湿

地、非居民海岛等自然区域以及防治土地退化过程中发生的社会

关系。生态环境与自然资源的区别是，自然资源是资源，可以作

为生产要素，具有明显的经济价值，而生态环境不能作为直接的

生产要素，没有明显的经济功能和价值。由于生态环境不具有直

接的经济价值，所以与自然资源相比，生态环境受到的忽视就更

加常见和普遍。例如，我国《海岛法》的制定明显晚于土地、矿

藏、水等自然资源法，我国至今并没有出台专门的湿地保护法。

自然保护区、风景名胜区、地质公园、海洋保护区、森林公园、

自然遗产等具有明显生态功能的区域，因为承载着旅游业的光

环，能通过旅游开发为各地赚取利益而具有经济价值，但是对于

这些生态区域的法律保护仍显贫弱，至今没有出台一部具有法律

位阶的保护这些生态区域的法律。为了加强对这些自然生态系统

的保护，国家已经新组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理

局牌子，由国家林业和草原局统一行使各类自然保护地的管理职

责。调整这类社会关系的立法很快会成为我国未来环境与资源保

护立法的重点。最后，环境法的调整对象还包括应对气候变

化、生物多样性保护等既涉及国内环境治理又涉及全球环境治理

的社会关系。气候变化是人类排放温室气体造成的全球气温在自

然变率之外的变化。气候变化既不是传统的污染问题、也不是生

态破坏与自然资源利用问题，它是新类型的环境问题。生物多样

性保护牵涉到生物基因库这样关切全人类福祉的问题，保护生物

多样性惠益的是全人类。我国于1992年6月就签署了《联合国气

候变化框架公约》和《生物多样性公约》，并在2015年率先签署

了《巴黎协定》，也于2005加入《卡塔赫纳生物安全议定书》，

承诺“引导应对气候变化国际合作”，并“成为全球生态文明建

设的重要参与者、贡献者、引领者。”相信，随着生态文明建设

的不断推进，我国将加强在气候变化、生物多样性领域的立法，

气候变化、生物多样性保护过程中发生的社会关系也将成为环境

保护法的调整对象。环境与资源保护法的四种调整对象看似

不同，实则和环境与资源保护法所承载的任务与它所要解决的环

境与资源问题密切相关，或者与环境法的目的有关，这也是有的

学者认为环境与资源保护法是“问题导向”法或者“领域法”的

主要原因，也有许多学者认为，环境法的特殊目的也决定了环境

法可以作为一个独立的法律部门。环境与资源保护法因生态环境

与资源破坏问题的产生而产生，也因这些问题的消亡而消亡。

2.环境法的特征受环境与资源保护法所要解决的问题与它的

调整对象所决定，环境与资源保护法具有自己明显的不同于其他

部门法的特征。第一，公共性与公益性。环境与资源法的公

共性是由生态环境与资源本身的公共物品属性决定的。无论是大

气、水体、土壤、海洋还是森林、草原、生物多样性、国家公

园，其生态服务功能都是可以由全体国民甚至全人类共享的公共

物品。公共物品的最大特点就是消费的“非排他性”，这决定了

每个人出于自己的利益考量，都会尽可能多的占用，最后导致

“公地悲剧”。环境与资源保护法通过基于公共财产权的管制性

措施，对生态环境与资源加以保护，为全社会提供生态服务，这

样就能够产生“最公平的公共产品”和“最普惠的民生”即公益

性。环境与资源保护法的公共性或公益性的范围取决于生态环境

与资源问题所涉及的范围的大小。如大气污染防治法的公益性与

雾霾扩散的范围有关，它可能仅让一定区域的公众受益；但是气

候变化减缓法、臭氧层保护法受益的就不只是一个区域、一个国

家的当代人，它的受益范围可能是全地球的当代人以及子孙后

代。第二，科技性与专业性。环境与资源保护法的科技性是

指每一个环境问题的产生基本上都是由一种新的技术或者工具的

应用而产生的。“技术是一把双刃剑”，它给人类带来福利的同

时也带来环境问题。杀虫剂的发明导致了“寂静的春天”，核技

术的发明使人类处于放射性污染的阴霾之下，基因技术的发展使

得生物安全受到极大的威胁等等，不一而足。而这些问题的解决

反过来还要依靠技术的进一步发展加以预防和克服。以《大气污

染防治法》为例，除了制度层面推行污染物排放的总量控制、排

污许可等以外，还需要通过强制或者鼓励技术升级和改造以对造

成大气污染的煤炭开采利用、石油炼制、燃煤发电、汽车排放等

予以防控。而大气质量的优劣、大气污染对人体健康、生态环境

损害程度的判断，则完全需要以科学为基础的空气质量标准、环

境基准以及损害评价技术指南等环境标准和技术规范，离开科学

技术，环境法无从制定也无法实施。环境法的专业性主要指环境

法所调整的各个领域的社会关系，所要解决的每一个问题都是

“专业性”很强的问题，大气污染的防治、水污染的防治、土壤

污染的防治是非常不同的领域，它们的防治技术、防治手段都具

有很大差异性。第三，综合性与国际性。综合性是指环境与

资源保护法以“公法”为主，公私法兼融，在调整手段上具有综

合性特点。环境与资源保护法主要使用是公法手段，即行政手段

—命令或者控制型制度（譬如环境影响评价制度、“三同时”制

度、排污许可证制度、区域限批制度、信息公开制度）对排污者

和资源的开发者、利用者、使用者加以管控，但是环境法对许多

社会关系的调整是公私交融的，例如，排污权交易、水权交易、

碳排放权交易、矿权交易、绿电力交易等形式上是平等主体之

间的民事合同关系，实质上担负着“低成本、高效率减排”的公

共目的，因而这类合同关系中充盈着公权力的制约和监管，以防

止交易者之间进行虚假交易，从而使“实质减排”的公共目标落

空。除了行政、民事的手段，还包括刑事的、经济的、程序的等

一切有利于环境质量改善的手段。国际性是指环境与资源保护法

的制度措施通常是国际上通用的，既可能在国际环境公约中发现

它们的身影，也可能早就存在于其他国家的环境法中。第

四，政策性与道德性。环境与资源保护法的政策性有两个涵义：

其一，执政党的环境政策（理念、目标、原则等）通过环境法加

以宣示，政策性环境立法“规范整体的环境政策方向、原则与环

境基础制度”。有的国家还会制定专门的环境政策法，例如1969

年《美国国家环境政策法》就是典型代表。我国在2014年修订

《环境保护法》时，也有学者建议将其修改为类似于《美国国家

环境政策法》的环境政策法或者应当具有政策法的特征。其二，

指环境政策的法律化与环境法的政策化。环境政策的法律化是指

环境法律制度的形成往往产生于政府为应对随时可能会出现的不

同环境问题而采取的环境政策，这些环境政策瓜熟蒂落后进入环

境立法，成为环境法律制度。环境法律的政策化是指抽象、原则

的环境法有赖于政府制定具体详尽的政策加以执行。“环境法律

政策化的核心便是环境法律实施中对相关政策的偏好及适用，并

由此所体现出的整体政策化趋向。”环境法的政策性特征有利于

政府灵活应对各种环境风险。技术的日新月异，导致风险时刻存

在，政府的“环境决策却不能停摆，只得决策于科技的未知之

中”，“在现代环境法治实践中兼采源自政治系统的环境政策之

长，通过连接沟通、‘外部兼容’等途径形成合作、共治格局，

并由此不断加强环境法律的功能分化和规范的精致化，从而培育

并实现环境法律自身的灵活性机能。”道德性指环境法中有大量

倡导性、鼓励性、自愿性规范，相关主体遵守这些规范，通常依

据法律的规定，会获得各种物质的或者精神的激励；即便不遵守

或者不执行这些规范，也不需要承担相应的法律责任。我国环境

法领域存在的促进型立法，例如《循环经济促进法》、《清洁生

产促进法》以及《环境保护法》第6条第4款规定的“公民应当

增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境

保护义务”的规定，就属于道德性规范。这些道德性规范属于

“软约束”，它虽然不具有强制实施的法律效力，但是它们对于

改变人的理念、影响人的行为、进而解决环境问题还是具有法律

效果的。（二）环境法具有作为独立法律部门的主观方面的

条件“所谓主观方面，是指一个法律部门的形成，有赖于法

学家对某类法律规范及其与客观基础间的关系进行解释，以及法

学界和社会对某种解释的普遍认同”。在环境法是否可以成为一

个独立部门法的问题上，遇到的争议要比经济法少得多。环境法

学界普遍主张环境法应当成为我国法律体系中一个独立的法律部

门。个别环境法学者“否定环境法的独立部门法地位，只是否定

其与宪法、民法、行政法、刑法、诉讼法的同类性，并没否定环

境法是一个特殊领域或者类别的法”，环境法学者们正在推动的

环境法法典化工作也说明了环境法学家们对环境与资源保护法作

为一个独立法律部门的普遍追求。除了环境法学家的普遍认同以

外，法理学界也有学者认为“从社会发展的规律和趋势看，也可

以认为自然资源法和环境法是一个新兴的独立法律部门。”即便

与环境法关系密切的行政法、经济法学者也赞同环境法应当成为

一个独立法律部门。另外，全国人大于1993年设立了环境与资源

保护委员会，作为全国人民代表大会的九个专门委员会之一，负

责研究、审议和拟订有关环境与资源保护方面的议案；国务院学

位委员会和国家教育委员会于1997年6月将环境与资源保护法学

作为法学十大二级学科之一，这些也从另一方面表明，将环境与

资源保护法作为一个独立法律部门已经获得较为广泛的认同。

三、作为一个独立法律部门的环境与资源保护法律体系的组成

环境与资源保护法律体系与它的调整对象直接相关，有什么

样的调整对象就会有什么样的法律体系。“环境法体系是依主观

标准对客观事实作出的一种理论上的归纳，哪些法律规范可被纳

入环境法体系，哪些不属于这一体系，取决于人们的主观认识，

服务于理论研究、环保实践和司法活动便利的需要。”关于环境

法体系的组成，各个学者有不同认识。有的学者认为，环境法分

为污染防治法和资源保护法两个部分，有的学者认为，环境法分

为污染防治法、自然保护法和自然资源保护法三个部分，还有的

学者认为，环境法体系首先可分为环境基本法和具体环境法，

《环境保护法》属于基本法，具体法则分为事务法系统和手段法

系统，环境事务法又可分为污染防治法、资源保护法、环境退化

防治法和生态保护法；环境手段法目前包括环境规划法、环境管

制与许可法、环境监测法、环境信息法、环境影响评价法、清洁

生产法、循环型社会法、环境税法、环境诉讼法等。也有学者们

所列举的环境法律体系的范围更加广泛，认为环境法应当“涵盖

环境污染防治法、自然资源保护法、生态保护法、资源循环利用

法、能源与节能减排法、防灾减灾法、环境侵害责任法等七大亚

法律部门”，或者“起码应当包括生态文明建设基本法、污染防

治法、自然资源保护法、生态保护法、能源法、气候变化法、专

项环境管理制度法等七大部分。”笔者认为，我国环境与资源保

护法律体系由以下几个部分组成。

（一）环境与资源保护基本法环境与资源保护基本法在

环境与资源保护法体系中居于重要地位，它是在宪法之下、就环

境与资源保护的目标、任务、基本原则、基本制度、主要政策措

施、各主体的环境保护义务、保护和改善生态环境、防治污染和

其他公害以及法律责任所作的基本性、全局性、总体性规定。许

多人认为我国于1989年颁布、并于2014年修订的《环境保护

法》，就其内容、在环境保护历史上所起作用来看，实际上扮演

着环境与资源保护基本法的角。在2014年修订《环境保护法》

的过程中，关于《环境保护法》的地位，有不同观点，有人主张

将其修改为国家环境政策法；有人主张制定环境法典，将《环境

保护法》中的有关内容作为环境法典的总则部分。全国人大常委

会最终只进行了较大规模的修订。从《环境保护法》现有内容

看，“该法缺乏环境基本法的品格，许多管理部门都将其视作污

染防治的牵头法律。”为此，许多学者主张制定“生态文明建设

基本法”，或者“生态环境基本法”，抑或“生态文明建设促进

法”。从体系化的角度来看，我国环境与资源保护法律体系的建

设，的确需要一部能够统领生态文明建设各个方面的牵头法律，

作为未来环境与资源保护法法典的总则，现行只对污染防治起牵

头作用的《环境保护法》可以修改为污染防治领域的综合法。当

然也不排除将现行《环境保护法》进行改造，使其成为真正意义

上的环境保护基本法。（二）综合性环境与资源保护法

综合性环境与资源保护法是指既有利于污染防治又有利于资源保

护的法律规范。这类立法包括《环境影响评价法》（2002年通

过，2016年修正）、《清洁生产促进法》（2002年通过，2012

年修正）、《循环经济促进法》（2008年通过）、《环境保护税

法》（2016年通过）等。综合性环境与资源保护法不同于环境与

资源保护基本法，因为这些法律不是对环境与资源保护所作的总

体性、基础性规定，而仅是对环境与资源保护基本法中的某个重

要制度、措施进行的规定，但是这些制度措施实施的效果是综合

性的，既有利于污染防治，同时也有利于资源与生态环境的保

护。例如，《环境影响评价法》是就《环境保护法》中规定的环

境影响评价制度进行的立法，按照《环境影响评价法》的规定，

对规划和项目进行环境影响评价所预防的不仅仅是污染，同时也

可以预防对土地等自然资源和湿地等自然环境的破坏，从这个意

义上来看，《环境影响评价法》就区别于单行的污染防治法和自

然资源法，而是综合性的环境与资源保护法。（三）污染防

治法污染防治法是指国家为了预防和治理环境污染和其他公

害而分门别类地制定的法律规范的总称。目前，我国颁布并实施

了《大气污染防治法》（1987年通过，1995、2000、2015年三次

修正）、《水污染防治法》（1984年通过，1996年修正、2008、

2016年两次修订）、《固体废物污染环境防治法》（1995年通

过，2004年修正）、《噪声污染防治法》（1996年通过）、《放

射性污染防治法》（2003年通过）、《海洋环境保护法》（1982

年通过，1999、2013年两次修正）等六部法律。《土壤污染防治

法》也于2018年8月31日由十三届人大常委会五次会议通过。

当代各国环境法是在污染防治法基础上发展起来的，因此，污染

防治法是环境与资源保护法体系中重要的组成部分。在一些国

家，污染防治法还包括《有毒有害物质污染防治法》、《电磁辐

射污染防治法》等，我国目前还欠缺这些方面的立法，需要进一

步建立健全。（四）自然保护或者生态保护法自然保护

或者生态保护法是指为了维护生态平衡和生态安全，对具有重要

生态功能的人工环境或者自然生态加以保护而颁布的法律规范的

总称。在自然保护或生态保护方面，我国已经颁布了《水土保持

法》（1991年通过，2010年修订）、《防沙治沙法》（2001年

通过）、《防洪法》（1997年通过，2009、2015、2016年修

正）、《海岛保护法》（2009年通过）、《自然保护区条例》

（1994颁布，2011年修订）等法律和行政法规。为了加快“美丽

中国”建设的步伐，我国“需要制定国家公园法或者自然保护法

以对整个生态安全和保护做出系统规范”，并加强对自然保护

区、风景名胜区、自然遗产、地质公园、海洋保护区、森林公

园、湿地公园等的保护。（五）自然资源保护法自然资

源法是调整在对自然资源的开发、利用、管理、保护过程中发生

的一系列关系的法律规范的总称。自然资源保护法是指对在自然

资源开发利用过程中可能会造成自然资源破坏的行为加以规范的

法律规范总称。因此，自然资源保护法不同于自然资源法，自然

资源保护法只涉及自然资源法中的一类社会关系——保护关系。

自然资源的权属关系主要是民法的调整范围，开发利用关系、管

理关系主要由经济法调整。那种将自然资源法全部纳入环境与资

源保护法的范围的观点是值得商榷的，也不符合“环境与资源保

护法学”的学科目标与名称范围。我国颁布的自然资源保护法

有：《森林法》（1984年通过，1998、2009年两次修正）、《草

原法》（1985年通过，2002、2009、2013年三次修正）、《野生

动物保护法》（1988年通过，2004、2009年两次修正、2016年

修订）、《矿产资源法》（1986年通过，1996、2009年两次修

正）、《土地管理法》（1986年通过，1998、2004年两次修

正）、《水法》（1988年通过，2002、2009、2016年三次修

正）、《渔业法》（1986年通过，2000、2004、2009、2013年三

次修正）、《海域使用管理法》（2001年通过），《深海海底区

域资源勘探开发法》（2016年通过）。自然资源保护法是我国环

境与资源保护法体系中数量最多的，也是相对比较完善的，但是

也需要根据变化，对一些过时的、不适应发展要求的规定加以不

断的修改。（六）应对不确定环境风险的立法当前，气

候变化、生物多样性、核安全等不确定风险受到国际社会的高度

关注和谨慎对待。我国已经签署和加入了相关的国际公约、协定

和议定书。为了履行《气候变化框架公约》及其《巴黎协定》的

规定，就气候变化的减缓领域，我国已经制定了《节约能源法》

（1997年通过，2007年修订、2016年修正）、《可再生能源

法》（2005通过，2009年修正）等，《煤炭法》（1996年通

过，2009、2011、2013、2016年四次修正）、《电力法》（1995

年通过，2009、2015年两次修正）也需要加以进一步修改，适应

减缓气候变化对减少碳排放、增加可再生能源电力上网的需要。

国家也正在考虑制定《原子能法》以加速低碳能源对高碳能源的

替代。对气候变化的适应，既涉及资源保护立法、也涉及生态保

护立法，需要从整体上考虑生态系统对气候变化的适应。也有学

者建议，我国在应对气候变化方面的立法，应当“包括气候变化

基本法、气候变化减缓法、气候变化适应法等”。在履行《生物

多样性公约》和《卡塔赫纳生物安全议定书》方面，我国制定了

《种子法》（2000年通过，2004年修正、2013年修改、2015年

修订）、《农产品质量安全法》（2006年通过），也制定大量了

行政法规和规章，但是尚缺乏一部对生物多样性和转基因安全进

行全面规范的法律，因而也有学者建议制定一部类似于德国《基

因工程法》的专门法，或者制定生物安全法。在核安全风险领

域，我国颁行了《核安全法》（2017年通过）。

四、环境资源法与行政法、经济法的关系

环境法与民法、刑法、行政法、经济法、程序法、国际法等

都存在广泛联系，但是在中国特社会主义法律体系中，污染防

治法律归属于行政法，自然资源法归属于经济法，可见，环境法

与行政法、经济法的关系更加密切，有必要梳理环境法与它们两

者之间的联系，澄清环境法与行政法、经济法的区别。

（一）与行政法的关系现代国家的重要特征就是广泛运用政

府的“有形之手”积极干预社会生活的方方面面，以纠正“市场

失灵”。环境法就是政府干预手段在环境保护领域的体现并且法

制化的结果。全国人大常委会将污染防治类法律纳入行政法部

门，也有人认为环境法就是环境行政法。这些都表明环境法与行

政法存在密切的关系：第一，主体上的联系。生态环境与自然资

源主要依靠政府代表国家行使行政权加以保护，因此，无论是污

染防治法还是自然资源保护法，都规定了享有污染防治监管权与

资源管理权的行政主管部门及其职权，这些环境与资源的监管者

都是行政主体，与行政法上的其他行政主体一样，其设置、组织

机构与职责都受行政主体法的规制。第二，行为上的联系。在污

染防治与资源保护法中，规定有大量的命令—控制型的行政管制

行为，包括环境影响评价制度、排污许可制度、“三同时”制

度、现场检查制度等，这些行为都是行政行为，也需要符合和遵

守有关行政程序法的规定。第三，承担责任和救济方式上的联

系。违反污染防治与资源保护法承担的主要责任是行政责任，如

、限制生产、停产整治、停业、关闭、行政拘留等，行使环

境行政监督管理权的部门在作出这些行政处罚时，应符合和遵守

《行政处罚法》与《行政强制法》的规定。对不服行政处罚的，

行政相对人也需要通过行政救济方式如行政复议、行政诉讼加以

解决。尽管环境法与行政法的关系十分密切，但是二者之间

的区别也是十分明显的。第一，环境法具有与行政法不同的目

的。环境法以“保护环境和改善环境、防治污染和其他公害，保

障公众健康、推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”为

宗旨的，行政法则是“关于行政权的授予、行政权的行使以及行

政权的监督的法律规范，调整的是行政机关与行政管理相对人之

间因行政管理活动发生的关系”。“行政法的功能是规范和控制

行政权”，[68]抑或“行政法是控制和限制政府机关权力（主要

是通过程序）的法律制约器。”由于环境资源保护法与行政法具

有不同的目的，决定了它们不同的调整对象和不同的内容。将污

染防治类的法律置于行政法之下，其实是一种无视社会经济生活

对法律专业化发展的客观需求，也忽视了行政法以行政主体、行

政行为、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等为行政法体系组成部

分的事实。“随着法律对社会关系的调整不断精细和技术化，行

政法中对‘事’的管理的内容已经、正在或将要分化出来，成为

专门的法律部门或者其他法律门类的组成部分”。第二，环境资

源法与行政法所运用的手段和救济措施也不完全相同。行政措施

和行政救济手段只是环境法所使用的一种手段，而不是全部，环

境资源法还运用经济、民事、刑事等多种手段保护生态环境和自

然资源，并大量使用民事侵权诉讼、民事公益诉讼等救济污染受

害者以及生态损害。第三，环境法比行政法涉及更加广泛的社会

关系。在当代，环境问题既被作为一国的社会问题，也被视为全

球性问题。有关环境保护的国际立法和国内立法已成为一个庞大

的专业领域，它甚至与外交、军事、国家安全、国际政治等密切

相关，远远超出行政法的范畴。比如气候变化的全球治理，就涉

及“人类命运共同体”的建设，中国正在引领气候变化国际合

作，有关气候变化的国内立法也需要对中国“成为全球生态文明

建设的重要参与者、贡献者、引领者”予以保障。（二）与

经济法的关系环境资源法与经济法同是以“公”为主、公私

兼融的法律部门，又因环境问题是在经济发展与企业生产过程中

产生的副产品，所以两者在许多方面存在密切联系。第一，环境

法制度措施需要整合进国家的经济政策、规划、计划中加以落

实，即所谓环境与经济的一体化决策，这也是可持续发展的要

求。经济法“在规划和产业政策、国土规划和城乡建设、企业审

批和贸易管制等经济法律制度中，都包含着环境规划和保护的内

容”。第二，环境法中也使用税收（环境保护税、资源税）、价

格（对可再生能源上网电价实行固定电价制度）、财政（对绿

电力进行电价补贴）、金融（绿信贷）等经济法的宏观调控制

度激励环境保护行为。《环境保护法》甚至明确规定“国家采取

有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和

谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协

调。”第三，自然资源既是环境要素也是经济要素，因此，经济

法的教课书通常不包括污染防治法，但会包括自然资源法。由于

环境法与经济法之间的关系密切，有些经济法学者认为环境法属

于经济法。尽管环境法与经济法具有十分密切关系，但是

“从当前的发展来看，环境法相对于经济法正趋于独立。”把环

境法纳入经济法，有害而无利。首先，两个法律部门所要解决的

问题与价值追求不同。虽然环境法与经济法都被认为是领域法，

问题导向的法，但是各自针对的问题完全不同。环境法针对的是

环境问题，所追求的是环境与资源的可持续利用与代内公平、代

际公平；而“经济法是为国家对市场经济进行适度干预和宏观调

控提供法律手段和制度框架，防止市场经济的自发性和盲目性所

导致的弊端”，追求的是实质正义、社会效率、经济自由与经济

秩序的统一。其次，环境法关涉的范围比经济法要更加广泛。经

济法具有明显的经济性，其体系框架也趋于稳定，大概涵盖的范

围包括产业规划法、财政税收法、金融法以及反垄断法和维护公

平竞争法等内容；受环境法所保护对象的广泛性、以及这些对象

中部分环境要素是全球公共产品或者人类共同继承之遗产所决

定，环境法不仅涉及国内法还涉及国际法，不仅要遵循自然规

律，还要顾及国际政治、文化、伦理、技术等，综合性更甚于经

济法。再次，环境法的历史比经济法更长。从国外来看，英国早

在1863年就颁布了《制碱业管理法》以控制制碱工厂排放大量的

氯化氢所造成的大气污染，并于1876年颁布了《河流污染防治

法》。经济法则产生于第一次世界大战期间的战时经济法。从中

国来看，中国环境保护法始于20世纪70年代，我国在1979年就

制定了《环境保护法（试行）》，而中国经济法则始于1979年叶

剑英在接见记者及在五届人大二次会议上，以及1980年彭真在五

届人大三次会议上，分别使用了“经济法规”、“经济法”等字

眼。至今，经济法领域尚无一部基础性或综合性立法。最后，将

《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等法律纳入经济法，

既破坏经济法的体系，也不利于环境保护。《清洁生产促进

法》、《循环经济促进法》虽然在名称上使用了“生产”、“经

济”的字眼，但是本质上并不是为了对经济的宏观调控和纠正市

场经济的自发性与盲目性，也不是为了“促生产”、“保经

济”，而是为了通过节约资源的方式，减少和避免污染物的产

生，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害，或者保护和改善

环境，实现可持续发展。将《清洁生产促进法》、《循环经济促

进法》纳入经济法的体系和框架，是极不恰当的。

五、结语

环境法作为一个交叉性、边缘性、新兴的法律部门，需要汲

取各个传统法律部门的营养、使用传统法律部门的调整方法和手

段，但是也有其独特的属性和独立存在的价值。在生态文明建设

的战略背景下，承认环境法的独立部门法地位，既有利于环境与

资源保护法律的体系化建设，克服环境与资源保护法只见树木，

不见森林的怪象，也有利于克服法律之间的重复、冲突和遗漏，

更有利于对生态环境的系统、整体和综合保护，加速推动生态文

明的建设。在中国特社会主义法律体系不断完善过程中，给予

环境法独立部门法地位，是时代使然和要求。