工程建设法规的现状与发展前景

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工程建设法规的现状与发展趋势

姓名：张翔

学号：2011878

班级：13级建工5班

2015年12月20日

中南林业科技大学

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摘要：现行的《中华人民共和国建筑法》是1997年11月1日八届全国人大常委会通过、

自1998年3月1日起施行的，这部法律是根据当时建筑市场的客观实际情况和需要而制定的，

实施6年以来，对规范建筑市场、保证工程质量、促进建筑行业的健康发展发挥了重要作用。

但是，随着我国社会主义市场经济的发展，建筑市场的环境也发生了重大变化。在这种情况下，

随着一些新问题、新情况的出现，现行《建筑法》的有些规定已明显不适应新形势的要求。目

前《建筑法》的修改工作正在紧锣密鼓地进行中。目前，修订的征求意见稿已经在网上公布。

针对建筑行业存在的一些具体问题，结合征求意见稿的有关内容，笔者对现行《建筑法》的修

改提出以下几点建议。

招标投标制度作为建筑工程承包发包的主要形式在国内的工程项目建没中已广泛实施。我国从

80年代初期开始实行工程建设招标投标制度，是建筑业管理体制和经营方式的一项重大改革。

运用市场竞争机制，树立公平、公开、公正的实施原则，由发包单位择优选定设计单位、施工

单位、材料设备供应单位。实践证明，招标投标制度是比较成熟而且科学合理的工程承包发包

方式，也是保证建设工程质量标准，加快工程建设进度，取得理想经济效益的最佳办法。但是，

由于目前建筑市场发育尚不规范，管理体制的束缚以及经验不足等原因，建筑工程招投标在具

体操作中还存在不少问题。本文主要分析工程招标投标中存在的不正当竞争行为及其防止办法。

1工程招投标中不正当竞争行为的表现形式及认定工程招投标的不正当竞争行为也称为串通招

投标，它是指招标者与投标者之间或者投标者与投标者之间采用不正当手段，对招投标事项进

行串通，进而排挤竞争对手或者损害招标者利益的行为。工程招投标中的不正当竞争行为包括

两个方面，即：招标者与投标者之间进行串通和投标者相互之间进行串通，他们各有不同的表

现形式。这种不正当竞争是通过不正当手段，排挤其他竞争者，以达到使某个利益相关者巾标，

从而谋取利益的目的。国家工商局1998年1月发布的((关于禁止串通招标投标的暂行规定》

和国家五部一委一局2003年3月审议通过发布的工程建设项目施工招标投标将串通招标投标

行为列举如下几种主要表现：

1．1投标者之间的串通投标行为

投标者之间相互约定，一致抬高或者压低投标报价；在投标项目中轮流以高价或低价中标；投

标者之间先进行内部竞价，内定中标人，然后再参加投标。

1．2投标者与招标者之间进行相互勾结，实施排挤竞争

对手的不公平竞争的行为招标者在公开开标前，开启其它标书，并将投标情况告知该投标者，

或者协助该投标者撤换标书，更换报价；招标者向投标者泄漏标底；投标者与招标者商定，在

投标时压低或者抬高标价，中标后再给该投标者或者招标者额外补偿；招标者预先内定中标者，

在确定中标者时以此决定取合。以上从立法角度进行归纳、描述的工程招标投标中的不正当竞

争行为的表现形式几乎囊括了实际工程招标投标活动实施过程中存在的不正当竞争行为。而在

实际的招投标活动巾，不正当竞争行为往往同时以多种形式出现。

法律、法规对不正当竞争行为的表现形式的描述已经为实际操作中认定不正当竞争行为提供了

依据。在招投标活动中发现有上述行为的，招投标管理部门应进行调查取证，一

旦认定有不正当竞争行为的，按照规定给予处罚，并取消其竞标行为。认定不正当竞争行为的

程序一般可以是由质疑招投标结果及过程的招标者或者投标者提出异议，由主管部门

进行调查取证，即对不正当竞争行为的取证和认定的主体是全国各级建设工程招标投标管理办

公室和各地建设主管部门。

2如何防止工程招投标中不正当竞争行为

2．1加快立法进度，加大执法力度，加强法制宣传招投标是一个竞争过程，应当有严格的规范，

保证它是公开、公平、合理的，《中华人民共和国招标投标渤就是实行招投标的具体规范，是

招投标领域的基本法，使招投标管理部门有法可依，招投标活动有法可循。在有法可依的前提

下，按照我国的法律原则，还应做到有法必依、执法必严、违法必究。具体说来，应加大“三

个力度”，建立“三个防线”，达到“三不效果”：

(1)加大宣传教育力度，建立思想防线，使人不想违法。要大力开展招投标法规的宣传，教育招

投标双方及代理组织、行政监督机关工作人员自觉学法、自觉用法、自觉守法

(2)加大执法监督力度，建立机制防线，使人不能违法。

(3)加大打击力度，建立惩戒防线，使人不敢违法，各级检察机关应充分履行惩治犯罪的职能作

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用，努力提高对招投标中的违法行为的侦查和公诉水平。通过加快立法，加大执法力度，狠狠

打击建设工程招投标过程中的不正当竞争者

2．2发挥招标投标管理机构的宏观管理职能

《招标投标法》第7条中规定：“招标投标活动当事人应当接受依法实施的监督”。对招投标活

动进行监督管理的主要任务之一就是：保护正当竞争，加强招投标活动的监督管理。同时，依

法查处招标活动中的不正当竞争的违法行为。通过对投标单位资质审查以及对开标、评标过程

的监督，可以充分发挥招投标管理机构的管理职能，规范工程招投标活动，真正保证工程建设

效益，杜绝不正当竞争行为。

2．3规范招标投标程序，在各个环节杜绝串标行为的发生在招投标的整个程序中，最能有效杜

绝不正当竞争行为的两个环节是资格审查和评标。

2．3．1资格审查

资格预审是指审查投标方的法人或者其他组织是否具有完全履行合同的能力。招标单位对投标

单位进行资格审查，可以同时审查投标单位的业绩、信誉、投标单位之间是否存在关联关系。

对有关联关系的单位同时投标的，招标单位可以采取相关措施。只允许其中一家单位进行投标。

通过对这种利益相关的单位的限制，可以对投标者之间的串通投标进行控制。

2．3．2评标

在招标文件中就对评标的相关事宜进行规定。在开标的过程中明确宣布评标的原则和方法，同

时公开唱标。有了这样一个过程，在评标结果不合理的情况下，为提出质疑的单位提供了依据，

可以有理有据地说明是否存在内定中标者等行为。对有标底评标的，要求标底绝对保密，以此

可以防止招标人有意泄露标底等行为的发生。为了保证评标的公开、公正和最终获得最佳的投

标，((招标投标法》规定“依法必须进行招标的项目，其评标委员会由招标人的代表和有关技

术经济等方面的专家组成。对评标方法的不断完善，也是防止不正当竞争行为的必要条件。目

前，建筑市场应用的评标方法一般有：百分制法两阶段法，合理低价法。由于投标报价是主要

的竞争因素，一些投标方片面追求低标价，造成过度低价竞标的恶性循环也容易造成相互串通

高价竞标。所以建议投标方应以合理低价中标为好，因为合理低价不仅考虑了投标报价的问题，

还发挥了评标委员会的作用，评标时应综合考虑技术标、商务

标，尤其应以技术标为核心，不应片面追求低价。把握评标的关键，只有真正做到评标方法合

理，评标规则完善，才能维护招投标双方的合法权益。同时，解决招投标过程中不正当竞争行

为出现的措施应该同时实施，在完善法律的同时加强执法队伍的建设，在实际操作中不断完善

评标方法和规则，只有相互促进才能取得更好的效果。

一、

二、明确转包的概念，加大对转包行为的处罚力度

《建筑法》第29条规定：禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位

将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。同时，该法的第61条规定：

承包单位将承包的工程转包的，或者违反本法规定进行分包的，责令改正，没收违法所得，并

处，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。承包单位有前款规

定的违法行为的，对因转包工程或者违法分包的工程不符合规定的质量标准造成的损失，与接

受转包或者分包的单位承担连带赔偿责任。应当说现行的《建筑法》中对禁止转包和对转包的

处罚虽然都有相应的规定，但是，对转包的概念规定不明确，处罚的力度不够。

明知转包行为是违法的，是要受到处罚的，一些建筑施工企业为了追求利润，仍然明知故犯。

为了逃避法律制裁，实践中已经很少有那种简单明了、直截了当、明目张胆的公开转包了，承

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包单位和接受转包单位都在绞尽脑汁采取各种各样的对策以掩人耳目。在此仅举一个例子，甲

方是发包方，乙方中标后与甲方签订建设工程施工合同，因为当初乙方承诺垫资施工，但乙方

在取得承包权后由于根本没有资金，于是私下将工程整体转包给了丙方。为了逃避制裁，乙方

与丙方签订的合同从表面上看自然不是转包合同，双方在合同中约定：自签约之日起丙方的对

外身份即为乙方下属的负责该工程的项目部，全部工程施工、管理、垫资等等所有工作均由丙

方负责，乙方只负责在施工过程中，以及竣工验收时出面盖几次公章，按约定乙方要获得工程

结算价款15%的所谓管理费，其实这也就是乙方通过转包获得的利润。乙方为丙方刻制一枚该

工程项目部的印章，丙方在履行合同过程中不暴露自己的真实身份，而是以乙方下属的负责该

工程的项目部的身份出现。直到丙方独立地将施工合同履行完毕后，因乙方与丙方在利益分配

问题上发生纠纷时，甲方才知道事实真相——乙方未派出一名管理人员或劳务人员、未投入一

分钱资金，而是将整个工程整体都转包给了丙方，全部工程都是由丙方施工完成的。本案例中，

甲乙双方签订施工合同后，乙方没有以自己的设备、技术和劳力完成任何工作，实质上乙方就

是将全部工程转包给了丙方。因为法律中对转包的概念规定得不明确，在诉讼中，乙方对自己

的行为提出了种种辩解，乙方认为丙方是自己的下属项目部，丙方施工就是乙方自己施工，不

是整体转包。其实这一辩解不能成立，因为丙方首先是一个独立的法人，并不是乙方内部的分

支机构，双方虽然在协议中将丙方约定为乙方下属的项目部，但这是一种明显的规避法律的行

为，其实质仍然是一种变相的转包。类似这样的变相转包行为法院往往不认定为是转包，这就

不利于处罚转包行为。

实践中有很多承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，从中牟利。很多工程出现质量

不合格、工程拖延、拖欠农民工工资等问题等都与转包或层层转包有关。转包行为扰乱了建筑

市场的正常秩序，严重危害了建筑业的健康发展。在利益驱使下，转包行为大量存在，而且屡

禁不止，但根据现有法律规定，有很多转包行为都无法认定。究其原因，一是法律中对转包行

为的概念没有明确；二是很多转包行为非常隐蔽或者以合法方式掩盖非法目的；三是处罚力度

不够。

随着法律规定的不断出台和对转包处罚力度的逐步加大，转包的行为也不像最初那样明显

了，而是越来越隐蔽。为了有效地禁止转包行为的发生，严厉处罚各种转包行为，有关的法律

规定也必须作相应的修改。转包不仅包括那些一目了然的公开的非法转包行为，同时还应当包

括那些各种各样的规避法律的变相转包行为，针对实践中转包形式的多样化、隐蔽化，法律中

对转包的概念应当进一步明确，及时处罚和禁止转包行为。

二、在法律中明确规定禁止承包方垫资施工

有的发包方没钱也要搞建设，承包单位为了承揽到工程不得不垫资施工，这就是造成建筑业

三角债问题的根本原因。建筑业拖欠工程款现象的普遍存在，给施工企业、建材供应商、劳务

单位的正常经营造成了非常严重的影响。因拖欠工程款造成的不良连锁反应，已经波及到与建

筑业相关的众多行业：建材生产销售行业、建筑机械设备生产销售业、建筑机构设备租赁行业、

劳务单位等等，因拖欠工程款或材料款而引发的刑事案件也时有发生。

现行的法律规定中并没有禁止承包方垫资施工的规定。有些专家、学者提出，这一现象既然

无法禁止，还不如顺其自然，在法律规定中允许承包方垫资施工。甚至还有人说，将来可以将

垫资数额的多少作为考查承包人实力的一项指标，有垫资实力的投标人在同等情况下还可以优

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先中标。

笔者不同意这种观点，理由如下：第一，建设单位有钱才能搞建设，这是很简单的道理。但

是，在实践中有很多建设单位没钱也要搞建设，完全靠承包方垫资施工，这是造成拖欠工程款、

拖欠民工工资以及很多工程“烂尾”的根本原因。如果允许承包方垫资施工，将助长“没钱也要搞

建设”的坏风气，后患无穷。第二，承包人是靠承包工程来获取利润的，建设一项工程需要有大

量的投资，如果允许承包人垫资施工，承包人在没有赚到钱的情况下，就要先支付巨额的材料

款、设备款、人工费等等，承包人的资金从哪里来？很显然，绝大多数款项都只能是靠拖欠材

料款，设备款，人工费的方式来解决。如果在工程竣工后，承包方不能顺利地得到工程款，到

那时所形成的三角债的情况就更加严重，甚至是不可收拾。

笔者认为，在发包方信誉严重缺失、拖欠工程款风气盛行的今天，在建筑业三角债拖欠问题

日益严重的今天，在很多发包方由经营性拖欠工程款转变为恶意拖欠的今天，为了维护建筑市

场的秩序和社会公共利益，绝不可以将承包人垫资施工合法化。

不仅如此，既然垫资施工的危害性如此明显，就应当在《建筑法》中明令禁止承包方垫资施

工。实践已经证明，禁止垫资施工问题仅仅靠行政规章是不能有效解决的，如果在修订的《建

筑法》中仍然对垫资施工问题不置可否，就会让很多施工企业认为这是允许垫资施工的一个信

号，将来的垫资施工问题就会更加难以查处。

三、对黑、白合同的效力问题应当予以明确

黑白合同也叫阴阳合同，是指承发包双方在签订规范的建设工程施工合同以后，按照发包人的

要求再签订一份严重损害承包人合法权益的所谓的补充协议。规范的建设工程施工合同用于建

设行政主管部门备案，也就是白合同，补充协议才是双方真正要履行的合同，也就是黑合同。

发包方的优势和主导地位决定了承包方只有被迫接受那些损害自己利益的霸王条款。如果承包

方事先声明不接受这些条款，就休想取得承包权；如果承包方在取得承包权以后，不接受这些

条款，就违反了约定俗成的“游戏规则”，最终是要被清除出局的。所以，很多承包方只得委曲

求全。

黑白合同是建筑行业公开的秘密，也是业内不成文的“规则”，这种现象从表面看应当是双方

真实意思的体现，可谓是周瑜打黄盖，是双方自愿的，但是从本质上看，没有任何一个承包商

会自愿放弃一个能够获得较高利润的合同而去另行签订一个获利较低、甚至严重损害自己利益

的合同，仅从这一点上看，签订黑合同就是违背承包方真实意思的，是严重损害承包方合法权

益的，是承包方迫不得已才接受的。黑白合同的出现，一方面扰乱了建筑市场的正常秩序，另

一方面也容易使某些人趁机混水摸鱼，这也是孳生违法和犯罪行为的温床。

《征求意见稿》的第31条虽然规定了“发生纠纷时以备案的合同为准”，但是，该条并没有对

备案的合同应当具备的条件做出具体规定，因此执行起来有可能会走样，很可能达不到预期的

目的，所以，此条规定还应进一步完善。

四、工程竣工结算问题

《征求意见稿》第29条规定：建设工程竣工验收后，发包单位应当按照合同约定办理竣工结

算并支付工程价款。工程承包合同对于竣工结算条款没有约定或约定不明的，经发承包双方协

商不成的，承包方可以委托造价咨询机构进行咨询，发包方应当按照咨询结果在不迟于竣工验

收后180天内支付工程价款。很显然，这条规定有利于保护承包方的利益，在目前拖欠工程款

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问题比较严重的情况下，这条规定也有利于从宏观上有效地治理拖欠工程款问题。但是，这条

规定存在一定的问题。首先，工程造价问题比较复杂，授权承包方单方委托造价机构进行咨询，

并且以承包方单方委托咨询的结果作为结算依据，这显然不利于保护发包方的合法权益。

因结算问题互相扯皮的现象在建筑业非常普遍，承发包双方站在各自的利益角度，对结算结

果会有不同的意见。一般而言，承包方总是希望结算结果尽量高一些，多挣钱，所以，承包方

提交的结算报告的数额一般都要高于工程的实际造价数额。而发包方则正相反。发承包双方因

结算问题发生争议、双方不能签订结算协议的原因有多种，不排除有的发包方是在故意拖延结

算时间，以此达到长时间拖欠工程款的目的。但是，同样也不能排除有很多情况下是因为承包

方提出的结算报告的数额过分高于工程的实际造价，而造成发包方不能接受的情况。另外，则

是因为承包方的工程质量存在问题，或是严重拖延了工期。

工程造价问题的专业性很强，也很复杂，造价部门在进行工程造价鉴定时，既要根据造价管

理部门制定的定额标准，又要根据发承包双方在施工过程签订的大量的洽商变更资料；既要根

据施工合同的约定，还要考虑到招标、投标文件中的规定；既要认定工程量，同时还要考虑到

人工费调价系数、商品混凝土差价调整、钢筋量调整问题等等。很多问题需要反复核实，造价

部门不能只凭承包方单方提供的材料就作出咨询结论。按照《征求意见稿》的第29条的规定，

可以理解为造价咨询机关只凭承包方单方的委托和单方提供的资料就可以作出咨询结果，如此

一来，这个结果很可能是片面的、不公正的。如果从法律上规定发包方必须接受承包方单方的

咨询结果，很有可能会严重损害发包方的利益，这显然是不公平的。

笔者认为，工程造价问题的确是一个比较复杂的问题，为了慎重和公平，不能将这一复杂问

题的解决办法过于简单化。为了使造价结果客观公正，不能剥夺发包人参与造价鉴定、陈述事

实和理由、提供证据材料的权利。为了体现法律的公平，也应明确规定造价咨询部门在接受承

包方委托后，通知发包方在规定的合理的时间内提交相应的资料及对争议问题的书面意见。如

果发包方在接到通知后，拒不提交这些资料及书面意见，才可视为发包方放弃权利。

笔者不同意《征求意见稿》的第29条中由承包方单方委托造价咨询部门进行造价咨询的规

定。具体理由是：（一）有的造价争议是发包方原因造成的，比如，发包方为了长期拖欠工程款

而故意拖延结算时间。还有一些造价争议则是承包方的原因造成的，比如，合同约定的工程质

量标准是优良，而实际却只达到合格标准，还有些情况下是承包方严重地拖延了工期。在这些

情况下，是否也要规定发包方同样可以单方委托造价咨询机构进行造价咨询呢？从总体上说，

产生造价争议的原因是双方面的，只规定承包方一方有权单方委托造价咨询机构进行造价咨询，

显然不公平。（二）单方委托的造价结果对另一方不具有法律强制力。承包方委托造价咨询机构

进行造价咨询作出咨询结果后，如果发包方仍不执行，这一结果不应具有强制执行的效力，双

方还需要通过诉讼方式解决问题，这一咨询结果就显得没有意义。（三）根据相关的法律、司法

解释的规定以及司法实践，在诉讼中，单方委托作出的咨询结论不能当然地作为认定工程造价

数额的依据，需要由法院委托造价鉴定部门进行鉴定。这也就造成了在时间上和造价鉴定费用

上的浪费。

在解决问题时，有一种习惯的做法是矫枉必须过正。在拖欠工程款问题比较严重的今天，确

实要加大解决这一问题的力度，但是，不能顾此失彼，从一个极端走向另一个极端。法律应当

是公平的，法律应当平等地保护发承包双方的合法权益。所以，《征求意见稿》的第29条的内

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容应当进一步修改完善

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