《行政法与行政诉讼法》参考材料

第一章行政法概述

第一节行政法的基本概念

明确为什么要有行政法，首先要清楚行政的概念。行政法上所说

的行政并不泛指一般行政，而是指公共行政，即国家行政机关对

公共事务的组织与管理。公共行政是一种国家职能活动，目的在

于实现公共利益，所以国家行政机关在其活动中享有许多特权，

如命令企业履行一定的义务，对于违反命令者可以给予处罚等，

而一般行政则不具有这些手段。正是由于它们在性质、目的、对

象、手段等方面存在着极大的差异，应当分别适用不同的法律。

一、行政

行政有一般行政与国家行政之分。

一般行政是指各种组织（包括机关、团体、单位等）的执行、管

理职能。国家行政是指国家这一特殊组织的执行、管理职能。行

政法学研究的行政，是指国家行政。

国家行政在实际运作中有形式行政和实质行政之分。形式行政是

以行政的主体来界定行政，凡是国家行政机关行使的职能即为行

政。实质行政是以行政的实质内容作定行政的标准，凡是国家机

关实施具体的执行、管理行为即为行政。按照形式行政的标准，

1/284

立法机关和司法机关对其内部人、财、物的管理不属行政的范畴；

按照实质行政的标准，行政机关制定行政法规、行政规章和裁决

行政、民事纠纷的行为不属行政的范畴（称为“准立法”和“准

司法”）。

行政法学研究的行政，主要是指形式行政。行政，还有静态行政

和动态行政之分。静态行政是指行使行政职能的机关；动态行政

是指行使行政职能的行为。行政法学研究的行政主要是动态行

政。

二、行政关系

行政关系通常是指作为主体的行政机关和法律、法规授权的组

织，因行使行政职权或接受法制监督而与外部国家机关、组织、

个人发生的各种关系以及各行政主体相互之间，行政机关与所属

国家公务员及被委托的组织、个人之间，法律、法规授权的组织

与其工作人员之间发生的内部关系。其基本特征有：

（一）存在双方或双方以上的当事人；

（二）其中必有一方是行政主体或其工作人员；

（三）相应关系是因行政主体行使职权或接受法制监督而发生

的。

行政关系根据其发生的领域不同，可以分为外部行政关系和内部

2/284

行政关系。

外部行政关系指行政主体因行使行政职权和接受行政法制监督

而与外部国家机关、个人、组织所发生的关系。

内部行政关系指行政主体内部相互之间的关系，包括上下级行政

机关之间，平级行政机关之间，行政机关与所属的公务员之间，

行政机关首长与工作人员之间，行政机关与委托行使某种职能的

组织、个人之间，以及法律法规授权的组织内部相互之间，法律

法规授权组织与其执法人员之间发生的关系。

外部行政关系与内部行政关系比较，前者是基本的行政关系，后

者是从属的行政关系。外部行政关系根据其性质，又可分为行政

管理关系和行政法制监督关系。行政管理关系是指行政主体因对

外行使行政管理职能而与作为行政相对人的个人、组织发生的关

系。行政法制监督关系是指行政主体因接受法制监督而与作为监

督主体的国家权力机关、司法机关、专门行政监督机关以及社会

组织、公民个人而发生的关系。行政管理关系与行政法制监督关

系相比，前者是基本的、第一层级的行政关系，后者是在前者基

础上产生的第二层级的行政关系。

三、行政法

行政法是规定国家行政主体的组织、职权、行使职权的方式、程

3/284

序以及对行使行政职权的法制监督，调整行政关系的法律规范系

统。行政法的基本内容包括三大部分：

（一）行政组织法；

（二）行政行为法；

（三）行政法制监督、行政救济、行政责任法。

行政法的这三个部分分别调整着不同的行政关系：

行政组织法主要调整内部行政关系；

行政行为法，主要调整行政管理关系；

行政法制监督、行政救济、行政责任法主要调整行政法制监督关

系。

行政法是由大量的各种分散的单行法律文件构成的法律系统，其

法律形式包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条

例以及规章等，尤以行政法规和规章为多。行政法在整体上没有

统一、系统的法典。

就控制权力而言，行政法是规范行政权力的组织、行政权力的活

动，以及对权力行使的后果进行补救的法律。行政权力必然有其

承担者，当然首先应对作为行政权力承担者的行政组织加以规

范。行政权力的行使表现为行政行为。行政行为可以改变公民、

法人的地位，需要遵循一定的规则和程序。诸如行政机关应当享

4/284

有哪些权力，依据这些权力可以采取何种行为，采取这些行为方

式应当遵循何种程序等，都需要在法律上予以明确，这些行为规

则构成行政法的主要内容。既然行政权力的运用会影响甚至损害

相对人的权益，作为规范行政权力的行政法就必须考虑权力行使

所产生的后果，有权力必有救济，有权力也必有制约。一旦行政

活动侵犯或损害相对人的权益，必须提供救济的途径。通过上述

三方面的规范，行政法的目的在于实现依法行政，确认或建立符

合人民利益和意志的行政法律秩序。

第二节行政法的渊源

一、成文法在行政法法律渊源中的地位

在法律渊源制度上，主要有成文法和不成文法之分。成文法主要

是指国家机关根据法定程序制定发布的具体系统的法律文件，不

成文法主要是指惯例、判例、解释、原则和学说等。成文法的特

点是明确清晰，易于了解和执行；局限性是易于僵化呆板，难以

适应经常变化的社会现实。

原则上成文法是我国行政法的主要法律渊源，不成文法的法律解

释也是我国行政法的法律渊源。但是行政机关的行政惯例、法院

的司法裁判以及学者的理论学说不能成为我国行政机关活动的

法律根据，也不能成为评价行政活动合法性的准则。

5/284

二、行政法渊源的种类

此外还应当了解的是行政法的渊源。行政法的渊源有：

（１）宪法；

（２）法律。指国家最高权力机关制定的规范性文件；

（３）行政机关制定的规范性文件。主要包括：国务院依宪法授

权制定的行政法规；国务院各部门发布的部门规章；省级政府，

省会市政府市和国务院批准的较大的市以及经济特区市政府制

定的地方性规章。

（４）地方性法规和自治条例、单行条例。

（５）国际条约、协定和法律解释。

第三节行政法的基本原则

我国行政法的基本原则可以概括为：责任行政原则、行政合法性

原则

和行政合理性原则。所谓责任行政是指国家行政机关必须对自己

所实施的行政活动承担责任，整个行政活动应处于一种负责任的

状态，不允许行政机关只实施行政活动，对自己的行为却不承担

责任。责任行政原则具体包括以下几项内容：

一、行政合法性原则（依法行政原则）

所谓行政合法性原则是指行政机关的活动必须遵守法律。法律规

6/284

定了行政机关活动的权限、手段、方式，行政活动都必须以法律

为依据，法无明文规定不得为之；严格遵守法律的有关规定，违

法者必须承担相应的法律后果。行政合法性原则的内容：行政活

动只能在法定范围内，依照法律规定进行。行政机关不能自由地

采取行动，只能在法律授权的范围之内采取措施。法律规定了每

个行政机关的组织和权限，行政活动的方式和手段，行政机关只

能依据法律规定行事，权限以外的行为是无效的行为。行政行为

必须符合法律规定。表现为行政行为必须证据充分；不能超越法

定权限；必须符合法定程序。

二、行政合理性原则

行政合理性原则指行政行为内容要客观、适度、符合公平正义等

法律理性。可以概括为：行政行为必须符合法律的目的；具有合

理的动机；必须考虑相关的因素；符合公正法则。

三、行政公开原则

行政公开原则在当代行政法中的普遍原则地位，是在行政法实行

公众参与行政程序和否定行政秘密的基础上取得的。行政公开原

则的功能，是为公众对行政决策的参与和对行政的监督提供条

件，并且使行政活动具有可预见性和确定性，防止行政随意和行

政专横。

7/284

行政公开原则已经在我国行政法中占有重要位置。无论是行政法

总则的立法还是部门行政法的立法中都可以发现将行政公开作

为基本原则的规定。

行政公开原则的主要内容，是行政依据的公开和行政决策过程的

公开规则，以及关于公众了解行政机关的公共信息和行政机关取

得私人信息的规则。行政依据的公开，要求行政机关只能执行那

些已经公开发布并且易于获得的规定，否则可以认为行政决定没

有法定依据。

第二章行政组织与国家公务员

第一节行政组织法的概述

一、行政主体的概念

行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行

政职权的国家机关。具体是指政府序列中的各机关，如国务院及

其部门等。

二、行政组织

行政组织是指以实现国家行政职能为目的，以行政职位为基本构

成单位的组织。

三、行政组织法

行政组织法主要是关于行政组织的设置权、编制权、行政权限、

8/284

国家公务员录用权和管理权的规则。行政组织法的表现形式，一

是规定行政组织基本制度和基本职权的行政组织基本法；二是规

定具体行政机关组织事项和具体职权的单行法。

（一）行政组织法的基本原则是：

（１）民主集中制原则。

（２）中央与地方行政机关的职权划分，遵循在中央的统一领导

下，充分发挥地方的主动性、积极性原则。

（３）行政机关的组织建设，实行精简的原则。

（二）行政组织法的基本制度是：

（１）行政首长负责制是我国行政机关决策的基本制度。

（２）行政机关和政府组成人员任期制，它们是关于行政机关更

迭期限的基本制度。

（３）民族区域自治制度，它是我国少数民族在行政管理方面行

使自治权的基本制度。

（４）国家公务员制度，它是我国选拔任用和管理行政机关工作

人员的基本制度。

四、行政机关组织法

行政机关是由国家依法设立、行使国家行政职权，掌管国家行政

事务的国家机构。按照不同的标准，可以将行政机关划分为不同

9/284

种类：

（１）中央行政机关和地方行政机关。

（２）一般行政机关和专门行政机关。

（３）正式行政机关和派出机关与派出机构。

行政机关组织法的主要内容有：

行政机关的性质和组成；

行政机关的职责权限；

行政机关的设置和编制管理；

行政机关的决策制度和工作规则；

行政机关之间的相互关系和监督机制。

第二节中央国家行政机关

一、国务院

中央行政机关，是指国务院和国务院所属各工作部门的总称。国

务院即中央人民政府，它的法律性质是最高国家权力机关的执行

机关，是最高国家行政机关。国务院是最重要的国家行政机关，

同地方国家行政机关有很大不同。它可以代表国家处理外交、国

防事务，领导全国各级各类行政机关和全国性行政工作。

国务院的组成人员，是总理、副总理、国务委员、各部部长、各

委员会主任、审议长、秘书长。

10/284

国务院的决策制度，是总理负责制，总理全面领导国务院的工作。

国务院工作中的重大问题，须经国务院常务会议或者全体会议讨

论决定。

国务院的职权，分为基本职权、专门职权。国务院的基本职权，

由我国宪法第８９条规定，其中包括发布决定、命令和行政法规，

向全国人大提出议案，任免国家工作人员的职权；国务院的专门

职权，由单行的法律和全国人大的决议根据需要规定。

有关国家院的组织法，有宪法、国务院组织法、关于国务院职权

的单行法律规定等。

二、国务院行政机构

（一）国务院办公厅

国务院办公厅，是协助国务院领导处理国务院日常工作的机构。

依据国务院组织法的规定，国务院设立办公厅，由国务院秘书长

领导。

（二）国务院组成部门

国务院组成部门，是指国务院领导下主管特定国家行政事务的行

政机构，依法分别履行国务院基本的行政管理职能。它包括各部、

各委员会、中国人民银行和国家审计署。国务院组成部门的设立、

撤销或者合并，由国务院总理提请全国人民代表大会决定；在全

11/284

国人民代表大会闭会期间，提请全国人民代表大会常务委员会决

定。

国务院组成部门实行部长、主任和署长、行长负责制。

（三）国务院直属机构和国务院办事机构

国务院直属机构，是国务院主管某项专门业务的行政机构，具有

独立的行政管理职能。该类机构的设立、撤销和合并，根据工作

需要和精简的原则，由国务院决定。

国务院办事机构，是协助国务院总理办理专门事项的行政机构，

不具有独立的行政管理职能。

（四）国务院组成部门管理的国家行政机构

国务院组成部门管理的国家行政机构，是由国务院组成部门管

理，主管特定业务，行使行政管理职能的行政机构。它的设立、

撤销和合并，由国务院决定。

国务院组成部门管理的国家行政机构不是该主管部门的内设司

局。主管国务院组成部门主要通过对它所管理的国家行政机构工

作中的重大方针政策、工作部署等事项实施管理，并对国务院负

责。

（五）国务院议事协调机构

国务院议事协调机构，是承担国务院行政机构重要业务工作组织

12/284