民办学校退出法律问题研究

民办学校退出法律问题研究

上世纪80年代初，沉寂30余年的我国民办教育得以复兴。2002年12月《中

华人民共和国民办教育促进法》以及2004年2月《民办教育促进法实施条例》

的相继出台，改变了我国民办教育长期无法可依的状态，促进了民办教育快速发

展。然而，历经20年快速发展后，一些民办学校由于各种原因，陷入经营或办

学困境、甚至走向破产倒闭。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2012）

明确提出要“依法明确民办学校变更、退出机制”。

因此，针对陷入经营困境或经营失败的民办学校，如何建立和完善其退出的

相关法律制度成为亟待研究、解决的重大问题。与民办学校纷纷进入“危机”时

代或“淘汰”时代相比，民办教育理论和实践并没有做出相应的制度回应。特别

在民商法领域，民办学校这一特殊主体似乎一直处于学界“边缘”而“无人问津”。

基于此，笔者以民办学校这一特殊私法主体为研究基点，围绕民办学校的法律性

质与分类、民办学校退出法理基础、民办学校退出的类型化、破产型、非破产型

民办学校退出法律规制，以及民办学校退出法律构建等去问题展开研究。

除导论外，本文共分六个部分（章）。第一章“民办学校概说”本章是对民

办学校法人相关问题的总体概括和梳理，是本文研究工作开展的基础。主要内容

有：1.民办学校的界定与类型。笔者通过对民办学校相关概念的解读，提出如下

观点：即我们对“民办学校”的称谓不能完全取消，亦不能由“私立学校”取代，

应对“民办学校”作广义和狭义的理解。

对民办学校进行界定的关键性标准应为两个：一个是举办主体标准；一个是

经费来源标准。目前我国民办学校主要包含：⑴个人独资办学型；⑵股份合作办

学型；⑶非公有制企业投资办学型；⑷国有企业投资办学型；⑸社会团体办学型；

⑹民办公助型；⑺公办学校转制型；⑻滚动发展办学型；⑼社会捐资办学型；⑩

中外合作办学型。2.民办学校的法律性质与地位。围绕民办学校的法律性质和地

位，学界主要形成了公务法人地位说、社团法人说、财团法人说、准公益性或准

营利性法人说、以及非营利组织（第三部门）说。

笔者在对上述观点综合分析的基础上，提出民办学校作为一种法人形式，其

法律性质和地位的确定，不仅要在未来民办学校专有法律制度中寻答案，从根

本上必须依赖和服从于我国整个民法体系特别是法人分类制度体系中。首先，要

在未来民法典的制订中，对我国的法人分类制度作出科学合理的架构，承认、继

承大陆法系国家有关公法人、私法人以及社团法人和财团法人的基本分类；其次，

以公、私法人二元论为基础，以社团、财团法人两分法为前提，民办学校法人应

坚持实践标准和逻辑标准相结合，并由此确定不同民办学校的法人性质和地位。

3.私法语境下民办学校法人制度重构。我国对学校法人的分类存在立法上的诸多

缺陷：一是我国《民法通则》对法人的基本分类难以涵摄民办学校法人。

二是“民办非企业单位”非严谨的法律范畴。三是非营利法人的定位限制了

民办学校的发展。据此，笔者认为，我国民办学校具有以投资办学而非捐资办学

的本质特征，应将我国民办学校明确划分为营利性法人与非营利性法人，并建立

健全相关的法律制度。第二章“民办学校退出的理论探讨”本章首先对民办学校

退出所涉及的关键词汇，从法律的角度予以了辨析；其次阐释了民办学校退出机

制的理论基础：即市场失灵理论、竞争优势理论和制度变迁理论。

最后对民办学校退出的内在原因进行了总结。指出投资风险、产权失灵以及

民办学校法人治理结构的失衡是导致民办学校退出的主要原因。第三章“民办学

校退出类型化研究”本章首先对类型化、类型化方法的特点、以及类型化研究对

民办学校退出问题的重要理论和实践意义进行了介绍；其次，客观分析了当前我

国民办学校退出类型化不足的主要表现。即存在典型的类型化思维缺失、法律法

规不健全以及实践运行“无法可依”的状况。

最后借助法学类型化思维，对民办学校的退出形式进行了类型化研究。一是

按照民办学校退出的意愿特征，将民办学校的退出分为自愿性退出与被动性退出。

二是按照是否适用《破产法》及其相关法律制度为标准，将其退出分为破产性退

出和非破产性退出。三是依据民办学校是否属于营利性和非营利性法人，将其退

出分为营利性法人退出和非营利性法人退出。

第四章“民办学校破产退出”本章是论文研究的一个重点。主要内容有:1.

民办学校破产能力研究。指出赋予私立学校破产能力符合国际破产立法的新趋势，

承认民办学校的破产能力并不影响教育的公益性，我国相关立法一定程度上已承

认民办学校具有破产能力。但是民办学校毕竟不同于企业法人，在没有专门法律

对民办学校的破产进行调整的情况下，要对几个影响民办学校破产资格取得的重

点问题进一步厘清。

一是明确民办学校的私法性质和地位。二是明确民办学校的法人财产权。2.

民办学校破产清算案件的法律适用问题。在该部分围绕民办学校破产清算程序的

申请主体、受理条件、能否适用破产重整和破产和解程序等主要程序问题，以及

民办学校破产清算案件的清偿顺序、破产别除权、剩余财产如何分配等主要实体

问题展开研究。

3.民办学校破产退出与学生权益的保护。重点对民办学校破产清算中学生权

益的维护问题进行了剖析，提出建立和完善对破产学校学生权益保护的立法建议。

指出要加快立法工作，切实保护破产学校学生的利益；建立学分互认制，实现学

业衔接，保障学生的受教育权；设立学费补偿储备金、学校保险等制度，保护学

生的财产权。第五章“民办学校合并退出”本章以民办学校非破产退出中的合并

退出为研究对象，主要围绕三个方面的内容展开研究。

1.民办学校合并与相关概念的厘清。就与合并相关概念（主要包括收购、并

购、兼并）的涵义和适用范围进行了厘清。2.民办学校合并程序的研究。笔者对

我国以及日本、美国等国在私立学校合并方面的相关法律进行了比较分析，提出

应在比较借鉴相关法律制度的基础上，参照我国《公司法》有关合并程序的法律

规定，合理构建民办高校的合并程序。

主要应该包含以下8个步骤：⑴拟合并学校协商确定合并方案，签订合并合

同；⑵民办学校理事会或董事会审议并通过合并方案和合并协议；⑶提请审批机

关批准；⑷通知或公告债权人；⑸依法进行财务清算；⑹处理合并中相关利害关

系人事宜。这里主要包括受教育者的受教育权和债权人的异议权；⑺清偿债务，

处理剩余财产；⑻办理相关手续。3.民办学校合并债权人利益的保护。主要从债

权人利益保护的法理基础、利益保护的内容以及保护的方法三个层面开展研究。

提出对债权人利益之保护是民商法上公平原则要求、维护交易安全的需要，

也是利害关系人理论的具体化；而强调对债权人利益的保护主要保护的是债权人

的知情权（相对于民办学校来说是一种信息披露义务）、异议权以及损害赔偿请

求权。对这些权利的保护可以通过一般性的法律保护，诸如建立对不履行告知义

务或不履行清偿或担保义务的民办学校以相应的责任制度，通过建立学校合并效

力的概括承受制度加以保护；也要充分发挥当事人各方的意思自治，事先以契约

形式对各方的权利义务和责任进行制度安排，给因合并可能导致利益受损的一方

以契约性的保护。第六章“民办学校退出法律制度构建”本章是论文研究的核心

和落脚点。主要有四个部分组成。

1.民办学校分类管理制度：民办学校退出法律制度构建的前提。要在观念层

面、政府层面、制度层面为营利性和非营利性民办学校的建立创设良好的制度环

境。2.建立和完善民办学校法人财产权制度：民办学校退出法律制度构建的关键。

笔者认为，首先要明确民办学校法人财产权的法律性质。

作为一种特殊的法人，我国民办学校法人财产权在本质上就是一种法人所有

权。同时，由于民办学校的公益性，民办学校的法人财产权是一种受限制的法人

所有权。其次，在深刻认识民办学校法人财产权的法律性质的基础上，要合理界

定民办学校不同财产权的归属。在对民办学校的法人财产权进行合理界定和明确

归属的基础上，要逐渐完善民办学校法人财产权的法律保护路径。

既要明确民办学校的产权归属；明确民办学校资产监管的主体及法律责任；

尊重和满足出资人、举办者正当的权利诉求；完善民办学校产权纠纷解决和救济

机制等。3.强化利害相关者权益保护：民办学校退出法律制度构建的核心。要充

分认识民办学校的利益相关者特别是核心利益相关者和重要利益相关者的利益

要求，并对其不同的利益诉求和利益冲突进行合理的调适。对营利性民办学校出

资人利益的保护主要针对其出资人自益权（典型表现为合理回报权、股权转让权

以及剩余财产分配请求权）的保护；对非营利性民办学校则借鉴国外对于非营利

法人的制度规则，通过建立禁止个人利益的规则体系，建立限制非营利法人商业

活动的规则体系，强化非营利法人的董事义务等维护出资人的合法权益。

4.完善民办学校终止清算制度：民办学校退出法律制度构建的保障。当前，

我国民办学校的终止清算缺乏一整套内容完整、程序规范的民办学校终止清算制

度。因此，要完善我国民办学校终止清算制度。一是树立程序公正理念，完善清

算的相关程序；二是强化民办学校终止清算过程中的政府干预；三是尽快完善民

办学校清算人的选任制度；四是进一步明确清算人的相关权利。

同时，明确清算义务人的义务和责任，为民办学校退出创造条件。