农村社会保障法律制度不足与对策

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农村社会保障法律制度不足与对策

导读:社会保障法律制度是我国法律制度体系中的一

个十分重要的组成部分，随着我国经济的不断发展，近年来

我国的法制进程也在不断地加快。我国社会保障法律制度起

步较晚，尤其就农村社会保障法律体系的建设而言，更加是

一个薄弱的环节，本文从湖南省农村社会保障现状入手，分

析探讨了其法律制度存在的不足，并提出了相应的完善对策，

希望对社会主义新农村建设带来一定的帮助。

关键词:农村;社会保障;法律制度

近年来，我国对于“三农”问题的关注度不断提高，我国

作为一个人口大国，更是一个农业大国，政府对于农村社会

保障法律制度体系的建立也格外重视。我国虽然在经济总量

上俨然发展成为了世界第二大的经济体，但仍然属于世界上

最大的发展中国家以及最大的农业大国，由于我国城乡二元

经济的固有结构，导致了我国广大农村的社会保障事业相较

于城镇覆盖率高、保障性强的体系尤显得低下。为使我国能

够在2020年全面建成小康社会，有必要建立健全有效务实

的社会保障法律体系，而农村社会保障法律制度作为其重要

组成部分，必须逐步进入到规范化、合理化、实用化的发展

道路上。湖南省作为一个农业大省，笔者将对湖南省的现状，

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对农村社会保障法律制度的不足进行研究分析，并提出其完

善对策。

一、湖南农村社会保障制度的现状

湖南省地处我国中南部，位于长江中游，占地面积约21.18

万平方千米，作为一个农业人口大省，下辖13个地级市，1

个自治州，122个县、市、区，截止2017年，湖南省常住人

口6860.2万人，其中农业人口3113.2万人，占比45.38%。

湖南省以山地、丘陵地貌为主，而山地气候差异较大，这会

导致其对农村经济发展水平以及农民生活存在各不相同的

影响。在农村社会养老保险方面，湖南省人民政府于1996

年9月7日第126次常务会议通过了《湖南省农村社会养老

保险办法（试行）》，由于该办法大都需要农民自掏腰包，政

府扶持力度不大，因而广大农民的参保率较低。而后随着经

济的不断发展，各项政策也不断完善，湖南省于2009年在

国家的统一部署下，逐步清退老农保，推出了《湖南省新型

农村社会养老保险经办规程（试行）》，分批次、分层次地进

行“新农保”的试点工作。“新农保”的保险基金由个人缴

费、集体补助、政府补贴等三部分构成，在极大程度上缓解

了农民的经济压力，加强了政府对参保农民的扶持。2014年

《湖南省人民政府关于建立统一的城乡居民基本养老保险

制度的实施意见》的推出，标志着“新农保”与“城居保”

两项制度的并驾齐驱，构建了一个统一的城乡居民养老保险

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制度。在这短短的几年里，全省实现了“统一业务经办、统

一信息管理系统、统一基金监管、统一金融服务标准”的四

个标准工作。截止到2016年底，全省的参保缴费人数达到

了2053.62万人，征缴基金达到了24.58亿元，居民在各银

行的自主缴费率达到86.67%，月人均养老金水平达到88.65

元，养老金按时足额发放率和社会化发放率达到了100%。在

农村医疗保障方面，新中国建立以来，我国先后出台了多部

有关的法律法规，国务院办公厅于2003年转发了卫生部《关

于建立新型农村合作医疗制度的意见》的通知，自此，全国

各地第一批试点的县、市、区便开始实施“新农合”，湖南

省也积极相应国家的号召，启动长沙、桂阳、华容、涟源、

花垣等五个首批试点县市，逐步分层次、分批次地扩大“新

农合”的覆盖率，截至2008年低，全省122个县、市、区

全部覆盖，覆盖率达到百分之百，参合农民达到4501.5万

人，平均参合率达到88.7%，其中有21个县市区的参合率超

过95%。

二、农村社会保障法律制度存在的不足

（一）立法层次方面存在不足。只有通过立法手段建立农

村社会保障法律制度，才能使农村社会保障的运行实现法制

化、规范化。就目前湖南省的现状而言，社会保障方面的立

法工作一直是一个薄弱的环节，没有形成一整套的社会保障

法律制度体系。各州市农村的社会保障制度大都是运用“软

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法”的管理方式，只是从各种“条例”、“办法”、“意见”、“实

施细则”等规范性文件之中体现，这些法律规范都导致农村

社会保障法律体系的建设要依赖于相关的规定、通知等方式

来进行实施，“新农合”、“新农保”等主要以政策为导向，

进而依靠各项行政命令，来推动其发展，这就导致了社会保

障法律制度在农村推行的过程中，远远低于城市，重视程度

也普遍偏低。农村社会保障的立法不完善，立法层次较低，

其法条用语多为原则性的宣示，没有太多的规定和具体的阐

述，在很大程度上会导致农村社会保障法律无法可依，无章

可循，更有可能影响整个城乡社会保障法律制度的建立。（二）

保障机制方面存在不足。无论何种制度，要想确保其能够得

到高效有序地运行，那就必须由国家制定一系列的配套制度。

就我国出台的各项有关社会保障的行政法规来看，其适用的

范围大都面对的是城镇各大企事业单位。由于缺少农村社会

保障法律制度的管理和监督体制，导致其还存在着较为混乱

的基金管理现象，例如基金管理的不规范，基金投资的混乱

无序，基金划分缺乏约束，基金投资违法违规，这一系列的

问题，都在一定程度上影响了农村社会保障基金安全性和可

靠性，进而导致基金的增值保值方面存在较大的风险。再者，

农村社会保险基金在刑罚保护上的不足，也会造成部分行为

无法可依、无章可循，难以得到切实有效的制裁和惩罚，从

而也就逐渐会造成一系列的恶性循环，进而则会引发一系列

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的不良后果。（三）可操作性存在不足。就湖南省目前的农

村社会保障法律制度而言，其监管机制还是存在一定的不足，

有待加强。就当前现状而言，湖南省的社会保险基金，都是

由各地区相关的民政部门来进集体征缴、划分使用以及运用

管理的，这种将大部分的权力都集中在同一个部门的管理方

式，不利于监管，在一定程度上会造成控制力以及监管力的

不足。另外，各项社保资金大都来源于银行存款以及政府债

券，难以实现直接有效的投资，当遇到通货膨胀、市场利率

降低的情况时，很难保证基金的收入和增值，间接影响了庞

大的基金发放需求。如果国家不进行补贴的话，这又会导致

基金的购买面向一系列的低利率的存款产品，这将会造成社

会保障事业的日渐萎缩，所以在一定程度上还是增加了国库

的压力。

三、农村社会保障法律制度的完善对策

（一）完善农村社会保障制度的立法。农村社会保障制度

作为一项政府性的公共服务，就需要政府要发挥其主导作用，

通过立法来规范农村社会保障的性质以及基金的筹集、管理、

支付等一系列行为。只有切实保护好广大农民的利益，才能

有效地提高农民参保的积极性。国家的法律具有很大的强制

性，只有将保障制度以法律的形式进行明确，并通过完善的

立法保障体系，具备司法的配合，才能切实保护好广大农民

众的合法权益。除此之外，立法的保障有利于对我国现行

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的各项社会保障制度起到监督的作用，用以防止权力的滥用，

保证我国财政支出的有效用到实处。以法律的形式来规定农

村社会保险的筹集、管理和给付，明确各级政府的责任，保

证我国的农村社会保障基金的稳定性、科学性以及安全性。

（二）完善农村社会保障制度的执法。1．提高社会保障制

度的统筹层次。在国务院2009年颁布的“新农保”《指导意

见》第九条中规定：“试点阶段，新农保基金暂实行县级管

理，随着试点的扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的

地方可以直接实行省级管理。”上文提到的《湖南省新型农

村社会养老保险经办规程（试行）》中，仅将农村养老保险

基金实行省级统筹，还是比较滞后的，笔者认为，应当交由

全国进行一个全面的统筹，这样才能保障农村社保基金的公

平公正。部分西方发达国家的农村社会保障的实践中显示，

将社保基金交由中央机构来进行一个统一的统筹管理，在成

本上不仅是最低的，它的收益以及面对通货膨胀的灵活性也

是相对较高的。2．加强基金管理。要加强农村社会保障基

金的管理，不仅要实现基金的保值，更要实现基金的增值。

不论在哪个时期，哪个市场，各项基金在其筹集、管理、给

付的过程中，依照经济学原理，都会存在价格围绕价值上下

波动的状况。但是，面对市场经济的通货膨胀压力，其价值

降低的可能性更高，基金会面临大面积的缩水状况，为确保

农村社会保障的效率性和公平性，对基金的保值增值就更加

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成为了基金管理的核心问题。因此，必须进行安全有效的投

资。从实际情况出发，对于农村社保金的有效增值和保值，

可以采取以下措施，进行结构的优化：第一，逐步以流动的

资本作为前提，减少存放在银行或者其他金融机构的基金，

虽然银行存款的安全系很高，但其收益远不如其他的投资，

存在很大的贬值风险；第二，将基金运用到市政债券当中，

将其投入到资本市场的流通领域，这种投资方式可以期待较

大的投资回报，也缓解了地方建设的资金需求，虽说理论上

风险高于银行存款，但实际并不存在多少风险；第三，审慎

地将基金进行股票投资，虽然股票具有客观的收益，但其收

益和风险还是成正比的，必须对投资的权重进行严格的把控，

降低风险。3．确保制度监管。正所谓无监管，则无法律，

政府在建立一个制度的同时，要想对其进行完善，就必须对

其进行严格的监管，这样农村社会保障制度才算是一个完整

的制度。确保监管机制的运行，首先，需要国家权力机关的

监管，人大应当充分发挥其职能，以确保农村社会保障制度

的有效性。其次，需要各级行政职能部门对各类业务部门和

基金机构的监管，对基金的投资要进行较为强硬的规范，认

真审核其入场资格，鼓励投资基金的分散化，避免投资组合

的趋同，进而防止基金管理人对于市场的操控，有利于保障

基金投资运营的安全和效益，对于各地区的实施情况，进行

定期或者不定期的抽样检查，切实达到基金的保值和增值目

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的。建立起专门性的社会保险基金监督委员会，用以监督政

府的各项政策制度，以及各项法律法规的具体执行情况，并

对农村保险基金的收支管理、营运状况等进行定期的监督检

查，逐步制度化、全面化、规范化基金的管理工作。同时要

做到信息的透明公开，让广大农民能够在政府的相关部门对

其基金账户的具体情况进行查询和了解。

四、结语

我国作为一个农业大国，农村社会保障问题关系到全社会

的和谐和稳定。农村社会保障法律制度，作为我国法律体系

中的一个极其重要的组成部分，应该得到应有的重视和发展。

随着国家对“三农”问题的重视，完善农村社会保障法律制

度既是彰显公平正义的客观要求，又是实现现代化法治的本

质要求。而在农村社会保障法律制度的建设中，仍存在诸多

问题，严重阻碍了其制度的发展和完善。农村社保制度任重

而道远，需要政府对其存在的缺陷进行全面分析，并出合

理的改善方案和改善对策，充分发挥农村社会保障法律制度

对于“三农”问题的积极作用，推进社会主义新农村建设，

推动社会主义和谐社会的发展。

参考文献：

[1]熊靓．浅析我国农村社会保障法律制度缺陷及改善对

策．明日风尚．2016(6)．

[2]徐嘉辉．我国农村社会保障法律制度的现状分析与立

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法建议．法制博览．2015(12)．

[3]王宇．我国农村社会保障法律制度完善的对策性分

析．齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版）．2014(6)．

[4]周小英．社会主义和谐社会视阈下的农村社会保障体

系建设研究——以湖南省岳阳市的农村为例．武汉纺织大

学．2016．

:余烨单位:吉首大学法学与公共管理学院

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