严格行政执法程序 规范行政执法行为

严格行政执法程序

执法行为

规范行政

严格行政执法程序规范行政执法行为

行政由“管理”到“执法”的转变是一项具有重大

历史意义的转变。现代法制中的依法行政,其含义之一就是

行政主体必须遵守法定程序,违反法定程序必须承担相应的

法律责任。不少行政执法机关的领导对行政执法的公正与效

率问题认识有偏差，在本部门执法中热衷于习惯的“人治”

方法，认为那样才能快捷。不重视按照法定程序操作的“法

治”，认为这样太慢。大部分行政执法机关的执法程序是这

样演变的，以前是口头罚，即对违法行为人，仅仅凭一张嘴，

说罚多少就罚多少，态度好了少交点，否则加倍罚；进一步

的时候是变为一张纸，即填个处罚决定丢下就要钱；再进一

步发展为两张纸，即一张处罚决定，一张送达回证。直至《中

华人民共和国行政处罚法》颁布实施以后这几年，虽然规定

了执法程序，但是一些行政执法机关只是被动应付、消极履

行，能省一个环节就省一个环节，还有相当一部分行政机关

仍不能按程序规范操作。

一、行政执法程序的概念及程序公正的意义

行政执法程序是由法律规定的行政执法机关在实施法

律及法定处罚时所必须遵循的步骤、方法、期限和可以采取

的手段、措施及其应用范围和对象的总称。行政执法程序是

依法行政的重要基础，是行政管理民主化,法制化的体现和

反映。

行政执法程序具有以下三个共同特点:

一是法定性。行政执法程序法定是其区别其他程序的根

本所在,它是国家权力机关按照立法程序制定的行为规范。

在一般情况下,它是行政执法行为有效的构成要件之一。如

果行政执法行为违反了程序的规定,就会发生执法行为无效,

部分无效或经补正后有效的法律后果。

二是普遍性。行政执法程序是法律规范的重要组成部分,

表达的是国家意志,因而具有普遍的拘束力。任何行政执法

人员必须严格按照程序的规定去实施相关的行为,否则,会

导致程序违法,法律不予保护。

三是辅助性。程序是依附于实体而存在的。如果没有实

体内容,程序的规定就是一纸空文,毫无用处。行政执法程序

是规定实施行政执法活动的方法,步骤和过程,它围绕着实

施行政执法活动的实体规范而发生作用。实体是里,程序是

表,相辅相成。

程序正当原则最初主要适用于司法领域，但随着行政权

力的扩张和行政权对相对人权益影响的扩大，人们逐渐认识

到，必须用科学公正的程序对行政权的行使予以控制，这就

使该原则由司法领域被引入行政领域。我国以《行政处罚法》

颁布实施为开端，日益重视行政程序法制建设。《全面推进

依法行政实施纲要》对程序正当原则作出了进一步明确。依

法行政，必须依靠不可缺少的程序来维护和保障。行政公正

包括程序公正和实体公正，两者相辅相成、不可偏废。实体

公正是行为追求的目标，并以程序公正为前提；程序公正则

是实现实体公正的措施和保障，并以实体公正为依归。没有

实体公正，程序公正就会毫无价值；而没有程序公正，实体

公正就会成为空话。实体与程序不可分割、互为条件。但是,

目前行政执法中存在的一个突出问题就是重实体,轻程序,

认为行政程序可有可无,按程序办事束缚了手脚,在实践中

往往造成行政主体做出具体行政行为时武断专横,由于程序

过错,行政诉讼败诉率较高。

行政执法程序是行政执法活动中不可缺少的重要环节。

完善行政执法程序,对于改善行政执法活动,提高行政执法

水平,具有重要的意义和作用。

一是可以保障实体法的贯彻实施。一个完善的法律体系,

不但要有实体法,而且必须有程序法。因为程序法是规定怎

样执行和按照什么步骤执行实体法的执法规范,它的重要作

用是保障实体法的正确实施。这是各法律体系中程序法的共

同作用。

二是可以促进行政执法行为的合法性。行政诉讼法要求

具体行政行为的程序必须合法,明确地把违反法定程序列入

行政诉讼的可诉范围。行政处罚法也对违反法定程序的处罚

行为作了规定:"违反法定程序的处罚无效"(第3条第2

款).行政执法必须严格按程序办事,行政执法的合法性才有

保障。在实践中,执法不公或徇私枉法行为的发生,有相当一

部分是缺乏执法程序或违背了行政执法程序。

三是可以保护行政相对人的合法权益。公民,法人或其

他组织作为行政相对人,他们的很多权益是通过行政机关执

行行政执法程序来实现的。如,行政执法人员执行公务应当

通过佩带公务标志或出示证件向行政相对人告知身份,使相

对人能够辨认真假;再如,处罚相对人后,及时告知其寻求救

济的途径等。另外,有了明确和公开的法定程序,还可以给行

政相对人实现其合法权益带来一些方便。例如,实行政务公

开,公开办事程序,行政相对人可以按照规定提出申请,避免

一些无效劳动。

四是可以加强廉正建设,提高工作效率。因法定程序是

公开的,它使得行政相对人可以及时了解行政执法工作,便

于对执法机关及执法人员的监督,所以,可以有效防止行政

执法人员在执法过程中的武断和专横,促进行政机关的廉正

建设。此外,执法程序的法制化,可以有效地防止因执法人员

素质上的差异而出现的工作拖拉等问题,提高行政执法机关

的工作效率。

法定执法程序是行政相对人权利和义务的保障。在一般

行政执法实践中，行政相对人的地位、能力相对于行政机关

来说较弱，双方处于实际上的不平等地位。大量事实告诉我

们，行政机关违法行使职权侵害相对人合法权益的时候，相

对人可以得到的救济多数是事后救济，而有些权利一旦被侵

害，就难以恢复原状。因此，应当预先设定公正的法律程序，

赋予相对人一定的防卫权利，如知情权、申辩权、质证权、

要求回避权等，并使行政权的行使具备公正的程序，这样可

以让行政执法的每一环节都受到程序约束，从而充分保障和

维护相对人的合法权益。规范执法程序是促进依法行政的重

要途径，从一定意义上讲，依法行政主要是依法定程序行政。

行政处罚现状导致处罚程序存在较多问题。如果严格按

照上述提到的程序对案卷进行审查的话，目前有相当数量的

行政处罚案件是错误甚至是无效的，但事实上针对行政处罚

案件的听证、行政复议、行政诉讼很少，造成这一现状的主

要原因在于：一是当事人不敢告，一些当事人怕被“穿小鞋”

而不敢告；二是当事人不愿告，时间对当事人来说是极为重

要的，他们也不会提起行政处罚听证、行政复议或行政诉讼，

因为这会浪费大量的时间，给当事人带来巨大的经济损失，

而是积极配合执法人员以争取早日完结以减少损失。正是这

一现象使不少执法人员不重视行政处罚程序而只重视结果，

只要执行了，不管是不是依据了法定程序；有的执法人

员甚至先执行完后再补办行政处罚的程序：“反正当事

人是不会告我的”。

?

二、行政执法程序基本内容及注意事项

每一项执法工作都有一定的程序,各程序之间的内容虽

然不完全一致,但有些是相通的,根据行政执法机关在执法

活动中的地位,大致可分为主动型行政执法和被动型行政执

法。

(一)主动型行政执法是指行政执法机关通过日常巡查,

众举报等多种途径发现违法行为,依照法律,法规的规定,

按照程序对行政相对人进行的一种处罚。相对于行政许可、

行政强制等行政执法行为来说，行政处罚的程序是比较成熟

且规范的，《行政处罚法》对行政处罚的程序作了统一的、

明确的规定，是我国第一部明确规定执法程序的法律。在《行

政处罚法》规定的范围内，各部门条线上出台的专门行政处

罚的程序规定都作了更为明确、更为细致的规定。行政处罚

大的原则按《行政处罚法》执行，在执条线上的程序规定时，

不得与前者相抵触。

《行政处罚法》及其他相关法律法规也明确规定了行政

处罚的程序，特别是《行政处罚法》第三条第二款明确规定：

没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效，由此

可见程序在实施行政处罚中的重要性。我国行政处罚法规定

了简易程序,一般程序和听证程序。

?1、简易程序。该程序适用于行政违法事实确凿，有法

定依据，对公民处以50元以下，对法人或其他组织处

以1000元以下或者警告的行政处罚。

当场作出行政处罚决定时应当遵守下列程序：

（一）亮证。向当事人表明身份，出示执法证件；

（二）调查。当场查清违法事实，收集和保存必要的证

据（现场笔录、视听资料等）；

（三）告知。口头告知当事人违法事实、处罚理由和依

据，并听取当事人陈述和申辩；

（四）决定。填写《当场处罚决定书》，当场交付当事

人，并应当告知当事人，如不服行政处罚决定，可以依法申

请行政复议或者提起行政诉讼。

（五）执行。可以当场收缴的情形：20元以下、不

当场收缴事后难以执行；当事人自行申请当场缴纳。当场收

缴后2日内交行政机关。

（六）备案。执法人员二日内将《当场处罚决定书》报

所属行政处罚机关备案。

?2、一般程序。除依法可以当场做出的行政处罚外，其

他行政处罚适用一般程序。一般程序环节较多，归纳起来,

有以下一些相同点:

1、告知身份。即向当事人说明自己的身份,告知身份

的方式主要是出示证件。有的执法人员在执行公务时，不愿

出示有效证件。有人更是认为只要着装执法，就可以免除这

一手续，比如在当事人要求民警出示有效证件时，有的民警

居然“义正辞严”地拒绝了当事人的合法要求。

注意：现场笔录或初次笔录中应写明执法证号。（诽谤

案例）

2、立案。行政执法机关通过调查,对于应给予行政处

罚或有违法嫌疑需要进一步调查处理的,可以立案。

注意：

（1）立案应当填写立案报告,由有关领导批准。办案部

门领导应签署意见并签名。有的只签名不签意见。

（2）应依法立案。某单位接到举报后对明显的违法行

为不立案，只作了一个说明。有的卷宗反映不案件线索的来

源，立案表中表述不清。

（3）避免立案与调查顺序颠倒。立案是案件查处的前

提，只有经过正式的程序申请立案并报负责人批准后，执法

人员才获得了进行调查取证的权力。而我们不少执法人员经

常是调查取证完毕后才填写立案呈批表报负责人批准，这是

错误的，严格来说，这甚至是无效的。然而，在执法实践中

“不破不立”、先破案后立案现象时有发生。

3、调查。为了搞清案情,充分掌握定案处理的根据,办

案人员按照法定程序,通过询问,查帐,查阅档案,调查等合

法手段取得行政相对人违法活动的证据，如物证、书证、证

人证言、当事人的陈述和辩解等。

立案后，负责人应指派两名以上执法人员对案件进行调

查取证，通过一切合法的手段搜集与案件有关的证据，包括

询问笔录、证人证言、书证、物证、视听资料、鉴定结论等。

注意：

(1)调查取证手段合法性。有的执法人员在调查时，对

发现的任何证据都强行带走，并认为这是法律赋予的权力。

这其实违反了调查取证的程序，严重侵害了当事人的合法权

益。事实上，正是为避免这样的现象，有关法律法规对调查

过程中搜集证据规定了程序的限定，对一些物证可以通过抽

样取证及证据登记保存等程序收集，而不是强行带走。某单

位对查获的16箱药品进行现场收缴而不是先行登记保存。

登记保存物证的应在7日内依法处理，有的保存后就无下文。

有的抽样检验只检验一个品种，处罚时却认定两个品种违

法。有的抽样没有当事人签字认可。

（2）笔录制作应规范。有的笔录没有结束语，当事人

签名与笔录结束部分空白部分太多。有的现场笔录没有当事

人签名。有的当事人没有签写笔录时间。有的笔录或当事人

提供的材料是圆珠笔制作，没有复印固定。笔录交当事人签

名应反映其核对过程。

（3）注意证据证明力。对单位违法的调查有的不调查

单位负责人，全部由委托人员出面，有的不行，应调查单位

意志。对单位提供的书证或复印件除了加盖公章，还应有提

供人的签名。对照片证据的制作应注意格式，应注明制作过

程、制作人并注明证明的事项。

4、告知。处罚事先告知。调查完毕，调查报告经负责

人审批同意后，执法人员应当制作通知书，告知当事人拟处

罚的事实、理由和证据，并告知其有陈述和申辩的权利。

注意：

（1）个别单位没有履行法定的处罚前告知程序。

（2）应合理告知。告知与处罚决定应有合理的时间间

隔，除非当事人明确表示没有陈述和申辩的意见。告知书和

决定书的同时送达事实上剥夺了当事人的权利。处罚事先事

先告知书与处罚决定书日期相同，如何举证？只能在小时上

区别。

（3）听证告知。需要说明的是,行政处罚的听证程序可

以作为取证工作的一个特殊程序。《行政处罚法》第42条

规定:"责令停产停业,吊销许可证或者执照,较大数额

等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权

利","当事人要求听证的,行政机关应当组织听证"。是指对

上述个案,行政机关在调查取证过程中应当运用听证程序,

保证当事人的合法辩论的权利。有的该听证的没有听证告

知。有的没有保障听证权，在告知的3日内即作出处罚决定。

（4）对于当事人提出申辩意见的应组织复核。不能程

序走过场，这是处罚法明确规定。不能因当事人申辩而加重

处罚（利辛国土局违法行政案）。

5、审批。案件调查结束后,承办人应当写出案件处理

意见,报送有关领导审批。需要向上级机关报批的,还要填写

案件处理报批表,按审批规定连同案卷一并上报审批。

注意：

（1）应重视内部程序。内部程序是机构内部对行政处

罚案件的审核审批程序，是一种内部行为；而外部程序是直

接面对当事人的调查、送达、执行等程序，是外部行为。不

少执法人员比较重视外部程序而忽视内部程序，这就导致了

在立案及调查报告审核审批时的混乱。无论是内部程序和外

部程序，都与当事人的利益息息相关，而在《行政处罚法》

中不仅对外部程序做了规定，对内部程序也做了规定。有的

不经审批即决定。某单位在查究一企业违法时，不经领导审

批即作出免予处罚决定，而且适用的理由是主动消除危害后

果，我们知道主动消除后果的只能从轻、减轻处罚。某单位

受委托执法5000元以下，内部不审批。

（2）审批不规范。有的超过了办案时限。处罚审批表

上没有违法事实（见处罚决定书附后），显然有先决定后审

批之嫌。

（3）集体讨论程序。重大行政处罚必须集体讨论。案

件在改变原处罚意见时没有经过集体讨论仅仅由领导签字，

原拟处罚3000元，实际处罚2000元，原因不明。集体通案

应有参加人的意见体现。某单位对一企业经处罚前告知减轻

处罚（原拟处罚6万而实际3万）在改变处罚意见后没

有履行相应的审批手续。

6、决定。主管机关对当事人的违法事实经过调查,认

为证据确凿,事实清楚,就可以对案件进行定性,并依法确定

给予当事人某种行政处罚,按照规定程序批准后,即可定案

处理。定案处理的案件应当作出处罚决定书。其内容包括:

当事人的基本情况、违法事实、证据结论、处理依据、处罚

结论、交代诉权等。

注意：

（1）适用法律法规不正确。一是有的错误的引用罚则，

应并处不并处。有的应责令停止违法行为而没有作为，

仅仅了事。或者责令停止违法行为的工作措施在案件中

没有反应出来。二是适用法律法规的名称错误的写成简写，；

三是法条书写不正确，条、款、项、目不分。四是适用法律

错误，有的应适用上位法的单独适用了部门规章。

（2）任意选择自由裁量。调查属实的违法事实不依法

予以认定，只部分认定以便从轻处罚。如某单位认定违章建

筑14000余平方米，最后处罚只认定2000余米。部分执法

人员进行自由裁量时不是按照违法行为的性质和后果等进

行裁量，而是凭个人的主观意识，极少数执法人员甚至还以

此要挟当事人，寻要“好处”。

（3）文书制作不规范。法律文书电脑生成后不编辑、

填制缺项、涂改。一是形式不完善。有的处罚文书没有编号，

有的处罚决定书附卷联没有印章。二是内容粗糙。认定的违

法事实太简单，没有反映出记叙文的要素，有的仅仅将案由

填空。有的存在错别字，有的将经营者称为“法人”，有的

将称为经济处罚。有正式的处罚决定书上居然还使用

“拟”处罚的表述。三是法律救济途径告知不规范，选择复

议诉讼的仅仅告知复议权而不告知诉讼权。有的诉讼权告知

期限是90日而非3个月。

7、送达。即将处理结果在7日内交付或告知当事人的

程序,包括送达方式,送达期限等。涉及到法律文书的生效问

题。

注意：

（1）裁决书不送达有关各方。不能送达的应依法公告

送达或邮寄送达。有的明显是伪造当事人签名，这不是个别

现象。例如某单位对江苏华洋电缆有限公司处罚，在限期整

改通知书和处罚送达上“朱兴玉”明显不是一人所签名。免

予处罚决定书也应依法送达当事人，以体现执法的严肃性。

（2）处罚决定在后，送达执行在前。

（3）送达不规范。特快专递送达没有回执联，不能体

现是否真正送达。有的送达回执上没有送达人签名或只有一

人签名，有的没有文号，有的文书名称都空白。送达时间应

由当事人签写。签收人的资格问题，对单位处罚的送达如果

没有委托书或单位出具的身份证明应加盖单位公章。

8、执行。执行一般有两种情况:一是作出决定的行政

机关直接执行。行政执法机关在当事人不执行本机关的决定

时,可以依法采取措施,保证决定的执行。二是申请人民法院

强制执行。如果法律没有赋予主管机关直接的强制执行权,

主管机关可以依法申请法院强制执行。而行政处罚法规定的

简易程序应属于前者中的特殊程序.

注意：

（1）有的对相对人实施行政处罚太过随意，程序意识

相当薄弱，直接开具罚没票据或者开票时间早于处罚决定书

日期。如某纺织企业因违法在8月14日被处罚，但7月18

日已经缴纳至银行。有的处罚的执行与决定内容不一

致。

（2）罚缴分离执行不规范。根据处罚法第48条当事人

申请当场收缴的，应由执法单位直接开具票据，然后附缴纳

银行的记录。

9、结案。主管机关的决定生效并执行完毕后,案件终

结,案卷由作出决定的机关归档保存。

注意：

（1）有的结案不审批。

（2）归档不规范。有的卷宗不装订，易导致材料遗失。

有的卷宗缺审批表。有的处罚决定书也不归档。有的材料大

小不一，很凌乱。有的其他案件的材料归档进来。

(二)被动型行政执法是指由当事人提出申请,行政执法

机关依法受理、审查、核准等行政行为。主要包括:

1、申请。这是办理许可证或营业执照的必经程序,是

行政相对人向执法机关及其执法人员表明其意图的一种方

式,也是行政执法机关办理许可证(照)的前提条件。

注意：卷宗反映行政许可申请人报送的申请资料不全，

有的连申请书都没有。

2、受理。这是主管机关接受申请人提出的申请,并对

其提出的申请进行审理过程的开始。申请人只有将按规定应

提交的文件,证件全部提交,并将应填报的表格填好后,主管

机关才可以受理,否则,一般不予受理。

3、审查。这是主管机关对申请人提交的文件,证件和

填写的表格的真实性、合法性、有效性进行全面审查及核实

的过程。审查一般包括程序性审查,实质性审查等几个方面。

4、核准。经审查核实后,主管机关对申请事项作出同

意的意思的表示,即为核准。核准一般以书面的形式作出。

也应有内部的审批手续，形成许可意见。

5、颁发。主管机关经审查核准后,即可发给行政相对

人申请的证(照),在证(照)中列明核准事项并加盖主管机关

的印章。

6、公告。即由主管机关在一定的范围内将核准的申请

情况公示于众。

注意事项：

1、避免不履行、拖延履行法定职责。

不履行，是指行政机关明确拒绝履行，或已超过法定履

行期限而未履行。拖延履行，是指行政机关对于法律、法规

未明确规定履行期限的有关事项故意拖延办理，或者对于某

些紧急事项不及时处理。主要表现：一是行政机关拒绝、拖

延颁发许可证、执照或对相对方的相应申请不予答复。二是

超时限办结许可事项。要按照《行政许可法》第四十二条除

可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政

许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能

作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并

应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有

规定的，依照其规定。有的承诺在一定日期办结但实际上超

过时限。

2、要突出主动告知。第三十二条第（四）项规定申请

材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内

一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收

到申请材料之日起即为受理。

（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时

告知申请人不受理；

（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应

当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关

申请；

行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加

盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

3、注意许可前置条件。有的行政许可应建立在其他部

门的许可（如消防许可）或鉴定（房屋鉴定）的基础上，不

能任意忽略，有的部门认为这个许可项目是本部门的权力。

这实际上也是自我保护的需要，责任倒查教训很深刻（如交

通事故车辆年检责任）。

4、许可也应注意送达。第四十四条规定行政机关作出

准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请

人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检

测、检疫印章。检查发现有的行政审批程序过于简单，材料

不全，没有按规定存档。

三、内部执法监督的重点

行政执法法定程序是法律规范预先设定的,它是对行政

主体行使职权过程设置的一种制约,要求行政主体在行政执

法过程中必须履行的相应步骤,不得任意加以变更或省略,

否则就是程序违法。由于“重实体、轻程序”以及“官本

位”的观念一定程度上还存在，加上部分执法人员对相应法

律法规的不熟悉执法水平较差。不少行政执法人员在进行行

政处罚时将自己同当事人置于不平等位置，在这种思想的影

响下，在执法中不讲程序特别是在调查取证过程中就会忽视

权利要依法予以保障（如听证申请是3日内提出）。3、重要

的法律文书必须有“送达回证”。这是立卷标准的要求，同

时是行政执法人员自我保护的一项措施。两个执法人员必须

分别亲自签字，并填写执法证件编号，不能由记录人或填写

法律文书的执法人员代签。送达时间应由当事人签写。

四是法律文书要规范。1、当事人选择正确。被处罚主

体应适格。有的应处罚单位的处罚了负责人。对被处罚主体

的认定。许多对单位处罚的案件缺乏营业执照复印件。对个

体工商户处罚时应处罚公民个人，将个体工商户名称列为处

罚主体的应注明业主。2、认定事实应精确有据。3、法律法

规的适用应正确。在同一违法事实，同时可以适用不同的法

律法规时，尽量统一使用高阶次的法律法规，有法律的不用

法规，有法规的不用规章，这里边有一个法律效力的问题，

它关系到后续的行政复议、行政诉讼的胜负。4、法律救济

告知是否规范。5、文号、印章齐全否。

五是涉案物品有没有依法处理。有的单位将非法财物强

行带到执法机关后就没有处理的下文。登记保存物品在7日

内没有依法处理。

六是取缔、责令补办手续和责令整改等措施的执行情况

应纳入视线。责令改正或限期改正违法行为是处罚法23条

规定的，必须在处罚的同时进行。有的单位这方面后续工作

有没有跟上，在卷宗有应有反应。

而在行政诉讼中，行政机关是被告，应依法对自己的具

体行政行为合法性、合理性负举证责任。不履行程序或履行

后不留有依据，将给诉讼举证带来困难。

要规范行政处罚程序，不能仅仅针对存在的具体问题逐

项整改，而是要从执法人员的认识和观念上进行整改，同时

应加强学习培训，提高执法人员的执法能力和水平。