宅基地使用权收回的法理和法律依据分析

宅基地使用权收回的法理和法律依据分析

宅基地使用权收回的法理和法律依据分析

一、宅基地使用权的含义

“宅基地使用权”这一概念的提出始于学术界，在土地性质上是相对于国有土地性质的

集体所有土地，在用途上是相对于农业生产用地的住宅用地。其产生虽具有一定的社会历史

原因，但在立法正式确立时已经具有一定的社会基础。其正式为官方法律文件所确认是出现

在2007年3月16日第十届全国人大五次会议上通过的《物权法》上，并将该权利归结于

“用益物权”下进行专章规定。

其在《物权法》第一百五十二条中的规定是“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享

有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。据此，我们可以认为

宅基地使用权是我国特有的一种用益物权，它是指自然人依法享有的，在集体所有的土地上

下建造、保有房屋及附属设施的权利。

二、宅基地使用权的法律制度框架

在新中国成立初期，为了巩固新生政权，同时郑重履行“打土豪，分田地”的承诺，采

取了土地私有的制度，将耕地按户分配到农民手里。之后由于国家工业化的需要，为了提高

农业的产出效率，为工业服务，在借鉴苏联模式的基础上，我国开展了轰轰烈烈的农业合作

化运动，并根据列宁的理论，逐渐由初级社向高级社，再向人民公社的土地集中。

尽管法律对于宅基地的相关制度已经做了规定，但在《物权法》中不过寥寥的四条规

定，其他更多地散见于《土地管理法实施条例》等其他规章中，对于这些法律规定，笔者简

单地做了以下的梳理：

（一）宅基地使用权的取得。根据规定，宅基地使用权的原始取得是通过申请——审批

的方式，在集体经济组织内，以“户”为单位，无偿取得。

（二）宅基地使用权的行使、转让。对于宅基地使用权的行使，法律并没有做过多的干

预，因为这是完全的私权利领域，只要不损害他人合法权利即可，同时也仅要求“应当符合

乡（镇）土地利用总体规划”。

而对于宅基地使用权的转让则是当前争议比较大的话题，比较合理合法的方式有继承、

赠予的流转。尽管在法律依据上存在空白甚至有法律自身的矛盾，但是实践中的私底下的

“隐形交易”确确实实是存在的，而且大部分是基于各自的村规民约。

（三）宅基地使用权的消灭。在《物权法》中，关于宅基地使用权的消灭只明确了一种

情形，就是“因自然灾害而灭失的，宅基地使用权消失，同时，对失去宅基地的村民，应当

重新分配宅基地”。当然，在其他法律中体现出来的还有收回和调整，被征收等其他原因而

消灭的。

三、宅基地使用权收回的法律依据分析

当前，尽管在宅基地使用权流转没有立法保障的情况下宅基地私下流转的情况普遍，但

同时存在的还有宅基地的闲置的问题。宅基地闲置的产生主要有以下两个原因：1、使用权

人通过流转后占有多于一处的宅基地，而将其中的一处或几处宅基地闲置；2、农民进城后

将留在农村的宅基地闲置。

而在法律中宅基地使用权可以收回的情形只有在《土地管理法》中的第六十五条中规定

的“具有下列情形的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使

用权：（1）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（2）不按照批准的

用途使用土地的；（3）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。

同时只规定依照第（一）项收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当

补偿”。

可见，若将“宅基地使用权”置于“农村集体土地使用权”的含义下，只存在以上三种

情况的宅基地使用权的收回。但对于前述中的宅基地闲置的情况，管理者并无收回的合法依

据，使用权人也无退出的机制。

四、宅基地使用权收回的法理分析

本文论述至此，便提出一个重要的命题，若要使宅基地使用权可以收回，其法理依据何

在，又如何保障各方利益。

（一）宅基地使用权收回的法理依据。宅基地使用权归根结底是一种用益物权，即他物

权，那就说明还有一个宅基地所有权，按照我国规定，就是集体土地所有权，该集体所有权

的行使在《物权法》第六十条中已有规定。在前文的论述中已经提到，宅基地使用权的由

来，宅基地使用权既然是无偿取得且具有福利性，则该所有权拥有者也就有权根据需要收

回。

（二）宅基地使用权收回的补偿标准。在“地随房走”的法律制度和宅基地本身的无偿

性下，宅基地使用权的收回，可类比于国有土地上的房屋征收。因此，笔者认为可以参照

《国有土地上房屋征收补偿条例》（下称“条例”）中规定的补偿标准中的“被征收房屋价

值”进行补偿。按照条例中的规定，补偿的内容包括：1.被征收房屋价值的补偿；2.因征收

房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；3、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。同时还规

定了“市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”由于国

有土地上房屋的征收中，涉及到回迁或者产权调换的问题，同时还有其他工业性或者商业性

的房屋，所以有补偿内容中的第2、3项。但由于本文讨论的“宅基地使用权的收回”，其

性质属于住宅用地，也就不存在补偿内容中第3项的情况。而第2项也只有在涉及回迁或者

产权调换时需要予以补偿。鉴于此，若宅基地使用权的收回是对闲置部分的收回，则只需补

偿被征收房屋价值，对于具有强烈土地情结的广大农民而言，显然不具有对等性。

五、结语

宅基地使用权的收回，对于进城农民完全实现真正意义上的城市身份和国家整体的高质

量城市化都具有重要的意义。同时对于解决农村闲置宅基地，提高土地的利用率，也具有重

要的意义。但是基于中国人传统的乡土情结以及当前涉及三农的其他复杂社会问题仍有待解

决，当期阶段的宅基地使用权收回应当是以使用权人的自愿为前提，并给予适当的补偿，其

着眼点更应该是放在宅基地使用权的有偿退出上。

-全文完-