招商引资法律问题分析

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招商引资涉与法律问题的思考

引言

案例1:2009年4月，某乡政府实施招商引资战略，先后从外

地引进数家民营企业来到本土投资开矿，在招商引资管理混乱的情

况下，乡政府先后与五家投资企业签订了开矿协议，其中有一个矿

点重复签约。企业发现该情况后，立即与乡政府进行沟通，但协商

无果，最终其中四家企业将乡政府以与最终获得采矿证的另一企业

一同诉至法庭，要求赔偿经济损失等。最终，2010年2月，法院认

为乡政府同一矿点重复签约，存在违约行为，判令乡政府赔偿上述

四家企业违约损失。2010年11月，县检察院根据全国检察机关打

击渎职犯罪的工作要求，以上述判决为切入点，对乡政府招商引资

人员是否存在渎职行为展开调查，最终有三名政府招商引资人员被

查出存在渎职行为，被判处有期徒刑等刑事处罚，直接分管领导因

工作疏漏，被给予行政处分，调离原岗位。

案例2：2009年2月，某县政府招商引资招来的一个销售公司，

注册资金300万，主要销售电子产品，化妆品与保健品等，由于该

公司实属虚构注册资本，骗取招商引资政策支持的空壳公司，经营

过程中甚至采用传销手段谋取暴利，经受害人举报，该公司法定代

表人被当地公安机关逮捕，公司从组长级与其向上共计60多人被

抓。2010年11月，县检察院根据全国检察机关打击渎职犯罪的工

作要求，对该案介入调查，最终，县政府直接经办签约工作人员因

犯国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗罪，被处5年有期徒

刑。

上述案例可以看出，招商引资不仅关系到政府政绩，同时也关

系到政府领导和相关工作人员的未来前途以与人身自由，在此，笔

者结合上述案例就招商引资中可能涉与的法律问题进行分析，以供

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贵单位招商引资风险预防进行参考之用。

一、存在的问题

（一）项目质量把关不严，缺乏政策、法律可行性审查

部分地方政府，只要客商愿意投资，哪怕与法律、政策相背

离都照单全收。而最终，一旦爆发，必将被相关部门介入调查，

从而引发大量问题，最严重的可能引发集体性上访事件，严重影

响社会和谐稳定。

（二）项目优惠政策缺乏合理性分析，导致国有资产变相流

失

有的地方政府为了获得投资，廉价出让土地、矿藏等资源的

开发、使用权，造成国有资产变相流失，当流失较为严重时，随

时可能遇到相关部门查处，轻则被行政处分，重则涉嫌犯罪被提

起公诉，被判刑罚。

（三）缺乏履约管理制度，履行过程中无法实际履行承诺

有的地方政府明显突破法定权限和职责围给予优惠承诺，结

果使承诺无法兑现，损害当地政府诚信形象，或者是不遵守法定

的审批管理程序，搞所谓“特事特办”，“先上车，后买票”，一旦

有关部门查处下来，招商转而又变成“撵商”，致使政府陷入尴尬

和被动，极个别的还引发投资者上访和针对政府的诉讼。

（四）缺乏对投资企业背景和实力的尽职调查，导致政府被

骗

有的投资企业欺骗政府，虚假出资，违背了招商引资的良好

初衷，造成土地、厂房等资源被闲置浪费，破坏了国家对公司、

企业的正常管理秩序。恶化了地方经济发展环境，同时导致大量

公职人员因未尽合理审查，而被处刑罚。

二、原因分析

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在招商引资中出现招商并引发大量的法律纠纷，究其原因，

主要在于：

（一）依法招商意识淡薄。

依法招商保护的不仅仅是投资企业，对于政府来说更是对政

府公职人员人身自由的保护。有些地方往往不恰当地受这种政绩

利益的刺激，热衷追求招商引资带来的经济指标的增长，而忽视

经济社会协调发展，甚至违反了法律规定，盲目引进了一些违反

国家法律和政策的项目投资，为政府与其工作人员带来巨大的法

律风险。

（二）忽视法治环境建设。

各地政府在招商引资过程中，片面注重通过优惠政策吸引投

资，缺乏当地法治环境建设。在这种片面认识指引下，有的地方

甚至搞“法外优惠”，不计后果盲目许诺，而偏废法治环境建设。

长此以往，将导致投资者由于对地方法治环境产生担忧，担心政

府承诺无法兑现，于是放弃投资。

（三）少数客商虚假出资，套取地方优惠待遇。

随着招商引资工作的深入，外来客商投资形式的日益多样化，

各种法律问题特别是虚假出资现象、以招商引资为名的案件

也越来越多，并且花样翻新，情况越来越复杂。根据经验，投资

者存在行为，政府招商引资工作人员就可能存在疏忽大意、

过于自信的情况，由此带来的不仅是招商引资未能获得相应的效

果，还可能会导致政府相关工作人员的渎职行为被检察机关立案

侦查，最终被处以刑事处罚。

三、解决途径：依法招商

国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确提出行政决策要

实行依法决策、科学决策、决策，对重大行政决策在决策过程中

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要进行合法性论证。据此，笔者认为招商引资也是政府的一种行

政决策行为，依法招商必然成了建设法治政府的一项工作容。因

此，依法行政、依法招商意义重大，势在必行。为了确保招商引

资工作依法开展，为地方经济建设创造良好的法治环境，笔者建

议当前应做好以下几点：

（一）树立正确的招商引资观念——依法招商。

从本文提到的两个案例当中可以看出，法律问题的产生实际

上与某些政府机构与工作人员观念有着很大的关系。招商引资能

够实现经济增长，但应当依法的控制未来的风险，有长远、可持

续的发展观，不仅要企业、项目能够为眼前带来产值和利润，也

要避免今后要付出超额代价、避免留下“后遗症”。

而正确的招商引资观念只有一个，就是依法招商。招商引资，

遵守法律，防止招商引资越过法律的红线，避免了政府和自己带

来风险。

（二）依法招商要强化相关领导干部与招商人员的法治意识、

风险防意识。

为了促进招商引资规、健康发展，迫切需要强化相关领导干

部与从业人员的法治意识，提高他们的法律素养，着力营造一个

法治的投资环境。为此，应当定期组织有关领导干部进行法律学

习，邀请法律专家开设法制讲座，强化依法行政、依法办事的观

念，避免决策、盲目决策。对相关从业人员也要定期组织培训和

考核，使他们与时掌握最新的法律法规和政策信息，以适应招商

引资工作的需要，不断规招商引资行为，提高招商引资实效。

（三）依法招商工作的核心在于——建立健全招商引资相关

工作机制，引入法律审查机制，避免发生法律风险。

当前，各地招商引资的主力多是各级政府部门各地政府都对

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招商引资的工作体制进行了创新和研究。主要方法有：

1、人员集中，形成专业队伍。

比如将当前招商引资实践中有经验的工作人员集中起来，或

者通过从社会上公开招聘工作人员的方式，成立“招商局”之类

的专门机构，专职从事招商引资工作。这样可以便利对招商引资

人员进行专业化培训和统一管理，全面提高他们的业务技能和法

律素质，培养训练出一支专业化、市场化的招商引资队伍，以此

确保招商引资工作质量。

2、严格招商引资过程中的审查监管程序。

对拟引进项目事先要进行必要的政策、发展、法律上的可行

性研究和论证，确保项目既符合当地产业发展规划，适合于本地

区经济发展，又符合环境保护要求。要对出资财产实行鉴定、审

核，防止搞投资欺诈，蒙蔽招商引资人员。对于虚假出资行为，

要综合运用刑事、民事、行政的法律手段，进行严厉打击。对于

招商项目的履行，要由法律工作者与时跟进，确保项目依法履行。

3、建立招商引资项目法律审查制度。

招商引资合同必须经政府法制机构审查修订后方能正式签

订，对不合法、不规的合同要责成有关单位重新考察、签订，从

源头上预防和减少将来纠纷的发生。建立相应的考核激励制度。

摒弃单纯以招商引资数量论英雄的不合理做法。严格执行《行政

许可法》，对自然资源开发利用、公共资源配置以与直接关系公共

利益的特定行业的市场准入等招商引资项目，行政机关一定要通

过招标、拍卖等公平竞争的方式进行特许经营。建立招商引资信

息协调机制，实现信息共享、资源共享，防止项目“撞车”，避免

招商引资过程中的恶性竞争。

（四）对于招商引资过程中产生的问题，要加大依法解决招

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商引资纠纷力度。

招商引资过程中一旦发生矛盾或纠纷，不能通过行政、经济

手段解决的，应积极寻求法律途径，与时向公安机关报案或聘请

专业律师依法通过人民法院、仲裁机构解决。司法机关要加大对

招商引资犯罪行为的打击力度，切实维护招商引资秩序，防引资

风险。对涉招商引资的民事纠纷，也应客观地根据事实和法律进

行公正、与时的处理，平等维护本地投资商和外地投资商的合法

权益，共同营造良好的法治投资环境。

（全文完）

房地产与建设工程法律事务部

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