加强生态文明建设的法律和制度保障

加强生态文明建设的法律和制度保障

继十七大之后，十八大报告再次论述“生态文明”，并将其提升到更高的战略层面。由

此，中国特社会主义事业总体布局由经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位

一体”拓展为包括生态文明建设在内的“五位一体”。将生态文明建设纳入总体布局，必将

推动解决我国经济社会发展中出现的一些突出问题，为全面推进现代化建设创造更为有利

的条件。十八大报告同时指出，保护生态环境必须依靠制度，必须加强生态文明制度建设。

法治是最成熟最定型的制度形式，在大力加强生态文明建设的进程中，必须重视法治，要

善于运用法治的力量推进生态文明建设。

一、我国生态文明法律法规建设的现状

经过长期努力，我国生态文明法治建设取得了很大成绩。

首先我国现行宪法中明确写进保护环境，保护自然资源的内容。宪法第

9

条：“国家

保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人利用任何手段

侵占或者破坏自然资源。”第

26

条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污

染和其他公害。”

其次，我国的《民法通则》、《刑法》等基本法也有相关规定。《民法通则》中关于国

家、集体对土地、森林、山岭、草原、荒地、矿藏等自然资源享有所有权或使用权的规定，

有关应合理利用自然资源的规定，有关违反国家保护环境、防止污染的规定，造成环境污

染或他人损害的，应依法承担环境侵权的民事责任的规定等都是涉及环境和自然资源法律

保护的内容。修改后的我国《刑法》增加了“破坏环境资源保护罪”的规定，对重大污染

罪，非法处置或擅自进口固体废物罪，非法捕捞水产品罪，非法猎捕和狩猎罪，非法占有

耕地罪，破坏矿产资源罪和非法采伐盗伐森林罪规定了定罪量刑的标准。

在专门立法方面，从

1979

年公布《环境保护法（试行）》起至今三十多年的时间里，先

后制定和修订了《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环

境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》、《循环经济

促进法》等

28

部环境资源类法律，制定了《噪声污染防治条例》、《自然保护区条例》、《放

射性同位素与射线装置放射防护条例》、《化学危险品安全管理条例》、《淮河流域水污染防

治暂行条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《陆生野生

动物保护实施条例》、《风景名胜区管理暂行条例》、《基本农田保护条例》、《城市绿化条例》

等

30

多件环境保护行政法规。出台了与环境和资源保护相关的行政法规

50

余件，地方性法

规、部门规章和政府规章

660

余项，国家标准

800

多项。建立健全了环境影响评价、“三同时”

、排污申报登记、排污收费、限期治理、总量控制和排污许可制度，以及自然资源的规划、

权属、许可、有偿使用、能源节约评估等方面的法律制度。

在国际立法方面，我国十分重视资源节约和环境保护领域的国际合作，缔结或参加了

《联合国气候变化框架条约》、《京都议定书》、《生物多样性公约》、《联合国防治荒漠化公

约》《世界文化和自然遗产保护公约》，《防止船舶污染国际条约》，《海洋倾废公约》，《保护

臭氧层维也纳公约》等

30

多项国际环境与资源保护条约，并积极履行所承担的条约义务。

上述已有这些法律，法规在我国环境和自然资源的生态保护上都曾发挥了重要作用，为我

国生态保护提供了重要的法律依据。

到目前为止，具有中国特的生态文明法律体系已经基本形成。尽管我国已经建立了

较为完备的环境法律体系，但应该指出的是

,

现有环境法律很多缺乏力度，原则性的要求多，

明确而有力的规定少，缺乏可操作性。立法时由于部门之间扯皮等原因，对相当一部分条

款不得不做模糊处理，这就导致某些环境法律规定既无大错亦无大用的“豆腐法”。更为重

要的是

,

我国现行环境法律在相当程度上存在着体制、机制与法制相脱节的问题，一些环境

法律在实质内容上既不解决执法的体制和机构设置，也不解决执行法律所需要的经费，又

不直接涉及有利于环境保护的经济政策，就使法律实效大打折扣。有的重要环境领域无法

可依，环境立法的步伐有待加快。在土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生

物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面，还没有制定出法律或行

政法规；在环境技术规范和标准体系上，也还存在着一定的规范空白。在已经公布的

28

部

环境资源法律中，授权性规范共计

140

多条，而目前已经制定出来的配套行政法规和规章加

起来尚不足百部，平均完成率不足

70%

。

二、国外生态文明法律法规建设的情况

国外的现代环境法，是从本世纪六十年代起随着环境问题的不断加剧而迅速崛起的。

经过

40

多年的发展，环境法在许多国家已形成一个复杂的环境法体系，并成为一个独立的

法律部门。

首先，环境保护已成为许多国家宪法的重要内容。瑞士是世界上最早在宪法中规定环

境保护的国家。早在

1874

年

5

月

29

日公布的《瑞士宪法》里，就有关于管理山川、支持

水流发源地造林工程、保护森林、制定渔猎法律、保护禽兽和益鸟的规定。后来为了适应

新的条件下环境保护的需要，又先后多次增补环境保护的条款。希腊于

1975

年、葡萄牙和

印度于

1976

年、加拿大和菲律宾于

1987

年、波兰于

1989

年、保加利亚和罗马尼亚于

1991

年也都，增加了保护环境的内容。巴西

1988

年的宪法甚至专设了一章“环

境”。有的国家还通过对宪法条款的扩大解释将原来宪法里的某些条款解释为具有环境保护

的作用。例如，美国的学者、律师、法官在解释美国宪法修正案第

9

条关于“不得因本宪

法列举某些权利而认为凡由人民所保留的其它权利可以被取消或抹杀”的规定时，就认为

“人民所保留的其它权利”当然包括环境权，应当受到法律保护。环境保护被写进宪法，

使得具体的环境立法有了宪法依据。

其次，许多国家制定和颁布了环境保护基本法，对环境保护进行全面综合的法律调整。

环境保护基本法是一个国家环境保护方面牵头的法律，它通常规定一个国家的基本环境政

策、原则和制度，其作用是能够对环境保护法律关系进行全面综合的调整。卢森堡在

1965

年制定了《自然环境和自然资源保护法》；日本于

1967

年通过了《公害对策基本法》，

，并与

1993

年颁布了全新的《环境基本法》；

1969

年，

1972

年又通过了《自然环境保全法》

美国通过了《国家环境政策法》，瑞典颁布了《环境保护法》；

1973

年，罗马尼亚和丹麦分

别制定了《环境保护法》；匈牙利于

1976

年制定了《人类环境保护法》；

1977

年菲律宾颁

布了《菲律宾环境法典》；波兰于

1980

年颁布了《环境保护法》，并在

1989

年和

1990

年

两度进行修订；印度、英国、保加利亚也分别在

1986

年、

1990

年、

1991

年颁布了《环境

保护法》。目前，其它国家还在陆续制定和颁布这种综合性的环境保护基本法。

其三，各国制定和颁布了大量的单行环境法律、法规和规章。随着各国对环境管理的

不断强化，环境立法越来越全面具体，因而便颁布了大量的各方面的单行环境法律、法规。

比如日本，在

1970

年第

64

届国会上，一次就通过了《废弃物处理和清扫法》、《海洋污染

防治法》等六部环境法律，并对《公害对策基本法》、《大气污染防治法》等八部法律进行

修改。此后又陆续颁布了《恶臭防止法》、《特殊鸟类转让法》、《关于公害损害健康补偿法》、

《公害纠纷处理法》等一系列单行环境法律，建立起了一套完整的环境法体系。有的国家

甚至对某一具体污染物质就可以颁布一部法律。如瑞典就有《硫法》、《多氯联苯

（ＰＣＢ）条例》、《镉条例》等法律、法规。正因为如此，所以目前许多国家都有大量的

单行环境法律、法规和规章。美国颁布了有关环境保护的法律近百部，有关环境的法规和

规章上千项。只有

800

多万人口的瑞典，其环境法律也有几十部，环境法规和规章几百项。

另外，各国还有大量的地方性环境法规。

自

1992

年联合国环境与发展大会以后，世界各国围绕持续发展问题都在制定本国的发

展战略，与此相适应，各国的环境法也出现了国际化的发展趋势。随着环境问题的发展，

携手保护人类赖以生存的环境，已成为世界各国政府和人民的共同任务。为此国际环境法

得到了很大发展，国际环境保护公约、条约、议定书越来越多。各个国家为了履行其所承

担的国际环境保护义务，就需要使本国的国内环境立法与国际环境立法相衔接，甚至有些

国内环境立法文件要专门为实施国际环境保护条约的规定而制定。例如，仅瑞典就为实施

国际和区域性环境保护公约制定了《基因工程法》、《实施与芬兰相邻河流协定法》、《危险

废弃物进出口条例》、《防止船舶造成波罗地海污染措施法》、《实施北欧环境保护公约法》

等许多法律，美国制定有《核物质人身保护公约实施法》，日本和许多国家颁布了管理危险

废物越境转移的法律、法规。各国国内法中有关实施国际条约的法律不断增加，从而使各

国环境法呈现出国际化的发展趋势。

三、对加强生态文明法律法规建设的几点建议

从各项法律法规的立法理念、目标和内容、相互关系以及实施情况来看，依然存在着诸

多不适应当前建设生态文明的问题，有必要对已有的各项法律法规进行全面的梳理和修订，

从而为生态文明建设提供强有力的法律保障。

（一）统一立法理念、目标和内容，使其更符合生态文明建设的法律要求

由于不同时期对生态环境问题的认识不同以及相关立法理念、立法目标的不同，使得

相关立法的内容和作用也就不同。随着我国经济社会的发展以及对解决生态环境问题的要

求不同，有些法律法规已经明显不适应当代中国对解决生态环境问题和建设生态文明的发

展要求。从我国现代环境立法的发展看，尽管随着我国经济社会的发展，各种环保法律也

在不断地修正和完善，但依然存在着诸多问题。如现有相关法律的立法理念不统一、不能

体现生态文明

建设理念以及不能满足生态文明建设要求的情况。现行的环境保护法更像一部污染防治的

基本法而非一部资源环境综合性保护的基本法，而已颁布的各种环境资源单行法大多是强

调各种具体资源的开发和保护，也缺乏对资源整体性和综合性开发和保护，更无实现资源

环境合理开发和保护所要求的经济生产方式、生活方式方面的规定；在环境保护法中只是

就公民的环保义务和检举权、控告权进行了笼统的规定，而没有明确规定环境权是我国公

民的一项基本权利，并且应该包括环境知情权、参与权、表达权和监督权等基本权利。《环境

保护法》要想真正成为一部规范我国资源环境保护和建设生态文明的基本法律，就必须依据

我国生态环境发展的现状和建设生态文明的要求进行重新修订，甚至可以考虑制定一部《生

态文明建设法》，以替代《环境保护法》作为生态文明建设的基本法或综合法。

（二）理顺各项法律法规之间的关系，构建符合生态文明建设要求的法律体系

宪法虽然确立了资源环境保护是国家的一项基本职责，但措辞模糊、宽泛，缺乏对资

源利用和环境保护的整体性、综合性的专门规定，特别是在指导思想上还没有将生态文明

的理念纳入宪法中，在“公民的基本权利和义务”中也没有明确规定公民环境权（即公民

有享受良好生态环境的权利和保护环境的义务）的内容，而环境权作为当代社会发展中人

们普遍追求的一种新型基本人权，理应在国家的根本大法—宪法中明确体现并作为指导环

境立法的基本原则，这正是现行《环境保护法》不能体现生态文明建设理念和公民环境权

的重要原因。为此，人们呼吁应将生态文明理念纳入宪法中，并确立其与物质文明、政治

文明和精神文明相同的宪法地位，同时，还应在宪法中明确规定有关公民环境权的内容，

从而为完善我国的环境立法体系建设奠定坚实的基础。

其次，就现行《环境保护法》与其他相关环境和资源法律的关系来看，也存在着关系

不明确、不统一、不协调的问题。环境法可以分为环境基本法和环境一般法。环境基本法

应当由全国人民代表大会制定，在效力等级上次于宪法，是制定一般环境保护法律、法规、

规章等下位法的依据。而《环境保护法》作为我国改革开放以来最早制定的一部环境保护

法律，无论是从当初的立法目的还是与其他相关资源环境的各种具体法律法规的关系来看，

都应具有环境基本法的法律地位，但实际上由于其存在的内在缺陷很难起到基本法“承上

启下”的作用。有必要制定一部新的资源环境保护的基本法或对现行环境保护法进行全面

修订，以统领和引导各种下位法的制定。

再次，就各种单行的资源和环境法律法规之间的关系来看，也存在着不统一、不协调

甚至相矛盾的问题。有必要在科学发展观和生态文明建设理念的指导下，对已有的各种法

律法规之间的关系进行协调和统一，以使我国的环境法律体系适应我国社会发展的需要，

提高其

法律效力。同时，也应统一和协调环境法律法规与刑法、民法、经济法以及行政法等其他领

域法律法规的关系，以强化资源环境保护的法律效力。

（三）强化环境法律法规的可操作性，保障其有效实施

长期以来，从各种环境事件和环境纠纷的执法情况看，执法难问题是一个普遍存在的

问题。就其原因，除了其他因素的影响外，环境法律法规本身存在的可操作性差是一个重

要因素。现行的大多数有关资源环境方面的法律法规都普遍存在着原则性规定多，而具体

行为规范和处罚量度少或宽泛的情况，由此就造成了在执法过程中可操作性差、随意性大、

标准不统一的情况。特别是环境法律责任的认定上，虽然规定了对违反环境法的行为结果

应承担诸如行政责任、民事责任、刑事责任等，但就具体责任内容的界定以及应承担什么

样的或多少的责任等都没有明确的规定，由此导致在处理各种环境纠纷或环境事件时，不

能及时准确地依法处理，而且各地环境执法部门或行政主管部门在处罚上也很不一致，使

许多环境纠纷或事件不能圆满解决，甚至引发新的矛盾和问题，这可以从不断出现的各种

恶性环境事件中反映出来。为此，我们应首先应认真研究和修订现行相关法律法规，使其

更具有可操作性，以真正在现实的执法中有法可依、有据可判。

总之，通过对各个法律部门的调整

,

最终形成以宪法关于环境保护规定为基础、以综合

性环境基本法为核心，其他相关部门法有关环境保护规定为补充的完备法律体系。这样才

能有效改变环境保护法力不从心的局面，保证综合生态系统管理的有效实施。