什么是规范性文件

什么是标准性文件

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什么是标准性文件？

标准性文件是各级机关、团体、组织制发的各类文件中

最主要的一类，因其内容具有约束和标准人们行为的性质，

故名称为标准性文件。

目前我国法律法规对于标准性文件的涵义、制发主体、

制发程序和权限以及审查机制等，尚无全面、统一的规定。

通常对于标准性文件的理解分为广义和狭义两种情况。

广义的标准性文件，一般是指属于法律范畴〔即宪法、

法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务

院部门规章和地方政府规章〕的立法性文件和除此以外的由

国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文

件的总和。

狭义的标准性文件，一般是指法律范畴以外的其他具有

约束力的非立法性文件。目前这类非立法性文件的制定主体

非常之多，例如各级党组织、各级人民政府及其所属工作部

门，人民团体、社团组织、企事业单位、法院、检察院等。

国家行政机关制定行政法规和规章以外的行政标准性

文件的行为，法律上称之为抽象行政行为。由于这类行政标

准性文件数量多，涉及面广，是行政管理权和行政强制力的

表达，直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益，

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因而日益受到公众的关注；对抽象行政行为的法律监督也在

逐步加强。例如，?中华人民共和国行政复议法?第七条规定，

如果认为具体行政行为所依据的行政标准性文件不合法，公

民、法人或者其他组织在申请行政复议时可以一并向行政复

议机关提出审查该文件的申请。此外，国家法律对于行政标

准性文件的权限正在逐步予以严格标准。例如?中华人民共

和国行政处分法?第十四条规定，除了法律标准以外的其他

标准性文件不得设定行政处分。

标准性文件，也就是老百姓俗称的“红头文件〞。在公

文写作中经常会遇到，它与其他公文不同之处表现在内容和

制定程序上，虽然标准性文件在文书格式上也有很严格的要

求，但相对其内容而言，就是小巫见大巫了。常用的公文每

一类都对应一个专门的名称和文书格式，标准性文件那么不

然，它的名称是不固定的，有可能一个方法是，也有可能一

个通知是。怎么去判断一个文件是不是标准性文件？这就要

看标准性文件它有些什么特征。

标准性文件的特征：

〔一〕法定主体

必须是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务

职能的组织才有权制定标准性文件，这些有行政职权的单位

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又称为行政主体。一般而言，各级政府公布的行政执法主体

有资格发布标准性文件。

〔二〕依法制定

各行政主体制定的标准性文件必须在其法定职权范围

内，并且制定过程也必须符合有关程序性规定。法定职权可

以看执法依据，这在目前开展的行政执法责任制中有要求；

法定程序各地规定不同，但省一级根本上在备案方面都有法

规或规章的规定，如山西省政府2004年政府第168号令?

山西省标准性文件制定与备案规定?，在制定和前置审查方

面各地要求不同，山西省政府2006年以政府第190号令发

布的?山西省行政机关标准性文件制定程序暂行方法?就只针

对省政府及其工作部门作出要求。

〔三〕具有普遍约束力

这里面有两层意思，首先是针对不特定的多数人，再就

是能反复适用。行政机关制定的内部管理制度，技术操作规

程，人事任免决定，对具体事项的通报、通知以及行政处理

决定等文件，不在这一范围。是否具有普遍约束力也是判断

标准性文件的试金石。有人以是否涉及或者影响公民、法人

或者其他组织权利义务作为判断的主要标准，但我认为这一

标准并不好把握，有些规定外表看来不影响行政相对人的权

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利，也没有专门设定公民义务，但作为行政管理措施却普遍

适用，并且间接影响社会，这也应当属于标准性文件的范畴。

与标准性文件相似并且相关的有一个重要的概念，就是标准

性法律文件，是指国家机关或国家机关授权的组织依法制定

并发布的，以条文的形式规定一定的行为准那么，具有普遍

约束力、能作为法律适用依据的法律文件。除法律外，行政

法规、部门规章和地方政府规章属于此类。大局部需要长期

适用的标准性文件最终都会上升到标准性法律文件的高度。

有关内容可以参考?立法法?。

标准性文件是涉及或者影响管理相对人权利义务，在一

定时期内反复适用的文件。

如何界定标准性文件的范围？正确界定标准性文件的

范围有两个标准。

一是行文方向。标准性文件是下行文，上行文、平行文

不是标准性文件。

二是文件的内容。标准性文件的内容应当同时具备“三

性〞，即外部性、普遍适用性和反复适用性。

标准性文件的外部性，是指文件的内容涉及或者影响管

理相对人的权利义务，而不是单纯规定行政机关内部事务。

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标准性文件的普遍适用性，是指文件作出的规定，对不特定

多数管理相对人都适用，而不是只适用于特定的个别管理相

对人。

反复适用性，是指文件作出的规定，在这个文件生效以

后、至失效之前的整个时间段内，对同类事项都有效，而不

是只用一次。

什么样的规定是“涉及或者影响管理相对人权利义务〞

的规定？涉及或者影响管理相对人权利义务，就是直接或者

间接规定管理相对人能够干什么、不能干什么、必须干什么；

能够怎么干、不能怎么干、必须怎么干，可以获得什么利益、

应当承当什么义务，履行了义务能够得到什么、不履行义务

会受到什么处理，等等。

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