新型农村合作医疗制度法律问题研究

新型农村合作医疗制度法律问

题研究

新型农村合作医疗制度法律问题研

究

论文摘要新型农村合作医疗制度自试

点以来，一定程度上解决了农民因病致贫返

贫等问题，但仍存在自愿原则存在缺陷、政

府资金投入不足、定点医疗机构设置不合

理、监督管理机制不完善等问题。因此，完

善新型农村合作医疗法律制度是非常有必

要的。

论文关键词新型农村合作医疗多元

统筹法律责任

一、新型农村合作医疗制度的概念

2003年1月，卫生部、农业部、财政部

制定的《关于建立新型农村合作医疗制度的

意见》中，确立了新型农村合作医疗制度是

由政府资助、集体扶持、个人缴费相结合，

以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

二、新型农村合作医疗制度的内容

择权。在新型农村合作医疗制度运行过

程中，农民也可自愿参加合作医疗监督委员

会，对资金使用和管理进行监督和建议，充

分体现了法律赋予农民的知情权和监管权。

三、新型农村合作医疗制度存在的问题

自愿原则存在缺陷

自愿原则在新型农村合作医疗制度试

点初期，一定程度上缓解了农民的经济压力

和心理负担，受到广大农民的拥护。当随着

城镇化进程速度不断加快，自愿原则出现了

其弊端。首先，自愿原则增大了政府自愿的

开支。在新型农村合作医疗制度运行期间，

政府人员需下乡挨家挨户收取农民的医保

费用，通常情况下这项工作从开始到结束需

耗时一两个月之久。据调查，每征收10元

新型农村合作医疗基金的成本是2-3元，其

中包括征收干部的交通饮食费用等，一定程

度上增加了政府的财政压力。其次，自愿原

则增大了合作医疗的风险。从社会保险法则

来看，参保人数越多，保险所承受的风险越

小。在新型农村合作医疗制度实施过程中，

由于自愿原则的贯彻，使那些在外务工，经

济条件较差的农户不方便或没有能力参加

医保，从而降低了新农合的参保率。因此，

只有尽可能扩大覆盖面，才能平衡农村合作

医疗基金的收入与支出，这样才能提高农民

共担风险的能力，落实合作共济的新型农村

合作医疗制度。

政府资金投入不足

1.中央政府对资金投入不积极。新型农

村合作医疗制度试点以来，主要以县为单位

进行统筹。但由于缺乏明确的法律规范，因

此政府的财政责任带有很大的随意性。试点

初期，地方政府每人每年补助不低于10元，

2006年提高到20元，2008年又提高到80

元，截止2014年，地方政府对参合农民每

人每年补助320元;而中央政府从试点初期

到目前，只给中西部贫困参合农民进行补

助，由最初的每人每年10元，提高到2011

年的每人每年120元。从资金投入涨幅来看，

地方政府在新型农村合作医疗筹资中承担

主要责任，中央政府投入不积极，甚至等待

观望。中央政府作为较小，不利于形成利益

诱导机制，不利于调动农民参加新型农村合

作医疗制度的积极性，从而影响合作共济制

度的实现。

2.各级财政资助不能及时足额到位。

新型农村合作医疗制度实际运行中，全国各

省、自治区、直辖市的经济发展状况不尽相

同，各级财政资金投入缺乏连续性和稳定

性，加之没有相应的监督保障制度，导致各

地政府补助出现很大问题。特别是贫困地

区，政府没有充足的资金来保障合作医疗基

金，而弱势体又占了相当大的部分，需要

参加医疗保障的人数又比城镇多，这一定程

度上增大了资金筹集的难度。

定点医疗机构存在问题

1.定点医疗机构设置不合理。随着我国

市场经济的迅速发展，农民工进城务工成为

普遍现象。但根据我国现有政策和地方性法

规，农民必须回户口所在地参加新型农村合

作医疗制度，在务工所在地看病就医的费用

不予报销，这无疑给农民工看病就医带来了

不便，打消了农民工参加新型农村合作医疗

制度的积极性。

2.定点医疗机构违规收费。在市场经

济体制下，我国开放了医疗政策，允许符合

规定的私立医院进入市场，与公立医院一起

参与良性竞争。医疗体制改革的同时，也出

现了一系列问题。其中，最严重的现象是定

点医疗机构违规收费。在利益驱使下，定点

医疗机构无论患者病情严重与否，均要求其

住院接受，并开出昂贵的进口药。这极

大地增加了农民的心理负担，为避免高额的

医疗费用，农民生病会选择小型诊所进行医

治，降低了新型农村合作医疗制度的参保

率，阻碍了该制度的可持续发展。

监督管理机制不完善

1.管理部门监督机制失衡。新型农村合

作医疗制度的管理部门比较多元，政府既负

责行政管理，又负责业务管理。在该制度运

行过程中出现的问题由卫生行政部门决定，

由农村合作医疗协调小组执行。这样一来，

农村合作医疗互相监督机制基本丧失。对于

新型农村合作医疗基金，表面上是由政府统

筹调配，实则变成了卫生行政部门随意调

配。管理委员会及其经办机构形同虚设，无

法对农村合作医疗基金进行管理，保障农民

的参与权，也无法履行监督定点医疗机构等

工作职能。

2.监管机制具有任意性。由县政府组

织设立的管理委员会，负责新型农村合作医

疗制度的具体业务。管理委员会可根据当地

实际情况，选出部分参加农村合作医疗制度

的农民，与其共同组成合作医疗监督委员

会。但在实际运行当中，监督委员会成员出

现双重身份。有些地方管理委员会为避免繁

琐的选举程序，并没有选举农民代表参加，

而是由管委会内部成员担任。这种现象，切

断了农民与政府之间的纽带，使得参合农民

最真实的愿望不能有效表达，由新农合的参

加者变成听命者，违背了新型农村合作医疗

制度的内涵。

四、问题的致因

农民维权意识差

在中国农村地区，存在了几千年的小农

意识仍然根深蒂固。农民普遍认为，身体是

自己的事，与他人无关。他们更愿意相信

“养儿防老”，却不愿意接受合作共济的新

型农村合作医疗制度，农民对于享有医保权

利和承当缴纳相应医保费用这一概念来说

是抽象的。除此之外，部分农民也会考虑参

加合作医疗缴纳的费用能否取得正比的效

果。他们在理性思想的支配下，尤其是青壮

年觉得身体素质良好，如果他们认为成本大

于收益，就会放弃参加新型农村合作医疗制

度。

立法层次较低

目前，我国新型农村合作医疗制度的运

行主要依靠国家政策和地方法法规，而这些

法规缺乏必要的法律效力。虽然2010年出

台的《社会保险法》肯定了新型农村合作医

疗制度的法律地位，但仍未涉及新型农村合

作医疗主体间的权利义务关系等内容。由于

缺乏统一的立法，导致中央政策和地方政府

规章出现沖突和矛盾，严重制约了新型农村

合作医疗制度的发展。

政府职责划分不明确

中央政府对新型农村合作医疗制度主

要提供政策上的支持，缺乏具体的职责任

务，影响了新农合制度的稳定性和统一性，

不利于社会财富的公平分配。而卫生、农业、

财政共同承担政府的责任，但由于业务交

叉、信息沟通不及时等，容易造成推卸责任

等不良现象，影响了政府的公信力，最终导

致了农民对参加新型农村合作医疗制度的

排斥，影响了该制度的可持续发展。

缺乏法律责任机制

《意见》只规定了新型农村合作医疗制

度的具体业务由经办机构负责，并没有明确

其相关人员的法律责任。这种规定带有较大

的随意性，使成员之间出现互相推卸责任等

现象。同时，经办机构的成员大多来自社会

招聘，缺乏相应的医疗管理知识，导致该制

度的管理工作缺乏专业性。法律责任的缺

失，很难约束基层政府的道德败坏，影响了

医疗基金的管理及监督工作。

五、完善我国新型农村合作医疗法律制

度的建议

加快新型农村合作医疗制度的立法步

伐

为了更好地解决新型农村合作医疗制

度中出现的问题，国家应该出台一部专门的

农村医疗保障法来统一规范，各级政府可依

照统一的农村医疗保障法，来制定适合当地

经济状况的地方政府法规。同时，农村医疗

保障法必须与我国现行的法律制度相适应。

新型农村合作医疗中出现的医患纠纷，可依

照《民事诉讼法》的相关规定进行解决。此

外，如果国家能够依法将新型农村合作医疗

基金纳入特定款项，可以避免资金挪用等问

题，确保新型农村合作医疗筹资机制良好运

行。

明确参加新型农村合作医疗主体的权

利和义务

农民是新型农村合作医疗制度的参保

主体，定点医疗机构是运行主体。法律应明

确参保农民的法定资格，确认他们享有获得

医疗救助的权利和承担缴纳一定医疗费用

的义务。此外，农民还应依法享有参加监督

委员会，依法监督定点医疗机构的权利等。

而定点医疗机构应承担更多的义务，如为农

民提供优质服务的义务、接受监管机构监督

的义务、定期对医疗服务机构医生进行培训

等义务。