浅析社会组织管理的制度缺陷与改进对策(一)

浅析社会组织管理的制度缺陷与改进对策(一)

摘要]由于我国现行的社会组织管理体制存在着法律和行政管理制度滞后、社会组织的内部

管理与外部监管机制不健全等缺陷，从而导致我国的社会组织在繁荣发展的同时，也出现了

许多治理问题，因而需要从制度建设的角度完善社会组织管理体制，提高社会组织的运行规

范和效率。

关键词]社会组织；管理；制度缺陷

所谓社会组织，从广义而言，即是政府与企业之外的其他组织；从狭义来讲，则是指政府编

制之外的，一般通过提供公益服务和调整体之间的利益关系，参与社会公共事务管理的民

办社会机构，通常具有志愿性、非营利性、民间性、自治性等特点。

根据登记注册情况，我国的社会组织可分为两大类：一是在民政部门登记注册，并分别以社

会团体、基金会和民办非企业单位等形式存在的社会组织；二是非民政部门登记注册的，包

括在工商部门登记注册，或者未取得任何登记注册的大量社会组织。截止到2007年底，我

国共有38.7万个社会组织依法在民政部门登记注册，其中社会团体21.2万个，民办非企业

单位17.4万个，基金会1340个，每年的资金运作规模近300亿元，是推进公益事业发展、

化解社会矛盾、实现社会稳定、构建社会主义和谐社会的不可或缺的重要力量。

然而，由于种种原因，在社会组织繁荣发展的同时，挪用善款、行贿受贿、内部交易、变相

等各种形式的治理问题也开始在该领域出现，如中国牙防组违规认证、中国性学会违规

从事营利性经营活动事件，以及汶川地震后中国红十字会的“万元帐篷”事件。这些事件一经

媒体曝光，往往给整个社会组织的发展带来负面影响，破坏社会组织的声誉和形象。笔者就

社会组织管理的制度缺陷及改进对策进行探讨。

一、现行的社会组织管理体制存在的主要缺陷

(一)法制建设滞后

目前，从整体来看，我国关于社会组织的法律管理框架尚不完善，现有的法律、法规存在着

法律位阶不高、涵盖面不够、操作性不强且相关条款彼此缺乏衔接与协调等问题。

按照是否统一于一部法律规范文件的标准划分，我国既有的涉及社会组织管理的法律规范可

以分为两类：一类是专门性的法律规范；另一类是非专门性的法律规范。前者主要由行政机

关制定的规范性文件组成，除了《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业

单位登记管理暂行条例》和《外国商会管理暂行规定》等四部行政法规外，其余的多是政府

规章或者部门规章，法律效力等级偏低。后者主要由内容涉及社会组织管理的基本法律或法

规组成，如《公益事业捐赠法》《信托法》《合同法》及《民办教育促进法》等，虽然这些法

律法规的效力等级可能高于前者，但由于它们都不是专门调整社会组织权利义务关系的法律

法规，仅有少量法律条文涉及社会组织，因此，这一类法律法规不仅没有从根本上对社会组

织的运营产生约束，反而有可能与专门性的行政法规产生矛盾，带来管理上的冲突。

例如，我国《民办非企业单位登记管理暂行条例》第四条明确规定，民办非企业单位不得从

事营利性经营活动；但是，在人大常委会制定的《民办教育促进法》中，又允许民办教育的

投资者获得利润回报。不同位阶的法律法规之间出现的这种“打架”现象，不仅令社会组织的

管理者们无所适从，还给社会组织自身以及社会公众评价其运营活动的合法性带来了冲突和

摩擦，混淆了社会组织与营利企业的根本区别。

此外，在我国既有的《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登

记管理暂行条例》这三部专门性的行政法规中，还普遍存在着法条粗疏、规定模糊、难以操

作执行等问题。例如，这三个行政法规都明确规定社会组织的管理人员和工作人员不得侵占、

私分和挪用社会组织的财产；否则，应承担相应的刑事责任。但是，对于该由谁来负责制止

和惩处这种行为、应按什么样的程序来追究相关人员的责任、侵占者为此该受到何种惩处，

却没有明确的、可操作的具体规定，致使这些法律条文在现实的管理中难以落实、流于空泛。

总之，既有的社会组织法律管理制度，在满足我国社会组织的发展和管理要求方面，还存在

着较大的改进空间和制度漏洞，这种局面不仅使社会组织的管理面临“无法可依”的尴尬，还

令某些社会组织的违法违规行为得不到及时惩处，社会组织成长和运营的环境受到污染。

(二)行政管理体制滞后

当前，我国对社会组织的行政管理制度仍然沿袭的是计划经济体制下的双重管理体制，即由

登记管理机关和业务主管单位分别对社会组织实施管理的双重负责的管理制度。这种管理制

度产生于20世纪80年代后期，是在控制社会组织发展、分散社会组织管理失范风险的理念

下形成的，其原意是希望通过民政部门和业务主管单位的合作，把好社会组织发展的“入门

关”，对社会组织的运营进行全面的管制，从而达到纯洁社会组织发展、控制其发展规模的

目的。虽然，这种管理体制的设计意图本来是美好的，而且也曾在我国社会组织发展程度较

低的时代发挥过良好的作用；但是，在社会组织急遽增长的今天，该管理制度的局限性和滞

后性显露无遗，“双重管理”在某种程度上陷入了“双重难管”的困境。

一方面，是因为这种管理制度易造成业务主管单位的管理失度，即作为社会组织的成立审查

和业务指导者，主管单位难以平衡和履行其对社会组织的管理职责、程度和方式。由于我国

的行政法规仅仅把行政管理机关作为社会组织的业务主管单位，要求其必须履行业务指导及

管理职责，并未对行政管理机关如何履行该职责作出具体规定，也未授予行政管理部门相应

的管理职权，因而导致行政管理机关对社会组织管理的权责不一致，致使其作为业务主管单

位在对社会组织进行管理时，容易走向无为放纵和积极干预这两个极端。所谓无为放纵，是

指行政管理机关借工作繁忙、人手不足、业务不熟等理由，逃避其对社会组织的管理职责，

任由社会组织出现管理漏洞，发生违规行为。而积极干预则是指行政管理机关借管理之名，

对社会组织的人事管理、机构设置、日常工作、活动运营、财务开支等事务进行全面控制，

侵犯社会组织的独立自治权；或者把社会组织视为自己的代理，成为其安置冗余人员、规避

法律?谋取部门私利的工具。以协会为例，目前我国在各级民政部门登记注册的行业协会已

有4万余个，其中由民间自主、自发成立的仅占10％。大多数协会不是作为一种会员服务

机构，而是准政府组织存在。一些不方便由主管部门或主管部门不能做的事情，包括不便收

取的费用、不便报销的费用(交通费、通讯费、招待费、职工福利、奖金等)就全部交给社会

组织处理，把社会组织变成了业务主管单位的附庸或寻租工具。

另一方面，这种管理制度还导致登记管理机关的管理无力。因为我国法律同样未对各级民政

部门作为社会组织的登记管理机关，如何承担社会组织的成立、变更、注销的登记或者备案，

年度检查，行政处罚等监管职责给予切实的财政支持和赋权。民政部门作为社会组织的登记

管理机关，在对社会组织依法实施管理时，普遍面临着权力有限、力量薄弱等问题。

目前，我国绝大部分省市的民政部门还没有成立专门的执法机构实施其对社会组织的监管职

责。与工商、税务、公安、消防等部门相比，民政部门对社会组织的监管缺乏基本的威慑力

和必要的执法权力。对于违规或违法的社会组织，民政执法机构没有场所检查权、账户检查

权，以及为保存证据所需实施的强制措施，只能通过谈话的形式予以调查取证，执法难度大、

风险高。在依照现行法律，对社会组织的违法违规行为进行处罚时，民政部门可适用的行政

处罚手段单一、惩戒效力微弱。比如，对于非法组织，民政部门只能采取取缔的处罚手段；

对于合法组织的违法行为也只能采取警告、停止活动、撤销等处罚方式，不能采取、没

收财务等经济处罚手段。而且，民政部门的处罚对象只能是组织，对于欺诈、私分、侵占、

挪用社会组织财产的个人，或以社会组织为名进行敛财、经济活动的个人没有任何处置

权，只能任其逍遥法外。

此外，从民政部门对社会组织的依法管理程序来看，由于缺少对个人或组织的简易处罚程序，

因而对每一个社会组织的处罚案件都必须严格按照我国行政处罚条例的规定，遵照立案、调

查取证、事先告知和召开听证会等流程进行，至少耗时一个月才能作出决定，这就给民政部

门的人力、物力及财力造成较大的消耗。再加上经费匮乏、人员不足等因素的制约，直接导

致民政部门对社会组织的管理裹足不前、流于表面。

(三)内部管理制度不健全

社会组织自身必须拥有完善的治理结构、规章制度和民主机制，才能实现其公益目标与价值。

然而，由于我国社会组织的发展水平较低，因而其内部的各项自律机制仍处于待完善状态。

在很多社会组织内部，都或多或少地存在着民主决策制度不健全、内部监管流于形式的问题。

一些社会组织的管理者民主意识淡薄、家长制作风严重，常常通过“一言堂”、“一支笔”的方

式，将社会组织的重大事项决策与日常运作管理权集中在个人或极少数人手中，破坏组织民

主。其个人专断独行式的家长式管理模式，在影响社会组织职能履行的同时，还为个别人利

用管理漏洞，贪污、侵占、挪用社会组织的资产留下隐患，这种现象在一些由政府部门或退

居二线的行政领导兼任负责人的社团和单纯依靠创建者个人声誉成立的民间机构中，尤为突

出。例如，曾经以“中国母亲”的形象获得无数赞誉和支持的胡曼莉，就是因为独揽丽江民族

孤儿学校的一切权力、独自决定学校的大小事情，个人权力没有任何约束而导致学校的资金

使用出现问题，引发跨国官司。

此外，不少社会组织尚未建立起完善的法人治理结构，其内部管理松散，特别是在财务管理

方面，存在着印章管理混乱；财务不公开、不透明；缺乏必要的财务审计或审计流于形式；

违规使用票据和经费等问题。这些现象的存在，除了直接导致社会组织的运作效率低下、服

务质量低劣以外，使社会组织的资产处于高风险状态，直接纵容并催生个人的贪污腐败行为。

例如，东莞市教育基金会的办公室副主任余某就是利用该组织印章管理混乱、财务审计缺失、

贷款的发放和收取全由一人操作的制度漏洞，长期挪用公款378.3万元，给组织带来巨额的

财产损失。