试析治安管理处罚法对未成年人的程序适用研究

试析治安管理处罚法对未成年人的程序适用研究

一是程序表现为过程，从程序启动到结束。有些长的过程是由若干短

的过程所组成，因而一个大程序中包括若干小程序。如行政处罚程序

中包含听证，听证本身也是一种程序。

二是程序具有目的性。人们选择、启动某一程序，总是为了达到一定

目标。目标决定人们选择或预设何种程序。

三是程序具有选择性。为了达到一定目标，就要选择或预设一定程序。

但是，虽然目标决定选择，选择或预设也会影响能否很好达到目标。

两者是相互影响的。当然，不同的目标要选择不同的程序去完成，但

也有可能运用同一程序去完成不同目标。前者显示程序的个性和差异

性；后者反映了程序的共性和统一性。

四是程序具有客观性。为达到特定目标，就要选择能最好最快达到目

标的程序。这种程序不是主观臆想的，而是必须符合要办事情的客观

规律。主观选择、预设的程度符合客观要求，这就是科学的。

《治安管理处罚法》也属于行政法的范畴，因此行政法中程序的内涵

适用治安管理处罚法，只是关于程序的具体内容有其特别规定。

所谓法律程序，即指程序规则为法律所规定时，该项程序就被称为法

律程序。法律程序的主体享有各自的程序选择、履行相应的程序义务。

如果义务人没有旅行法定程序义务，则需要承担一定的法律责任。法

律程序运行结束后往往产生一个法律实体结果，因此在法律学上，“程

序”一词往往与“实体”相对称，指按照一定的方式、步骤、时间和顺

序做出法律决定的过程。程序关心的是形成决定的过程，而实体关心

的是决定的内容。由于私法领域的活动实行意思自治原则，民事主体

双方之间并不存在支配和被支配关系，法律一般不对其活动程序做出

强制性规定。而在公权力领域，由于公权力具有强制性，如果滥用极

易侵犯公民的权利，因此，法律往往对权利行使的程序做出明确规定，

以确保权利行使的理性、公正。所以，法律程序就其规范对象而言，

主要是公权力。与现代国家权力被分立为立法行政权和司法权相对

应，现代法律程序主要有立法程序、行政程序和诉讼程序。

对法律程序的划分，以程序所规范的权利为标准较为适和。行政程序

作为法律程序的一种，是行政权力运行的程序，具体指行政机关行使

行政权利、做出行政行为所遵循的方式、步骤、时间和顺序的总和。

有时行政机关实施行政行为离不开行政相对人的参与行为，因此，行

政相对人参与行政行为程序也是行政程序不可缺少的内容。行政程序

的内涵可以从以下几点把握：第一，行政程序是行政权力的运行程序。

第二，行政程序是行政机关为行政行为的程序。第三，行政程序的构

成要素包括：方式、步骤、时间和顺序。第四，行政程序的运行结果

是制定行政法规、规章、其他规范性文件，或者作出行政决定。第五，

行政程序是一种法律程序。从行政程序的种类上看，根据不同的标准，

行政程序分为抽象行政行为程序和具体行政行为程序等，本文仅研究

《治安管理处罚法》中存在着具体程序。

二、未成年人治安案件程序

从《治安管理处罚法》的内容上看，该法在程序方面分为处罚程序和

监督程序。处罚程序可以从广义和狭义的角度去理解，广义的处罚程

序指治安管理处罚法规定的一切程序。从狭义上可以理解为决定对相

对人进行治安管理处罚的程序，即决定程序。本文将从广义上研究治

安管理处罚程序。

《治安管理处罚法》对处罚程序做出了详细的规定。对传唤、询问、

取证、裁决等程序性内容作了规定，对案件管辖、证据种类、违法物

品的扣押等办理治安案件的基本程序做出了规范。同时第3条还规

定，“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适

用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”这样的规定保证了

公安机关在作出治安处罚时应遵循的程序在法律上都有所依据。《治

安管理处罚法》所规定的程序众多，但其并不是只适用未成年人，有

些程序对未成年人并不适用，本文仅研究涉未成年人治安案件程序。

治安处罚程序有：治安调解；行政管束；传唤与盘查；检查；扣押、

没收和收缴；当场处罚程序；一般程序；听证程序；和拘留的执

行等，其中本文研究的涉未成年人的程序主要有以下：治安调解、传

唤与盘查、拘留的执行。

三、《治安管理处罚法》程序上对未成年人的适用

法理上所说的法律适用有广义和狭义之分，广义的法律适用指国家机

关及其工作人员、社会团体和公民实现法律规范的活动。这种意义上

的法律适用一般被称为法的实施。狭义的法律适用是指国家机关及其

工作人员依照其职权范围把法律规范应用于具体事项的活动，特指拥

有司法权的机关及司法人员依照法定方式把法律规范应用于具体案

件的活动。本文中的法律适用指的是狭义上的法律适用。

《治安管理处罚法》第2条对适用的行为对象作了规定。简言之，适

用的行为对象是违法治安管理的行为。主要是指要乱公共秩序，妨害

公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害

性，尚不够刑事处罚的行为。关于新旧法在调整行为对象上的差别，

公安部2006年1月10日下发的《中华人民共和国治安管理处罚法宣

传提纲》中明确提到：违反治安管理行为由原来的73种增加到现在

的238种，基本上减轻版的犯罪行为种类。

未成年人是一个特殊体，国家重视对未成年人在各方面的培养，重

视对未成年人合法权益的保护。《治安管理处罚法》第12条规定：对

不满14周岁的违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人

严加管教。对已满14周岁不满18周岁的人违反治安管理的，从轻或

者减轻处罚。

不满14周岁的未成年人还处在少年时期，社会知识少，对自己行为

的后果没有预见能力，也没有承担责任的能力，对这些未成年人违反

治安管理的，主要是教育，使其明辨是非，不再给予出发，更有利于

其成长。但不处罚不等于放任不管，要责令其监护人严加管教，以防

止其继续危害社会。

对于已满14周岁不满18周岁的未成年人考虑到他们具有一定的控制

力和辨别力，但又还处在成长中，其思想观念尚未完全成熟的特点。

对此类未成年人，采取应当从轻或减轻的规定，“从轻”是指根据行为

人违反治安管理行为的行为确定应当给予的治安管理处罚，在这一档

处罚幅度内，选择较轻或者最轻的处罚，如依本法对规定，对结伙斗

殴行为应当给予5日以上10日以下拘留，那么对于该年龄段未成年

人有违法行为的，给予6或7日的拘留就是从轻的处理。“减轻”是指

根据行为人违反治安管理的行为确定应当给予的治安管理处罚，在这

一档处罚的下一档处罚幅度内给予治安处罚。

另外，《治安管理处罚法》第21条规定了应当给予行政拘留处罚，但

不执行该行政拘留处罚的四种法定情形。其中两种针对未成年人的为

“已满十四周岁不满十六周岁的”和“已满十六周岁不满十八周岁，初

次违反治安管理的”。适用上述规定有几点要注意：行为人的行为已

经违反了治安管理，而且《治安管理法》对该行为规定了拘留的处罚，

并且从违法行为热的违法情节、危害后果等方面考虑应当给予行政拘

留处罚；只有对本条规定的四种情形下的违法主体才不是用拘留，除

此之外应当执行；在本条四种情形下对违反治安管理行为人，之规定

了应当给予行政拘留处罚的，对行为人不在追究处罚责任，如果行为

人的违法行为，由法律规定了拘留之外的其他处罚，仍然要执行。2006

年公安部发布的《公安机关办理行政案件程序规定》第140条也规定：

“违法行为人有下列情形之一的，依法应当给予行政拘留处罚的，应

当做出处罚决定，但不送达拘留所执行：（一）已满十四周岁不满十

六周岁的；（二）已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理或

者其他公安行政管理的”这是对《治安管理处罚法》具体适用时的规

定。但是不执行行政拘留，并不意味着不采取措施。根据《公安机关

执行中华人民共和国治安管理处罚法有关问题的解释》第5条的规

定，被处罚人居住地公安派出所应当会同被处罚人所在单位、学校、

家庭、居（村）民委员会、未成年保护组织和有关社会团体进行帮教。

六、结语

《治安管理处罚法》并不是单独对未成年人适用的，而是既适用于成

年人，又适用于未成年人。在此，笔者希望通过对《治安管理处罚法》

程序的分析，特别是对未成年的程序适用问题进行分析，引起《治安

管理处罚法》对未成年人的关注，加强《治安管理处罚法》研究和对

未成年人的保护。