依法行政能力——法制教育党课讲稿(43页)

依法行政能力

（党课讲稿）

前言

同学们，大家好！今天我们来一起来讨论依法行政能力，依

法行政能力问题是我国依法行政建设过程中和我国法制政府、法

制国家建设中必须重视的重大问题，也是我国目前政府法制化建

设中极为重要的方面。

在今天这个讲座里面，我们将一起探讨三个问题：1、依法

行政与依法治国。或者，我们也可以倒过来说，依法治国与依法

行政。2、什么是依法行政能力，为什么要提高依法行政能力的？

我们来思考依法行政能力，什么叫依法行政能力？以及提高我们

的依法行政能力。3、如何提高依法行政能力？如何提高依法行

政能力？我要将就依法行政能力的一些措施共同来思考。

一、依法行政与依法治国

第一个问题，依法行政与依法治国。讲到这里大家会发出一

个疑问，依法治国与依法行政谁是一个更为广泛的概念？可以肯

定的说，依法治国的概念比依法行政的概念要广泛的多。

那么依法治国有没有一个基本的定义呢？应该是有的，我在

这里采用了锦涛同志在纪念《宪法》实施二十周年时对依法治国

所下的一个定义，他说：“依法治国，就是广大人民众在党的

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领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事

务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依

法进行，逐步实现国家民主的制度化与法律化。”这个定义比较

长，但是它的基本点实际上是非常清晰的。

依法治国是谁在治国？回答的非常清楚，“广大人民众”。

是人民众在治理国家，那么人民众治理国家的主要内容是什

么？体现在三个管理：管理国家事务；管理经济文化事业；管理

社会事务。三个管理，对国家事务的管理，对国家经济文化事业

的管理、对国家社会事务的管理。怎么管理呢？怎么管理才叫依

法治国呢？就是“依照宪法和法律的规定”，要依照宪法和法律

的规定要进行这三项管理，就叫依法治国。那么一个外在的条件

或是一个政治保障就是“在党的领导下”，依法治国的目标在哪

里呢？这个定义同样说的非常清楚，就是要“保证国家的各项工

作都能依法进行，逐步实现国家民主的制度化与法律化。”保证

社会主义民主的制度化与法律化，其实也就是说，归根到底，用

我们最通俗的话来说，就是要实现人民的当家作主，人民要真正

的成为国家和社会的主人，那么这种主人怎么实现的呢？怎么体

现自己是主人的呢？就是通过人民的依法治国。

我们对依法治国下了一个简要的定义之后，我们还有必要对

依法行政下一个定义，依法行政，什么叫依法行政呢？其实可以

简单定义成，就是“国家行政机关及其工作人员依照法律的实体

与程序的规定作出行政行为”。依法行政，就是作出行政行为，

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我们国家机关、我们的行政机关天天都在做出行政行为。

那么这些行政行为是谁在做？是国家机关、国家行政机关或

国家行政机关的工作人员，就是这个机关和它的工作人员，那么

这些机关和工作人员怎么做才叫依法行政？他以机构的名义或

者以机构工作人员的名义作出的工作就叫行政行为，那么怎么才

叫依法行政呢？他就必须依照两方面的法律，一个方面就叫实体

的法律；一个方面就是程序的法律。

同志们会问：“什么叫实体的法律？什么叫程序的法律呢？”

其实我们可以简单地说凡是规定了具体的权利、义务的法律，就

叫实体的法律；那么我们行政法中的实体的法律是非常多的，我

们大量的行政法规是对我们权利义务的规定；程序法律，程序法

律是对实体的法律的具体的如何实现进行规定的法律，我们就说

它是程序的法律。当然有些时候程序的法律与实体的法律是相互

交织的，融合在一起的，不管怎么说，国家行政机关及其行政工

作人员你在实际的行政过程中记得遵守实体的法律规定，也得遵

守步骤也就是程序法律的规定，只要把二者都遵守了，然后做出

的行政行为，我们也可以说叫做依法行政行为。对依法治国和依

法行政的基本含义，我们做了一个阐述，那么我们就有必要来看

看，中国是什么时候提出“依法治国”的？依法治国是怎么发展

到今天的？这是我们理解“依法行政”的一个历史前提、社会基

础。

（一）依法治国的历史发展

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所以我们讲的在我们解释两个小的名词以后，我们讲的第一

个讲的就是依法治国的历史发展。

法治国怎么发展起来的，是不是最近十来年提出的概念？不

是这样的，中国提出依法治国的口号已经有一百多年了，依法治

国、施行法制，也就是现在意义的依法治国在历史上是没有的，

这是从西方学来的，那么从西方引进的，那么中国引进它是从什

么时候开始的？是在一百多年前，在清朝末年的时候，中国的知

识分子，中国的那批改革家们，他们就在思考，中国要不要实行

依法治国？中国要不要走法制社会？甚至中国要不要建设法制

国家？他们都考虑了，我们都熟悉的，中国清末的著名思想家—

—梁启超先生，梁启超、康有为他们就是一百年前倡导法制的著

名的思想家，梁启超在给慈禧太后写奏章的时候就写到：“今日

唯一救世之主义，乃法制主义”。这话用我们今天的话来说，就

是说:“你要拯救中国，用什么办法呢？走法制化的道路，只有

建设法制才能拯救中国。”所以中国的原来不是法制的国家，梁

启超见意说我们要走法制之路，要建设法制的国家。

他还下了一个法制的定义，法制国家的定义，什么叫法制国

家呢？他说：“法制国者，来依法为之治国也”。法制国者，来

依法为之治国也，依照法制来治理的国家，就是法治的国家，那

么原本不是国治的国家，要变成法制国家，怎么办呢？就要变法，

就要改革祖宗留下的法律体制。所以他说给慈禧太后的奏章中接

着说：“假使此前能变法，则无今日之祸；假使今日能变法，则

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无它日之祸”。说这句是有历史背景的，因为到了清末，帝国主

义列强侵略中国，中国在世界上地位衰落，国力微弱。这时候国

家很弱，人民也很贫穷，中华民族在世界上的地位受到严重的削

弱。这时候，梁启超说，假如我们在以前早就改革改革，推行法

制的话，就不像今天这样糟糕。如果我们今天能够改革，以后就

不会像今天这样糟糕。这话深深打动了慈禧太后，所以在戊戌变

法后，一批革命家改革之初，慈禧太后还是支持的。

后来戊戌变法要继续改，继续改的结果也就是要把清王朝改

的没有了，那就触及了慈禧太后的底线，慈禧太后的底线是什么？

你怎么改都可以，但是你不能把我清王朝改的被推翻了，那如果

我清王朝都被推翻了，我还改革改什么呀。这其实就是慈禧太后

的底线，她就看着这些革命家要搞革命，要任其改革推行下去，

清王朝就将覆灭。于是她不能容忍，她就把这些革命家杀掉一批，

赶跑一批，关起来一批，革命就被镇压下去了。革命被镇压下去

以后呢，慈禧太后从她作为封建君主的意义上讲，她还是想振兴

中华，你不能说慈禧太后就想毁灭中华，这样不符合历史逻辑，

她还是想振兴中华，只不过振兴中华，有一个她清王朝自身的前

提，必须我清王朝能够存在下去，所以当她把革命镇压下去的时

候，她自己改革。从1901年到1902年，她就开始改革了，一

直改到1911年，花了10年左右的时间，把中国古代留下来的

法律体制，形式上全部改了一遍，全部改过了。

你看我们今天的法律体系是什么？是宪法，宪法为根本大法，

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下面有刑法、民法、诉讼法、婚姻法。这样庞大的现在化的法律

体系，其实这个法律体系不是最近50年来产生的，不是我们党

领导创建的，也不是国民党创建的，是慈禧太后时代、在她的领

导下就创建了。

那中国古代的法律体系是什么呢？中国古代的法律体系就

不是现代的，是宪法、刑法、民法、诉讼法、婚姻法，继承法、

劳动法、军事法，全部都混到一块，所以我们古代的法律说法就

叫“诸法合体”。诸就是言字旁，右边一个者字，诸法合体就是

很多种法律混到一块，所以从秦朝以后，秦朝叫这个叫“秦律”，

汉朝叫“汉律”，唐朝叫“唐律”，宋律、元律、明律、清律，

都不是像我们现在分的很仔细，结构很完整，体系很严密，没有

这个。所以是慈禧太后领导的清末改制，把传统的法律体系改革

了。

在慈禧太后时代，他们也还派人去国外考察国外的宪政法制

状况，著名的五大臣出访西洋各个国家，就是在1905年启动的，

他就派了很多大臣，许世昌到英美国家、到日本，去访察人家的

宪政与法制。所以清王朝做了努力，那大家说清王朝做了那么多

努力，为什么不能改变中国。这就是《红楼梦》讲的那两句话，

“呼啦啦似大厦倾，昏惨惨似灯将尽”，封建帝制，封建王朝，

走了两千多年，走到了清末之时，已经是强弩之末，一座大厦，

即将坍塌下来，谁能把它撑起来，就像油灯里面的油已经快干了，

不进行彻底的革命性变革，是不可能有凤凰涅槃的，但是彻底的

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革命性的变革，必然就导致封建制的覆灭，而封建皇帝是不可能

做出这样的历史超越的。所以清王朝的最后的努力，这种法制化

的努力，虽然打开了中国走向的法制的大门，但是并没有能够挽

救封建制度的覆灭，并没有使中华民族真正的振兴，原因就在这

里，就是因为它的政治底线阻碍了对中国法制化的改革和推进。

那么清末以后，取代清王朝的是中华民国，应当承认，在中

华民国时期，中国的法制建设取得了相当大的成绩，但由于连年

战乱与帝国主义的矛盾，就是二次世界大战中，中国的对外的战

争，中日战争、抗日战争，紧接着，国民党与共产党之间的军事

斗争，那么实际上国民党时期的法制建设，也没有达到应有的状

态，除了历史环境的限制以外，也与国民党的政府的本质有着内

在的联系。

1949年，新中国建立了，中华民族在历史上迎来了新的曙

光，50年代初，中国的法制建设应当认为非常迅速，而且成绩

斐然，取得了很大的成就。大家想一想，50年宪法，一部相当

好的宪法，就是在54年制定的，然后我们发布了一系列的法律

法规。但是，天总是难遂人愿的，在50年代末期，一段反右斗

争，使中国法制刚刚走向欣欣向荣的大道，又被迎头一瓢冷水。

还没有从反右斗争中清醒过来，文化大革命接踵而至，导致了更

为严重性的灾难性的后果。十年文化大革命，不仅法制建设毫无

发展，甚至可以说是中国法制的大倒退，法制遭受极其严重的大

破坏。

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文化大革命结束以后，1978年，我们党召开了十一届三中

全会，正是在这次会议上，我们党清醒的认识到，要使中华民族

振兴，要使社会主义展现它应有的活力和生机，就必须发扬社会

主义民主，健全社会主义法制，这时候就提出了这样的政治口号

和社会目标，“发扬社会主义民主，健全社会主义法制，”然后

经过了十多年改革的发展，中国的法制也随着中国的民主进步而

不断的进步。

到1996年，我们的中央领导集体听了法制课，请了法学家

走进中南海，给他们讲了一堂关于依法治国、建设社会主义法制

国家的若干理论和实践问题这样一个讲座，听完讲座以后，当时

的总书记同志，做了一个“依法治国，保障国家长治久安”

的讲话，就是这一个讲话，以中国共产党最高领导人的身份，第

一次明确提出我们的治国方略是依法治国，我们未来的发展目标，

是建设社会主义的法制国家。

历史推进到1997年，我们党召开了十五大，十五大明确的

将依法治国、建设社会主义法治国家写进了我们党的纲领性文件。

而且在1996年，在那次讲座后，的讲话是用的“制度”

的“制”，依法治国，建设社会主义法制国家，用的是“制度”

的“制”。1997年，我们党的十五大就把这个法治国家的“制”，

从“制”改为三点水的“治”。那么大家会问，这样一直改有什

么意义？这一次改的非常重要，因为立刀这个“制”，在英语叫

“legalsystem”，用汉语来解释就是法律制度，当然也可解释

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成为法律体制，法律的体系也可以，但主要还是指法律制度。有

法律制度的国家，从奴隶制、封建制到资本主义到社会主义都是，

法制国家用制度的“制”并没有体现我们目标的特。然后到十

五大，我们党中央把法治国家改为三点水这个“治”，三点水这

个“治”表示什么意思呢？表示法的统治，用英文来表示就是

“ruleoflaw”，法的统治就是指法律要至上，法律要具有极大

的权威，在社会调整的规则与规范中，什么最大？法律最大，法

律有至高的权威性，最大的权威性。而“制”可以最高也可以当

作工具，当作手段，那么当作工具或者是当作手段，我可以有“法

制”这一手段也可以有其他手段，所以它并不意味着法律是至上

的，并不意味着，法律是第一的。但“治”就意味着必须让法律

具有至上的权威性，所以党的十五大又推进了我们党和国家的法

制建设。

然后到1999的时候，我们召开了九届全国人大二次会议，

在这次会议上，对宪法进行了修正，把依法治国、建设社会主义

法治国家，写进了我们的根本大法――《宪法》之中，所以依法

治国，从此开始不仅仅是我们党的重要目标、治国方针，也是我

们国家的主要目标和治国方针。依法治国走过了一百多年的历史，

步履蹒跚的走到了今天，依法治国不断发展，在中国取得了辉煌

的成就。

（二）依法行政的发展

讲了依法治国的历史发展，同志们就会说，中国在依法治国

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的过程中何以推进依法行政的？是怎么提出依法行政的？

我们把眼光倒回到1999年，早在1999年我们的国务院就

发布了当年的23号文件，叫[99]-23号文件，这个文件的名称

就叫《关于全面推进依法行政的决定》，这是我们中央人民政府

第一次提出的全面推进依法行政的第一个决定。正是这一决定，

全面的开启了中国的法治政府建设，使中国政府迈开了法治化的

大步。

随着历史的推进，尤其是随着法治本身的发展，到2002年

的时候，我们党的十六大提出了“加强对执法行动的监督，推进

依法行政”。所以，依法行政又在我们党的十六大的报告中，被

加以特别的强调。

到2004年，国务院发布了另一个更为重要的文件――《全

面推进依法行政实施纲要》。就是这一文件，明确指出中国未来

政府发展的重要目标是法治政府建设，中国未来法治政府建设是

近10年，从去年开始，10年期间的中国政府发展建设的目标。

从这里开始，中国新一轮的政府法制建设，依法行政又迈开了新

的步伐。这样我们就讲完了第二小点，依法行政的发展。

（三）依法行政的基本目标

大家就会问一个问题，依法行政有什么样目标呢？这是我们

在第一个大问题当中应该思考的第3个小问题，依法行政的目标

是什么？依法行政的基本目标有七个方面：

第一个方面，政府职能明确。政府职能明确是非常重要的，

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整个政府在国家的政治活动中，在国家的事务管理活动中担负什

么样的责任？你享有什么样的国家权利？这个必须明确，如果政

府的职能不明确，那政府就会不知所措，政府会因为职能不明确，

而人浮于事，而无所作为。政府职能明确是指我们整个政府要明

确我们的责任，要与民法，司法，军事管理机关要有所分别，同

时，政府的每一个部门，也要明确自己的责任，工商部门、税务

部门、规划部门、国土管理部门，你该管理什么事，你该履行什

么职责你要弄清楚，这是第一个目标，就是政府职能明确。

第二个方面，政府立法科学。我们政府有大量的立法活动，

就中央人民政府来说，就是指我们的国务院，它担负着行政立法

的责任，也有行政立法权。国务院各个部委，还有部委规章的立

法权和制定权，那么它的立法活动也同样要科学。各省、自治区、

直辖市的人民政府，担负着地方人民政府规章的制定的任务，所

以他们在这个政府规章的制定过程中，也要尊重客观规定，要使

自己的行政立法，规章的制定，严格的尊重客观规律，符合社会

实际，能够推动中国社会的全面的发展，这是基本目标的第二个

方面，叫政府立法科学。

基本目标的第三个方面，严格执行法律。法律制定出来了，

如果法律制定出来不被执行，这法律有什么意义呢？所以我们在

制定法律之后，紧接着最重要的就是确保法律要严格执行，只有

我们制定的法律被严格执行了，我们的法治才有希望，我们的依

法行政才真正的落实到了实处，否则口号依然只是口号，不能具

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体化为行政的具体行为，这是第三个方面。

第四个目标，决策科学民主。政府会不断的做出决策，政府

随时都在决策。可以这样说，政府的决策要做到科学、要做到民

主，要使政府决策的科学化、民主化成为现实。什么叫科学化，

科学化是指要使政府的决策的时候尊重科学，要符合客观规律，

要符合社会实际，不能想当然，不能长官意志；民主化是什么意

思呢？尊重人民众的意愿，就要集收人民众的智慧，就要广

泛听取人民众的意见，反映人民众的要求，能够体现人民的

当家作主，决策要体现民意，要实现决策的科学化、民主化。

第五个目标，矛盾防范化解。政府要能够及时很好防范矛盾

的发生，能够化解矛盾的发生，不能使矛盾的不断累积。矛盾的

越压越多，那就严重妨碍行政正常运行，也会影响一个社会良好

秩序，甚至破坏我们社会的团结，所以矛盾的防范化解是依

法行政的第五个目标。

第六个基本目标，行政监督强化。我们行政机关的自己的相

关监督机制，上级对下级有监督，下级对上级有监督，而且还有

专门的监督机构。比如说，我们的审计监督，比如说我们行政还

有检察部，检察厅、检察局、检察处，这都是我们的行政监督系

统。我们要强化行政监督，使我们的行政监督真正的有效起来。

第七个基本目标，观念能力提升。要提升我们全体政府机关

及其工作人员的思想观念，怎么提升？要从以前的非法治的观念

提升到法治的观念，要从非现代化的行政观念提升到现代化的行

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政观念，从以前不民主的行政观念提升到现在民主的行政观念，

思想观念要得到提升。另外，我们实际的行政能力还要提升，观

念变了，行动不变，观念变了，实际的行政状况不变，那么依法

行政依然无法执行。所以综合起来看，依法行政它的基本目标，

就是以上的七个方面。政府职能明确、政府立法科学、严格执行

法律、决策科学民主、矛盾防范化解、行政监督强化、观念能力

提升七个方面。

（四）依法行政的基本要求

我们在一起讨论依法行政的目标之后，我们来讨论第四个问

题：依法行政的基本要求。那什么叫依法行政？依法行政的基本

要求是什么？依法行政的基本要求有六个方面。

第一个方面，合法行政。合法行政就是说行政行为要有法律

上的根据。在这里我要和同志们一起商讨的一个重要的问题，国

家行政机关及其工作人员的行政行为一定要有法律上的根据，这

就是国家机关及其工作人员与公民的一个差异。公民的行为无需

有法律根据，公民的行政行为只要不违反法律即不受制裁。他不

违法，你就无权处罚他，他不违反法律，就不应该受到惩罚，所

以凡是法律不禁止的，即是公民可为的。法律只要不禁止老百姓

去做，老百姓做了，你就不能惩罚他，这才是自由的社会，这才

是民主的社会，这才是法治的社会。所以说法不禁止即不受处罚，

这是对一般的老百姓的、一般的企业组织。

但是对国家机关的就不同了，国家机关是什么，国家行政机

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关及其工作人员是法无授权即非法，法律没有规定你去做的，你

做了就属于违法，你就要承担法律责任。这里，同志们会有些不

太理解，合法行政为什么有这样的要求。因为你国家行政机关与

行政工作人员手上掌握的权利是国家权利，你比老百姓与公民强

大的多，如果你的权利没有法律上的根据，那么人民的权利就没

有法律上的保障，老百姓的权利就随时可能受到国家行政机关及

其工作人员的侵害，所以我们要限制国家行政机关及其工作人员

的权利，而给社会公民、组织、社会机关很多的自由与权利。所

以这里就说了对公民是法不禁止即不制裁，而对国家行政机关及

其工作人员是法无授权即为非法。你是工商机关，如果你在工商

检察中发现有偷税、漏税，你能不能立即征缴人家的税赋，那是

不能的，收税是税务机关的事，工商部门不能帮税务机关收税。

那税务机关能不能发现人家营业职照有问题，能不能吊销营业执

照呢？这也是不可以的，因为执照的管理权是政府机关，是政府

的工商行政管理机关，不是你税务机关的权力，所以要合法行政。

第二，合理行政。行政也要合理，行政机关及其行政机关工

作人员在裁判案件的过程当中，或者是处理行政事务当中，都有

一定的裁判幅度，和处理的幅度变化，合理也就是要求我们合法

的前提下，还要合乎公理、合乎一般人民大众的认识，要合乎道

理，要适当要适度，不能过轻或者过重，不能过急或者过快，要

适当。

第三，程序正当。行政执法活动，行政公务活动都要强调它

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的程序正当性，你的步骤、手续、方法是合乎法律的规定。

第四，高效便民。依法行政要强调效率、便于人民众办理

事务，便于人民众享有权力，享有自由，所以提高效率、方便

人民这是依法行政的第四个要求。

第五，诚实守信。政府必须诚实守信，我们要求公民诚实守

信，你政府首先是诚信政府，我们行政机构应该是言而有信，不

能失信于人，不能失信于民，这是依法行政的第五个要求。

第六，权责统一。作为国家行政机关及其工作人员来讲，享

有一定的行政权力，它就必须具有相应的行政责任。如果只有权

力而没有责任，那么人民众的利益就没有保障，这对依法行政

来说也是一个重要的基本要求。只有将国家行政机关及其工作人

员法定的职权与法定的责任结合起来，我们才能说依法行政能够

实现它的目标，取得良好的成效。讲到这里我们就对依法行政的

最基本的要求做了一个论述，它包括六个方面，合法行政、合理

行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

二、什么是依法行政能力和为什么要提高依法行政能力

（一）依法行政能力基本内容

下面我们来一起讨论第二个大问题，依法行政能力。说到依

法行政能力，同志们就会问，依法行政能力究竟包括哪些内容？

我们要提高依法行政能力，要提高的是什么？那么我们首先讲第

一个问题：依法行政能力基本内容。依法行政能力的基本内容，

我们可以国家人事部的《国家公务员通用能力标准框架》这一文

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件的要求作为依据，它的表述是：依法行政能力包括较强的法律

意识、规则意识、法制观念，这是第一个方面，第二个方面是忠

实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、

执行公务；第三个方面，准确运用与工作有关的法律、法规和有

关政策；第四个方面是依法办事、准确执法、公正执法、文明执

法，不以权代法；第五个方面是敢于与违法行为做斗争，维护宪

法、法律尊严。对这个基本内容，我们下面就对总体的描述作一

下具体的解析。其实对这几个方面的基本问题，我们可以把它分

解开来，这五个方面实际上讲的是意识问题、职守问题、用法问

题，执法问题、护法问题。所以说依法行政能力其实就包含这五

个方面的基本内容。

第一个是意识。意识是指什么，较强的法律意识、规则意识、

法治观念、意识。依法行政首先要解决国家机关它的法律观念问

题，它的意识问题。那么国家行政机关的意识问题，其实就是要

解决行政官员、行政人员的意识问题，因为国家行政机关是由国

家行政工作人员组成的，你要提高整个机构的意识，你就必须提

高这个机构所有组成人员的意识。

这意识里面就包含第一个的法律意识，法律意识就是说你是

政府工作人员，遇事你首先要想的就是法律是怎么规定的，我的

行政的规定、我的处置措施、我的裁决是不是符合法律的规定，

我要将做出什么行政行为，法律是怎么规定的、我该不该做，要

具有法律意识。这个很重要，其实我们很多领导干部都很难成为

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职业的法律专家，你要成为法律的专业技术人员，那不容易，因

为专业的法律技术人员，他有进行专门化的专业培训。我们政府

的领导干部和工作人员呢，需要的并不是非常细枝末节的、非常

全面的、无所不包的法律专业技术，我们仅仅需要对我们工作相

关的法律知识我们要掌握。因为我们在处理相关事务的时候，要

有法律的观念，我们要能够依法去处置、去处理、去对待，所以

头脑里的法律意识很重要。那么有人说，美国还有世界上很多国

家，政府首脑、政府总统都是学法律的，美国总统有70%-80%

是学法律的，就是以为，政府官员都是要学习法律专业的，那到

不一定。那我们也可以说，他有20%-30%是不用法律的，但是

人家20%-30%人员虽然没有学习法律专业，同样有很好的法律

意识，他并不一定需要具有很好的法律专业修养，但是他心中有

法律，头脑中有法律，这个很重要。因为政府官员、政府工作人

员遇到法律问题，我们还有专门的法制机构、我们可以请他们来

研究，提出法律见意，做出合乎法律的处理。所以我们不是需要

的非常专业的法律知识，我们需要的是有法律的观念、法律的意

识。

另外，还有规则意识，要讲规矩，没有规矩便不成方圆。其

实我们很多时候讲法治，法治是什么？法治就是绝对的严格依法

办事，这话也对，也不完全对，法治实际上是规则之治，法治就

是讲规矩、讲规则，那么最大的规则就是法律。在我们党中央提

出以法治国的口号以后，全国就喊“以法治村”、“以法治校”、

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“以法治市”、“以法治省”。其实有的时候，依法而治，根本

说是治权。依法治国就是依法治权，依法治国不是指老百姓，依

法治国落实在依法治官，依法治国关键在依法治权，落实在依法

治官。那么后来提出了，“依法治水”、“依法治山”、“依法

治路”，这个什么东西呢？这就不要做依法治国意义上的理解，

如果完全解释成依法治国，那就理解成为对依法治国的不全面的

认识的结果，依法治国，关键还是依法治权，落实在依法治官。

那么“依法治水”、“依法治山”、“依法治路”，是指什

么呢？这是指依法、依规则而治，要讲规则，如果我们从这个意

义上来理解，治山、治水、治校那就是对的，就是要讲规则。首

先最大的规则就是宪法法律，然后就是行政法规，然后就是部门

规章、劳动纪律，这就是规则意识。

我们政府官员除了要有法律意识外，规则意识，还要具有法

制的观念，所以说意识方面就包含三个方面，法律意识、规则意

识、法治的观念意识。

第二个方面的内容，职守。职守是什么意思呢？按照国家公

务员通用能力标准里面讲，依法行政能力的职守要求，就是忠实

遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责、权限、程序履行职责、

执行公务，这非常重要。你是国家行政机关的工作人员，你首先

要按照宪法和法律来行使自己的职权，你得遵守法定的程序。那

么我们大家可以看到，曾经有一个电视片，《神探亨特》，是美

国的，他是个警察，他抓住犯罪嫌疑人，他一定不厌其烦的讲这

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么几句话：“某某先生，您被捕了，您有权保持沉默，您的任何

供诉，都将并作为呈堂供词，您可以请律师，如果您无钱请律师，

政府将为您免费提供律师”，这几句是当他抓住每一个嫌疑人都

会讲的，这就叫程序。如果不交待，不交待就不行，你就没有很

好的履行职责，不交待这几句话，后果很严重，什么很严重？你

可能抓了等于没抓，再放掉他。

因为在美国的宪法中，警察在执行逮捕的过程中要必须要交

待这四个方面，第一个方面就是沉默权，你有权保持沉默，第二

个方面是供诉的意义，供诉有可能要上法庭，第三个你有权请律

师，第四个，你没钱请律师，我们将给你免费提供。他必须抓住

一个人，就要不厌其烦的说，这个法律规定的。我曾经去一个地

方去讲学，那里有个执法大队的领导，我讲后课，他向我提出问

题，说到：“卓教授，我们依法履行职责没问题，但是我们必须

向人家敬礼，然后告诉人家因为什么被处罚，你对处罚不服，可

以申请复议，或是向法院起诉，这个我们就做不到家，总觉得不

好意思”。当然这是几年前的事情，依法行政还没有被特别的强

调，国家行政机关人员的这种观念还不够强，所以他觉得有点不

好意思，我去处罚别人，还要向人家敬礼，告诉人家违反了什么

规定，接受了什么处罚，有什么不服，还可以其他部门提出复议，

诉讼。那上面都写的清清楚楚的，我为什么还要说呢？我说法律

规定，写的字再明白的，你也要口头告知，这就叫做职守上的要

求，依照宪法、法律规定行使你的职权，履行你的职责，履行公

-19-

务，这是职守。

第三个方面，用法。你要准确运用与工作相关的法律、法规

和有关政策，这是用法，第三个要求，用法，运用法律。你是搞

工商的，工商的法律你要很熟悉，你是搞税务的，税务法律你要

很熟悉，你是搞城建的，城市建设的法律你要很熟悉，你规划的，

规划的法律你要很熟悉，你审计的，审计的法律你要很熟悉，监

察的，监察法律要熟悉。因为这是你的日常的行政工作必须运用

到的法律，如果这些法律你不熟悉，怎么会，怎么能够很好的行

政呢？所以你要很好的行政，就需要熟悉相关的行政，并且还要

能够准确的运用，能够对号出能够适用的法律来，只有这样，

你才是一个合格依法行政人员，这是第三个方面的基本内容。

第四个方面，执法。执行法律，依法行政的基本内容就要求

你依法办事，准确执法，公正执法、文明执法，不以权代法。你

看，依法办事、准确执法，公正执法、文明执法，不以权代法。

国家行政机关及其工作人员只要你在开展行政工作，其实你就在

执法，现在我们有一个比较错误的认识，行政执法是行政部门的

另外一项工作，不能这样理解，这样理解从根本是错误的。所有

的行政就是执法，所有的行政都在执法。有些理解为，工商部门

不是执法，只有工商部门的处罚大队才是执法；技术监督局不是

执法，只有技术监督局的打假大队才是执法，这是对法律的严重

误解，你工商部门，人家写了一个工商登记的申请书，你在审批

这个工商登记表，你在发放这个营业执照，就是在执法。法律不

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就规定你有责任有权力接受工商登记申请，你有权力有责任审批

这些文件，发放相应的文书，你依照法律去做了，就是在执法，

为什么只有才叫执法？那就把执法理解的很狭隘，例如说技

术监督部门，他有权对产品质量进行监督、进行抽查，对市场的

产品质量进行检察，这就是执法，为什么只有拿出单才叫执

法呢？为什么把人家财产没收了才叫执法呢？那也是执法，但是

整个行政活动都是执法，这个观念的修正具有很重要的意义，它

会让我们的所有的行政人员认识到，我们日常的行政行为就是执

法行为，因此，必须严格遵守法治，必须服从法律，有这个观念，

否则，你将执法弄成一个很小的概念，他就麻痹了，他会以为一

种很小执法行为不算是执法，可以随意一些，这是不可以的，所

以说执法是贯穿在整个行政过程当中的，你的整个行政活动就是

行政行为，行政就是执法，行政必须执法这样的观念。

第五个方面，护法。维护法律，敢于与违法行为做斗争，维

护宪法、法律的尊严。政府的目的就是保证的法律的贯彻实施，

保护法律得以施行，当然你就要用法律的武器与各种相关的违法

行为作斗争。你比如说，税务机关，你就要和偷税、抗税做斗争，

这都是违法行力。工商部门就要和虚假注册资本金犯罪，虚报注

册资本金犯罪、抽逃注册资本金的犯罪做斗争。你要和那种一分

钱没有，开办一个皮包公司，然后在社会上违法经营，你工商部

门要不要和他做斗争？当然要。你规划部门就要和那些违反规划

要求、违反规划法律、乱搭乱建，甚至违反规划要求，不经规划

-21-

申批，就随便新建建筑物，这都是违法行为，规划部门就要依法

对这些违法行为做斗争，这就是，维护宪法、法律的尊严，我们

行政机关及其工作人员一定要有护法的能力。

所以说我们的能力要求就包括以上的五个方面，在意识方面、

在职守方面、在用法方面、在执法方面、在护法方面，这是我们

依法行政的基本内容，五个方面的内容。

（二）为什么要提高依法行政能力

讲到这里，同志们可能提到我们为什么要提高依法行政的能

力？我认为在我们当前要提高行政机关及其工作人员行政能力

的主要理由有四个：

第一，市场经济的要求。市场经济是什么经济？市场经济是

法治的经济。市场经济需要法治，离不开法治，可以说没有法治

就没有市场经济，因为市场经济的主体，企业、法人、公司、公

民个人主体的权利与义务、主体的地位需要法律要确认。工商登

记注册需要依法，开展正常的业务活动也需要法律，服从法律，

所以从市场经济主体你需要法律。市场经济的业务活动，你的正

常交易、正常来往，你必须遵守法律。还有市场经济中发生的纠

纷、矛盾怎么办？买方不付款，卖方不交货怎么办？法院请求

法院保护受害一方的合法权益，强迫应当履行义务的人履行义务，

不付款的赶快付款、不交货物的赶快交货，这就是解决纠纷矛盾。

所以市场经济解决纠纷矛盾，也需要法律，我们讲了三个方面，

市场主体需要法律，经济活动需要法律，市场经济的解决纠纷需

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要法律，说市场经济的良性运行，还是需要打击市场经济的违法

犯罪。在市场经济的发展过程中，市场经济发展的越顺利，我们

国家就会发展越快，社会就会越加繁荣，但是在市场经济环境中，

大量的违约，就是违反合同，或者大量侵犯别人的合法权益，把

别人财产夺为己有，侵占别人的财产，侵占公司财产，侵占国有

资产，那么贪污、受贿、挪用、侵占公司财产、，都会在相

当程度上，破坏市场经济的发展，危害市场经济，那么这些方面

违法犯罪的打击你需要法律。

所以我们从主体、活动、纠纷、打击这四个方面都可以看到，

市场经济离不开法治，离不开法律。我们的政府要管理市场经济，

我们的政府还要对市场经济进行宏观调控，你是市场经济条件下

的政府，如果你不会依法行政，你就无法适应市场经济的要求，

你就无法做市场经济中，市场经济条件下的政府，你就不具备市

场经济条件下，对国家行政机关人员的要求，所以这是第一点市

场经济要求我们提高依法行政的能力。

第二，人民民主的需要。我们国家是人民共和国，我们社会

性质是社会主义，我们追求的目标就是要使人民当家作主，人民

要成为国家的主人，那么人民成为国家的主人，怎么成为国家的

主人？13亿人都跑到人民大会堂开会，人民大会堂就装不下了，

根本就不行，一个省也不行，一个县不行，甚至一个乡也不行。

要有那么几个装的下几千个人的大会场，甚至几十万，几万人，

现在几万人的乡也普遍存在，有的县市上百万人口，你怎么让大

-23-

家能够当家作主？人民就需要选择他的代表，选举人民的代表，

组成人民的代表机关，也就是我国的人民代表大会。人民代表大

会来组建一个个的国家机关，其中就包括我们的行政机关，我们

的政府，把这些机关组织起来，还要选拔干部，选拔领导人，还

要任命政府机关的人员，政府各个部门的人员，和公务人员。依

照什么标准来选择？这是一个问题，你用什么标准来选择？选出

来以后，他又怎么去工作呢？怎么去行政呢？怎么去履行职责？

职责是什么？他如果不履行他的职责你又如何处罚他？这些问

题怎么处理呢？于是人民就要通过人民代表大会来制定法律，制

定法律来确定怎么来选拔官员？怎么去选拔行政公务人员？怎

么来确认他们的工作职责？怎么将职责加以实现？如果违法职

责要求，你将要接受什么处罚？其实这些法律就是你们的意志、

愿望、人民智慧的集中，然后国家行政机关把人们的意志、法律

拿来加以实现，其实就实现了人民的当家作主。人民当家作主无

法让每一个人都当家作主，那么就将人们的意志体现为法律，然

后将体现人们意志的法律加于贯彻实施，从而来实现人民民主。

政府要忠于人民，就要严格遵纪守法，严格的施行法律，严格的

依法行政。我们要衡量一个领导标准，政治是一个标准，如果从

法律上讲，看一个领导干部忠不忠于人民，其实就是要看他是不

是严格依法办事。一个政府的行政官员，一个行政机关是不是忠

于人民，不是看别的，在法律上就是看他执法状况，法律是人民

的意志的体现，他就严格服从法律，你怎么说他不忠于人民呢？

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你口口声声说忠于人民，你却在天天违法，而且是经常违法，故

意违反法律，非法行政、违法行政，你又怎么说你对人民是忠诚

的呢？所以说要坚持人民民主，你就必须提高你的依法行政能力，

更好的实现法律，这是第二点。

第三个方面，法治发展的结果。法治是什么？我前面给同志

们讲过，法治关键在治权，落实在治官。那么政府拥有的什么权

力？政府拥有的是行政权。行政权力是国家非常大的一个权力，

行政权力是各个国家很重要的权力，不管哪个政府多么小，它管

的事都非常多。政府的权力包括国防、外交、交通、能源、文

化、卫生、教育、科技，你说那一样他不管，所以有人说，政府

上管天，下管地，中间管空气，无所不能。政府管那么多事，怎

么保证让它的权力受到约束，政府的权力那么大，如果不依法，

那不天下大乱，如果政府来破坏法制，那还有法制吗？所以说你

要保持法治，你要使政府严格在法律范围内行使，你就必须要使

政府的行政的权力受到约束，严格依法行使行政权。那就要提高

整个国家行政机关及其工作人员的行政能力，全体工作人员的能

力提高了，政府的依法行政水平就提高了，那法治就实现了，法

治要制权，行政权当然是它制约的目标。这是第三个方面。

第四个方面，政府进步的体现。政府要发展变化、要推进、

进步，政府不是一成不变的政府，政府一个变化就是要从人治转

向法治，从非法制走向法制。我们的政府也要这个过程，随着法

制的发展，政府要逐步提高自己守法的水平，使用法律的水平，

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执法的水平，使法制化程度的提高，这是政府文明与进步的标志。

你总不能说一个人治的政府是个文明的政府，现在，越是严格依

法办事，越是遵守法制的政府，才是越好的政府。政府的守法问

题，政府的法制化问题，不是中国自己才存在的问题，是每个国

家、每个地方都存在的问题。

政府的法治化建设是世界潮流，也是中国社会发展的潮流。

我们国家的定性就是人民政府，人民的政府就必须服从人民的法

制，前面的我已经论述过，政府的忠于人民，就是看政府守不守

法，政府是不是严格依法行政。所以你政府的进步的状态，就是

看你的法制化进步状态，至少这是一个重要的标志。讲到这里，

我们讲了四个为什么要提高我国行政能力的原因，市场经济的要

求、人民民主的需要、法制发展的结果、政府进步的体现。有了

这四个方面的需要我们就应该努力提高我国行政机关及其工作

人员的依法行政能力。

三、如何提高依法行政能力

（一）转变政府职能，深化体制改革

下面我们一起来讨论第三个问题，如何提高依法行政能力？

第一个方面，转变政府职能，深化体制改革。我们要转变政府职

能，深化体制改革，这是第一个措施。我们的政府原来是在计划

经济下建立起来的，改革开放20多年来，我们逐步建立了社会

主义市场经济体制。在市场经济体制条件下，政府的职能就不同

于在计划经济条件下的政府职能，你就必须要转变政府职能。在

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计划经济条件下政府管事很多，管事太宽。例如，要建多少个国

有企业？国有企业中钢铁、煤炭有多少个？农业机械、矿山开采

有多少个？都被国家计划的好好的，国家还要给每个企业下达生

产指标、生产计划，还要对企业与企业之间的商品买卖也要进行

计划。到了市场经济的背景下，这些事都不需要政府做。政府由

以前的微观管理，要去管人家生产、计划、安排、人事、商业往

来，这些它都不管，要转化成宏观调控，利用税收政策、产业导

向、信息服务来指导经济发展。不再是具体对企业下达生产指标。

也不管人家原材料的供给，你的原材料的来源可以去市场上买，

你要员工，可以人才市场、劳动市场，政府不再负责招工、分配

工作，不再做这些。那么政府职能就要发生转变。

政府职能要发生变化，就要深化目前政府所推进的体制改革，

行政体制改革，转变政府职能，使我们行政管理的方式适应市场

经济的需要，能够推进市场经济的发展，能够使市场经济因我们

政府职能转变而更加良性、顺利的发展，不能使我们的政府成为

市场经济的阻力、阻碍，那么这是第一个方面。

（二）建立健全科学民主的决策机制

第二个，建立健全科学民主的决策机制。行政存在着大量的

决策活动，这种决策活动和决策过程一定要有科学性和民主性。

那么行政决策的科学和民主与否，直接关系着社会主义建设事业

的成败。我们国家存在大量的重复投资、重复建设，其实这个与

我们决策的非科学化具有着很大的联系，投资的失误是极为严重

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的失误。比如说，我们在长江边想修一个化工厂，一个生产

的化工厂，国家一下投了十几个亿，却突然发现这里并不适合建

这个厂，要把这个厂关闭。那么结果呢，投下那么多水泥、钢材、

生产设施全都是浪费，这是多大的经济损失，这就源于什么？源

于决策的时候太随意，没有经过很好的论证，没有经过科学的评

价，对它生产的可能性、客观环境、周围环境的破坏，都没有经

过一个科学的计算和安排。

（三）提高制度建设质量

下面讲第三个方面，在如何提高依法行政能力方面，第三个

措施是提高制度建设的质量。其实在行政机关的建设上，制度建

设始终会是非常重要的位置。要提高依法行政的能力，其实就是

要提高行政机关的能力，以及工作人员的能力，这两个层面。一

个机关的能力，而一个机关的能力是由所有成员的能力组成的。

那么从整体上讲，制度建设质量制约着每一个行政执法人员

的行政能力，一个政府机关整个制度都有问题，怎么会提高依法

行政能力呢？就说一个很简单的例子，一个上班工作制度，如果

这个制度有问题，你的机关的依法行政能力就有问题。自由散漫、

无组织、无纪律，想来就来，想走就走，那么下级机关来你，

不到人，人民众来投诉不到人，大量的行政工作积压，该

推进的行政工作推进不了，这就是制度导致的无法行政，更谈不

上依法行政。所以说，制度建设对行政执法工作非常重要、制度

建设，刚才我列举的例子只是一个很小的工作制度的问题，其实

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行政机关的制度问题远不止这些，从制度建设意义上讲，我们要

注意五个方面。

第一个方面是什么？提高行政立法质量。就是我们国务院系

统及其所属各个部门、地方政府，在制定规章的时候、制定行政

法规的时候，一定要注意质量，不能仓促出台，草率行事，结果

导致立法质量很低。立法质量高低直接制约执法的效果，直接影

响行政执法的状态，所以，这是第一步，制定法律你首先要把立

法的质量提升起来。现在立法上存在的问题，应该说还是很严重

的。一个问题就是部门立法，部门立法是什么意思？我管什么部

门，我就负责什么法律的起草，结果呢，把自己的权力搞的很多，

把自己的权利搞的很大。把老百姓的权利搞的很小，把本部门的

权力搞的很大，把相关的部门搞的很小。这样会侵害公民的合法

权力和相关部门的工作职权，当然就会影响立法质量。另外，立

法由是相关部门起草的，不是由专业的立法部门起草，它的技术

很薄弱，立法的水平层次不高，甚至有些立法还有错别字、病句。

那你想，病句就会造成理解上的困难，甚至会导致，法律规定的

情况和主观上追求的两回事。那么所以说，提高行政立法质量问

题，当务之急、重中之重，你要依法行政，就必须要有好的法律，

法律本身制定不好，你怎么能依法行政呢？所以说，第一个方面

是提高行政立法的质量问题。

第二个方面，合理制定立法计划。哪些法律要先制定，合理

制定立法计划，哪些立法后制定，立法需要一个步骤、轻重缓急，

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急需的、重大的先制定。立法不能无规划，不能想到什么就制定，

立法是个很慎重的事。对于政府来说就要有计划、按步骤、有整

体构想、有分步实施，这样才能使我们的制度建设的质量真正的

提高起来。

第三个方面，要改进行政立法工作。改进行政立法有许多做

法，要更多的听取人民众的意见，更多的吸收人民众参与立

法工作。大家可以看到，北京很多地方，都对燃放烟花爆竹的地

方立法，进行了重新的审视，进行重新的调整，许多城市都在一

定程度上放宽了对烟花爆竹的限制，烟花爆竹的燃放不能任意由

他随意放，导致严重公共安全的危事，也会影响人民的生命安全，

多少火灾就是因为烟花爆竹的燃放造成的。但是燃放烟花爆竹又

是中国人民春节期间传统的娱乐方式和庆祝方式，如果我们都把

它废除完了，用我们老百姓的话说，本来都热闹闹的春节搞的冷

冷清清。

那么说到这一点，我到想提醒大家的是，我们的政府机关应

该要进行专门化的研究，我们中华民族的传统文化中，哪一些东

西应该保留？尤其是传统节日，哪些应该保留？哪些庆祝的方式、

纪念的方式应该加以弘扬、发扬光大？这才有我们民族的特，

这才使我们民族有自己文化的根基，才有民族的自豪感、荣誉感，

才有民族意识。这个非常重要，是一个民族具有历史感的重要的

条件。但现在，我们可以看到，我们年轻人过圣诞节比过春节更

有兴趣，过感恩节发短消息比过我们中秋节更热闹，西方的情人

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节传遍了全世界，那么，男女老少，是否也在情人节，发个短信

问候问候。殊不知，中国还有牛郎织女相会的七夕，殊不知我们

还有端午节这样的节日，它有特定的文化内涵，而我们没有很好

的研究，如果任由这种状态发展，我们不能意识到，我们不能保

留我们的传统文化，我们的民族再过几十年，再过几百年，还说

你是中华民族可能就有问题了，那你中华民族全都西化了，你还

有什么标志，可能我们在立法的过程中，这些问题需要认真研究。

不是我们的传统中的东西都是好的，但是好的东西一定要保留。

当国家制定烟花爆竹燃放的时候，要不要联想到我们传统节日的

立法？要不要有所作为？要不要采取相应的立法措施？要不要

调动商家的力量，调动社会各方面的力量来营造我们中华民族自

己的节日气氛、来保存自己的文化传统。我认为是很值得学习和

研究的。

第四个方面，探索立法效益分析。立法应该有成效，立法给

社会带来推动，促进、使社会更加进步。立法还要有成本与效益

的考虑，所以说，要提高立法效益，要使立法能够推动社会生产

力发展进步，提升社会文明进步的水平，能够使立法产生更好的

社会效益。

第五个方面，完善修改废止制度。这是什么意思呢？法律制

定出来，经过社会实践，我们会发现它有些不适应社会发展需要，

有些可能当初制定就不妥当。当然我们也会发现，该制定还没有

制定，那怎么办呢？我们就会采取两种措施。一个措施，修改，

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另一种措施就是废止，完全不适合发展需要的，我们把它废除掉，

这个法律不要了，废止相关的制度。所以修改废止制度我们要完

善起来，不能只立不修改，只立不废。只建立不废，法律越来越

多，那就很荒唐了。你看，现在我们有个别领域，现在都二十世

纪了，现在我们有些法院在裁判案件，不到法律依据，一查，

人民公社时候有规定，人民公社都几十年了，人民公社制度早都

不存在了，还要源引那个时候的行政法规来处理案件。这恐怕就

是，我们的立法该废止没有废止，该修改没有修改。有的还要引

用革命委员会的文件，现在的年轻人恐怕都不知道革委会是什么

组织了，但是革委会的文件还要拿来处理今天的案件和法律事物，

这显然是我们立法上的修改和废止制度不完备，那你质量怎么能

够高呢？你进入二十一世纪还要二十世纪中期的法律文件拿

来处理，而且那些东西已经过时了，它所描述的名词术语现在已

经没有了，那些机构，人民公社、革命委员会都没有了，还要以

那些没有的组织机构、没有的文件来处理案件，很显然，制度质

量一定是很低的，所以这是第三点如何来提高行政能力，提高行

政质量。

（四）改进行政执法

第四个小方面，改进行政执法。我们要对我们目前的行政执

法情况进行全面的反思，做一次很深入的检讨，来考虑我们现在

行政执法活动中究竟有什么问题，有那些问题怎么解决，我们这

方面要注意，至少要注意以下五点。

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第一，深化行政执法体制改革。行政执法体制，比如我们前

面行政执法讲到的那种误解，认为行政执法就是专门成立一个执

法队，那叫执法，其他部门就不叫执法。这不仅仅是认识上的问

题，这是体制上的问题，好像只有他才需要查法律文本，我们

就不需要。比如说，婚姻登记机关，那个婚姻登记员，人家来结

婚了，说：“同志，我来申请结婚”。

那你结婚看看你几个条件：第一，和你结婚那个人，是男是

女？因为我国到目前为止，还不承认同性恋结婚，那与你结婚的

对象只能与你相对应的性别，你不能同性，一个男士来申请结婚，

是不是女朋友，如果，是男士与男朋友结婚，那当然不允许，女

士要来和女朋友结婚，不予登记，第一个条件，要异性。

第二，要审查年龄吧，你们两个是不是达到法定婚姻年龄，

是不是未成年人，是不是未达到法定婚姻年龄的人。达到了法定

婚姻年龄，你要拿出户口本，有关的档案材料，身份证看看到年

龄没有，你不能骗去结婚证的。好了，婚龄看了，达到法定婚姻

年龄。

那还的看第三个情况，婚姻状况，看看是不是结过婚。如果

未婚，两个人都未婚，当然好办了，一结婚不就已婚了，但是有

些人结过婚，你要考虑原来那个婚姻状况还存在吗？如果原来对

方由于遭遇不幸，去世了，现在还处于单身，没有婚姻，没有婚

姻关系，或者离婚了，也没有婚姻关系，那当然可以再结婚。我

们法律只是说一夫一妻，你有婚姻就不能再结婚，但是没有限制

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几次。所以说他原来的婚姻关系不存在了，当然可以再结婚。但

是法律上要审查，稀里糊涂你就办一个结婚证，哪知道人家还有

一个妻子，那不就麻烦了。婚姻登记人员审查这三项，性别、年

龄、婚姻这三个方面审查是不是在执行法律？当然就是执行法律，

所以我们要行政执法体制改革，要全面确立行政执法的法律观念。

第二个方面，按照法律程序行使权力，履行职责。要按照法

律程序，最近有一个报道说，有一个婚姻登记机关，谁来领结婚

证，报个名就可以把结婚证发给人家，人不到都把结婚证发给人

家，那怎么可以。这就违反了结婚证办理的法定程序，结婚，非

有特殊的原因必须亲自到场，而特殊原因还要履行法定手续，你

一个人来，要和、张三，李四要结婚，就把证发给你了，那怎么

能够可以的，这是不可以的。这就是履行职责要有法定程序，那

就要告诉他，说：“同志，对不起，请您回去，把您的男朋友或

者是女朋友叫过来，即将结婚的叫来，不然你们的证取不走”。

这个非常重要，这就是法定程序，要按照法定程序来行使权利。

第三个方面，健全行政执法案卷评查制度。行政执法里有档

案，你不能完了，钱也收了，结果不到档案、没有纪录。

过了一段时间，人家提起行政诉讼了，人家说你凭什么处罚他？

处罚根据是什么？在什么场合？什么人？因为什么原因处罚别

人？你没有案卷，就没有档案，那你怎么来衡量当时的处罚是对

还是错？没有办法啊，所以还是要健全行政执法评查案卷制度。

评议检查制度。要确保行政执法档案的妥善保管或移转，这非常

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重要。

第四个方面，建立健全行政执法主体资格制度。就说我来执

法，要你要有主体资格呀，那就要拿出你的工作证，出示你的执

行职务的公函文件。依法执行职务，出示工作证，这是很必要的。

当一个警察在执行职务时，他首先要先出示他的工作证，说：“我

是海淀区公安局某某警察”，他可以这样说啊。不这样说的话，

我知道你是谁啊？现在我们在行政执法的过程中，也出现了一些

行政执法主体上混乱的问题。你比如说，在个别地区，由于众

的上访的情况很严重，就提出由上访变下访。众来上访了，为

了尊重人民，实现人民民主，那众来了，我们就下访吧。谁去

下访？那从省治机关抽掉一部分人下访吧，那么下访处理什么事？

人家那个事说不定是公安部门的事，但是你是规划局的同志去处

理，你是工商局的去处理，你能处理么？如果你要强行处理，就

涉及到执法主体资格问题，你没有权利处理啊。所以下访在执法

主体上是值得研究的。不是什么案件，抽掉的干部都能去处理。

如果是这样的话，我们一方面是在建设法制，另一方面在破坏法

制，法律要求执法主体的特定性。工商办理的事情，税务不能办，

税务办理的事情，海关也不能办，海关处理的事情规划不能办。

那你下访什么都能办，如果不尊重执法主体，就是对法制的破坏，

所以我们的主观愿望是好的，化解矛盾、解决纠纷、保障人民权

利，但是首先你要反问一下，你有这个执法资格么？我是这样的

主体么？所以我们的行政执法还要进一步改进。

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第五个方面，推行行政执法责任制。执法是要承担责任的，

不能说我想怎么执法就怎么执法，不计后果，不管后果，不负责

任，那当然不行。如果这样的话，谁来对人民负责？谁对法律负

责？所以要增强政府机关和工作人员的行政执法责任意识，我不

能乱执法，我不能违法执法，我不能将权力乱用。我要是乱用了，

我就有法律责任。只有这样，我们才能使我们的执法是依法执法，

我们的行政是真正的依法行政。这是第四个方面的措施。

（五）防范与化解社会矛盾

第五个方面，防范与化解社会矛盾。依法行政必须要学会防

止与化解社会矛盾。我们要探索解决与防范社会矛盾的新路子，

我们要充分发挥调解社会矛盾中的作用，我们有解决人民信访举

报中的问题。只有这样，我们才能减少矛盾发生，迅速化解矛盾。

现在我们建设和谐社会，和谐社会是一个什么样的社会？和谐社

会就是一个矛盾很少的社会，和谐社会就是一个有的矛盾就能很

快解决矛盾的社会，是能解决很好的社会。和谐社会一个矛盾少，

二是解决好。

当然要是彻底没有矛盾那是不可能的。那么有了矛盾怎么解

决？依法解决。法律从古以来就有解决矛盾的使命和含义，中国

古代的法字怎么写的呢（灋）？是三点水，加上面一个字就像庐，

念廌(zhì)，下面一个去。三点水是什么意思呢？是平之若水，像

水一样平。去表示什么意思？表示惩办，惩办邪恶，制裁违法。

那个上面的廌，是代表什么呢？代表独角兽，独角兽是古代的一

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个神兽，这个神兽头上长了一个角。在遥远的古代，人们发生了

纠纷，发生了矛盾，那时候没有警察，也没有法庭，怎么办呢？

就把矛盾的双方放在一个广场，有一个通神的人，就相当于巫师，

来进行一番祷告，祷告一番过后，就把那个廌――神兽带出来，

它头上不是有个角么？就看它的角去撞谁，它去撞谁，就认为谁

败诉。打官司打输了，他没有道理，那就要加以惩罚。中国古老

的法制，本身就蕴涵着化解矛盾，对不对？我说它有三层含义嘛，

解决人们纠纷，惩办人间邪恶，维护人间公正，这三部分。“廌”

就是裁判人间纠纷，“去”就是惩办人间邪恶，那“三点水”就

是维护人间公正。法律天生就是解决社会矛盾的，所以我们政府

要学会依法化解社会矛盾。

大家看过电影《秋菊打官司》，秋菊的先生和村长骂架，秋

菊的丈夫就骂村长断子绝孙。而村长呢，恰恰是生了四个女儿，

生不出儿子来，村长就觉的这骂的我多痛心啊？村长就飞起一脚，

踹到了秋菊丈夫的身体部位的最重要的部位，那秋菊最为其关心

啊，丈夫被踢伤了。被踢伤了，丈夫就说算了吧，但是秋菊不干，

不是了治安员嘛，李公安调解么？李公安的调解就让村长赔

250元钱。村长在数钱给秋菊的时候，数一张就往地上扔一张，

数一张就往地上扔一张。秋菊在地上捡钱的时候，村长就说了一

句很不得体的话，说秋菊你捡吧，你捡一张就给我叩一头，捡一

张就给我叩一头。秋菊很生气，不捡钱了，不要了，说欺负人没

有这样欺负的，就回家了。看过那个镜头了么？丈夫躺在床上，

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其实丈夫的伤都渐渐好起来了，秋菊就很生气，丈夫就说：“秋

菊，别生气了，不要了”。秋菊说，不行，我要讨个说法！后来

身怀六甲的秋菊，推着独轮车，推着一车辣椒，到街上去卖，换

几个钱，去当诉讼费。天哪！多艰难啊，如果当时那个治安员发

现他们两个不能执行这个调解意见，再把两人叫来，把村长批评

一通，让村长给秋菊，秋菊的丈夫道道歉，那不就没事了么？我

想是能得到的，村长也是一时任性，村长也是个好人啊，村长也

并不坏啊！你看看秋菊生孩子时受苦受难时，不就是村长其他几

个人及时救助的么？当村长真正被带走的时候，秋菊望着远去的

警车，矗立在秋风之中，一片迷惘。她想：我仅仅是要一个说法，

没有想让他们把村长抓走啊？村长是个好人啊！但是她不理解，

法律就是这样的。所以从秋菊的哭泣的背影中，我们看到的不仅

是农民意识的法制意识的觉醒，我们还要看到的是我们急需要建

立良好的防范与化解社会矛盾的机制。我们的李公安、张公安、

吴公安，如果还多一分热情，把工作做的再细一些，再问问事件

发生是情况，再做做工作，后面的一审、二审档案都不必要了，

这对和谐社会的建立不更好么？所以我们要提高政府官员政府

机关的防范与化解社会矛盾的能力。

（六）完善体制与强化监督

第六个，完善体制与强化监督。作为行政机关的工作人员，

在这一方面，要注意以下几点：

1、要自觉接受人大监督和政协的民主的监督。你作为人民

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政府，要自觉接受人民代表大会的监督，要自觉接受人民政协的

监督，这是一个方面。

2、要接受人民法院按照行政诉讼法的规定实施的监督。要

接受人民审判机关的监督。工商部门，你把人家的营业执照吊销

错了，这吊销了，人家不服，所以我们征人家的税，人家认为征

高了；规划部门强行拆除人家的房屋，认为人家违反规划，你这

些行为对不对？对不对人家就可以告到法院去，法院一判，对了，

支持政府的行为，那么政府呢，就执行法院的裁判，那么对方的

当事人也要服从法院的裁判；如果法院裁判政府错了，政府机关

行政人员就要接受法院的裁判，当然这个裁判要指生效裁判，终

局裁判。现在我们国家对法院实行的是两审制，就是说一个案子

可以经过两级法院审。那如果第一级法院审的你不服，你不服当

然可以上诉，但是二审法院也判决你败诉了，那你政府就要接受

人民法院的裁判，就得纠正自己错误的行政行为、错误违法行为。

3、要加强对规章和规范性文件的监督。这是很重要的，对

规章和规范性文件的监督，政府制定的文件、规章制度合不合理？

合不合法，也要加强监督，我们有的时候由于一个行政措施不对，

受害的往往只是一个人，两个人，或者是少量人。但是如果是一

个规章制度不对，一个规范性文件不对，那么受害的人就是一批

人。比如说，搞房屋拆迁，房屋拆迁的许多规定是不合理的，不

合法，那所有的拆迁户都要受到损害，所以我们要对规章和规范

性文件加强监督。

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4、贯彻行政复议法，加强行政复议。行政复议就是对下级

行政机关裁决不服对，当事人可以请求上级行政机关予以复议，

行政复议是行政机关自己纠正自己错误的有效手段、重要方法。

下级机关错了，上级机关进行复议，纠正错误，那就加强依法行

政，所以要加强这方面的工作。

5、要完善并执行行政赔偿和补偿制度。公安机关抓错了人，

使人受了冤枉，那就要依法赔偿经济损失，承担经济的赔偿责任。

大家看到，佘祥林，湖北省荆州市农民，被非法关押，被错误的

判为有罪，杀害他妻子。因杀害其妻，被判有罪，被关了十几年。

十几年后，他妻子从山东活着回到湖北，那怎么办？平反呀，平

反人家，冤枉坐牢十几年，国家要赔偿，佘祥林这次得到一百多

万的赔偿，这表现我们的政府在进步，我们的政府在逐步的依法

行政，当然，佘祥林是得到了赔偿的，还有没有得到赔偿的。所

以，我们还要进一步完善相关的法律制度。

6、要创新层级监督机制，强化上下级监督。我们不能把上

下级之间的监督，上下之间的关系消除掉，那就不行了。行政的

上级机关与下级机关、下级机关与上级机关都有监督的责任，都

应该依法进行监督，确保依法行政。

7、加强专门监督。所谓专门监督，就是我们部门存在的审

计监督、行政监察监督，这就是专门监督，这些监督机构要充分

发挥效用，有确保政府的行为是严格依法的。

8、要强化社会监督。我们的人民政府及其各个工作部门、

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工作人员，都要接受来自人民众的监督，来自社会大众的监督。

这种监督是最广泛的、最普遍的，只有有效的开展的这种社会监

督，我们的行政才可能严格依法。

（七）提高观念，增强能力

第七个方面，提高观念、增强能力。我们要提高什么观念？

增强什么能力呢？我们要提高领导干部依法行政的能力。

1、提高领导干部依法行政的能力和水平。领导干部对依法

行政起着决定性的作用，每一个机关、每一个部门，领导干部是

否依法行政直接影响这个机关、部门依法行政的能力和状况，所

以强调领导干部在这方面的带头作用，具有重要的意义。

2、建立行政机关学法制度，增强法律意识，提高法律素质。

我们经过了“四五普法”，马上进入我们的“五五普法”，“五

五普法”中，政府机关工作人员中具有当然的重要使命，必须要

率先学法、懂法，严格依法行政。

3、建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度。

对每一个行政机关，每一个工作人员，我们要考察他依法行政的

状态，行政依法与否，作为衡量一个领导干部，一个国家公务人

员，是否依法办事的一个评价指标，在年度考核、职务晋升考核

中，都要考核他的依法行政的状态。

4、要积极营造全社会遵法守法、依法维权的良好环境。政

府及其工作人员要严格的依法行政，仅仅靠他们是远远不够的，

因为我们的政府及其工作人员是生活在社会当中的，使全社会都

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有一种遵守法律、尊重法律的社会风尚，对于推动国家政府机关

及其工作人员的守法具有重要的意义。

（八）切实推进依法行政

第八个方面，切实推进依法行政。依法行政，不是仅简单的

一个口号，他应该成为我们行动的指南，要转化为我们具体的执

法的行动。为此，我们要注意以下的四个方面。

1、提高认识，加强领导。我们要对依法行政充分的认识，

认识到他的重要性，我们各级领导干部要对依法行政加以特别的

强调，放到非常重要的位置。

2、明确责任，严肃纪律。责任要明确，纪律要严肃，决不

允许在依法行政问题上随意化，把依法行政作为儿戏，敷衍塞责、

不负责任，都不是依法行政的要求，甚至为依法行政所坚决反对。

3、定期报告推进依法行政工作情况。各个行政部门对他的

上级机关，各个行政机关对他的上级机关，都要定期报告他的推

进依法行政的工作情况，不能把依法行政工作作为一般的事物来

对待，要作为行政机关考评行政机关自身工作状况的一个重要的

元素，一个重要的方面，来加以强调。

4、充分发挥政府法制机构在依法行政过程中的参谋、助手、

法律顾问的作用。现在我们各级政府机关和许多政府部门都设立

了法制局、法制处，等等。我们的这些法制机构和法制部门要给

予特别的重视，让他们发挥作用，让他们在依法行政的过程中起

好政府的参谋、助手、顾问作用，从而使我们的依法行政得以切

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实的推行。

听了以上的讲解，同志们一定会认为，依法行政是我们依法

治国宏伟目标的构成部分和基本内容，也是依法治国成败之关键

点之所在。如果没有依法行政，就没有依法治国。

我们也可以看到，在依法行政过程中，提升和培养或者提高

我们全体国家行政机关及其工作人员依法行政能力，具有非常重

要的意义，已经是我们迫在眉睫的重要任务。

如何提高国家行政机关及其工作人员依法行政能力，是摆在

我国政府法制建设问题上的一个艰难课题。但是不管它有多艰难，

我们的党和政府已经确立了建立法制政府的目标，我们就必须迅

速的、有效的提高依法行政的能力，大力的推进依法行政，使依

法行政有效的推动依法治国的发展。等到那一天，我们的依法行

政成为了中国的现实，也就在那一天，依法治国，社会主义国家

的美好前景就展现在我们面前。

谢谢大家！

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