英国行政法上的越权原则——读韦德的《行政法》(一)

英国行政法上的越权原则——读韦德的《行政法》(一)

19世纪末期以戴雪为代表的一批法学家对行政法怀有一种“近乎顽固”的偏见，认为行政法

与英国的法治、普通法和宪法自由是不相容的。后来日益发展的事实证明了戴雪等人的观点

显然是对行政法的一种误解，行政法在英国的存在已经基本上为英国法学界所接受。韦德认

为，行政法是“关于控制政府权力的法”，是“管理公共当局行使权力、履行义务的一系列普

遍原则”。（P5、P6）可见，控权，无论如何，都是行政法的核心，这一点与戴雪等人的看法

是一脉相承的，也可见戴雪的“偏见”全然不是谬误。不过韦德并不因此认为应当取消行政自

由裁量权，对行政机关的积极行为大亮红灯，相反，人们必须正视“行政国”之到来这一事实。

所以，一方面，任何权力都有可能被滥用，政府权力必须受到控制，没有绝对的、不受制约

的行政权力，政府要受到议会的政治控制和法院的法律控制；另一方面，这种控制又不能使

政府落到“只有责任、没有权力”的境地（P42），行政法要保持“国家和公民权力之间的平衡”

（P7），“对自由裁量权所加的限制则有程度上的差别”，“法院必须努力在需公正有效的行政

与需要保护的公民免受行政专断之间作出平衡”（P26）。缘于英国的传统及法律特性，英国

行政法直接来源于法治下的宪法原理、议会主权和司法独立，因此英国行政法学可以视为宪

法学的一个分支。在法治、议会主权和独立的司法权等一些基本的宪法原则之上，英国行政

法派生出了对行政进行司法控制的总原则——越权原则，“几乎所有法庭敢于都建立在这一

原则上”（P9）。韦德分析了法院权力的宪法基础。首先是法治原则，这是英国宪法的基础。

它有几层含义：一是“任何事情都必须依法而行”，即合法性原则。政府行使权力的所有行为，

即所有影响到公民权利、义务和自由的行为，都必须说明它的严格的法律依据，如果不能证

实有法律授权，则当事人克诉诸法院，请求撤销该行为。而是“政府必须根据公认的、限制

自由裁量权的一整套规则和原则办事”，即防止滥用自由裁量权。现代政府不能不具备许多

自由裁量权，但如若无限制的行使这种权力，则必不符合公平行政、保障民权的要求，因此，

行政除了要符合合法性原则外，还必须依据公认的合理性原则进行。三是“法律必须平等对

待政府和公民”，不能给予政府在普通法律上不必要的特权和豁免权。四是“对政府行为是否

合法的争议应当完全有独立与行政之外的法官裁决，既要保证司法对政府的高度独立。其次

是议会主权原则，这是英国宪法的一个支柱。议会作为立法机关是至高无上的、超越一切法

律控制的，所有的公共权力均要从属于议会的法律，因为主权立法是不受限制的，它因自身

和有效，不屈从于任何更高的权力，所以政府只能依议会的授权而行事，对议会负责、受议

会监督，不得质疑议会的立法。英国从来就没有实行过人们一般认为的那种严格的三权分立，

也没有一部统一的成文宪法。英国法官不具有美国法官那样的宪法地位，无权进行违宪审查。

但是，由于法院适用法律，而且有权解释法律，议会也从来未反对过法院的解释，所以实际

上“法律的一切问题最终总是法院说了算”，“他们的宪法服从地位并不影响他们创造性地发

展行政法原则”。再者是政府服从法律。这也是法治原则和议会主权原则的必有之义，它包

括三方面内容：一是普通法的适用。法院在处理涉及政府和公共当局的争议时，通常是将公

共当局视为与一般私人一样的当事人，适用普通法。公共当局超出其权力范围行事，就要向

私人当事人一样对其行为负责。二是公法救济。对政府实施的一般私人不可能从事的行为，

依普通法不能管辖时，法院应当对行政相对人体公共法救济，让公共当局承担公法上的责任。

三是司法审查与上诉制度，这是保障征服服从法律的两种重要手段。

在这些宪法性原则基础上，就引出了英国行政法的核心原则，即越权原则。它几乎是法院对

行政权进行司法控制的唯一和全部的法律根据，因为按照议会主权原则，法院服从于议会，

无权审查议会的法律，也无权过问议会对行政机关的授权，只有行政机关超越授权行事时，

法院才可以干预。这样，除了案卷表面错误着一例外之外，越权原则就成了法院进行司法控

制的“仅有一种武器”，甚至新的发展似乎已经把这一里外也纳入了越权原则之中了。在审查

行政机关的行为是否越权时，须要确立合法的、有说服力的标准。如果议会的授权法明确规

定了行政机关对某一事项的权限，则法院只须对法律进行进行文意解释，进而适用于时时，

即可断定。但是，在授权没有明确界限的情形，如果行政机关有“恶意行事、不合情理或毫

无正当根据办事”等等行为，从表面上难以到其越权得根据，而实际上却违反了法治原则，

法院当然不能袖手旁观、无动于衷。因为法院有权解释法律，其超然地位可以得到稳定的保

障，加以判例制度“遵循献礼”原则等资源可供利用，所以对于这些情形，法院可以充分利用

解释法律的艺术实现其目标，审查行政行为是否违反了议会授权失所暗含的保障，即议会从

来没有授予行政机关滥用权力的保障。无需每一部法律都明确写明这一原则，它是“每个法

律都应该遵守的模式条件，违反之则法院可宣布其越权无效。越权可能是明显违反法律的某

一规定，也可能是违反法律的目的、原则、精神及其暗含的应有之一。尽管有宪法上议会主

权原则的限制，英国法官们却艺术性地运用越权原则，把各种应当期望的含义“拉上普罗克

拉提斯之床”（希腊神话，普罗克拉提斯是个凯黑店的强盗，他捉到人后，是身高者睡短床，

截去其身体的伸出部分；使身矮者睡长床，把其拉到与床一样长）。法院通过扩大和提炼越

权原则发展出许多分支，使这一原则应用到广泛的领域，有效地实现行政法的使命。这些分

支原则包括：违反明确的法定程序。在自然正义原则之外，行政机关必须严格遵守一些制定

法明确规定的行使职权的程序，否则即构成程序越权。不正常授权（不适当委托）。行政机

关自行转授或委托权力的行为，如果不符合议会授权时明示或暗示的不得再转授或委托权力

的规定，即构成越权。违反管辖条件。行政机关如果在法定条件不具备或条件不符合时行使

职权，就构成实体越权。不合理。不合理相对于不合法而言，行政机关实施某种行为，如不

符合议会授权时所暗含的对行政机关合理行为的要求，则也构成一种实体越权。不相关的考

虑。行政机关实施行为时，考虑了与相应行为无关的事实，并以之作为行为的根据，则违反

了议会授权时明示或暗示的条件，构成越权。