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◆司法天地
行政诉讼原告资格认定的“法律上的利
害关系”标准
以张锋诉南京市房产管理局违法颁发房屋所有权证案为例
刘 苏
摘要行政诉讼原告资格是指符合法律规定的条件，根据法律的规定，能够向人民法院提起行政诉讼的资格。根据Ⅸ行
政诉讼法 和相关司法解释，可以概括出行政诉讼原告资格认定的“法律上的利害关系”标准，即存在合法权益，合法权益属
于原告以及合法权益可能受到被诉行为影响。这一标准从一定程度上扩大了原告资格的范围，但它更多是出于处理行政
争议的资源有限考虑的，也不尽科学。当前我国应当顺应国际立法趋势，放宽起诉资格与建立公益诉讼制度。
关键词法律上的利害关系 利益衡量公益诉讼
作者简介：刘苏，南开大学。
中图分类号ｇ Ｄ９２５ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９－０５９２（２０１ １）０７・１４５－０２
一
一
、案件引发的争议 种抽象的能力或资格，能够实际地成为当事人，还需要在具体
原告张锋与第三人陈金喜有债权债务关系。陈金喜分两次 案件中通过起诉或被诉来实现。０
向张锋借款共计人民币１６９０００元，还款期限届满后，陈没有如期 行政诉讼的原告。既可以是自然人，也可以是组织。 根据《行
还款，张锋向法院起诉要求还款，法院判决陈金喜还款。判决生 政诉讼法》第二十四条、第七十条，原告主要包括：公民、法人和其
效后，张锋申请执行，但陈金喜下落不明，无法执行。陈金喜与妻 他组织，以及外国人、无国籍人、外国组织，可以归纳为两类性质
子刘雯共同居住在南京市佛心桥２ｌ号２０４室，该房产权登记在 的主体：自然人和组织。
刘雯名下，１９９８年４月Ｉ１日刘雯去世后，陈金喜以刘雯名义将 在本案中原告张锋是中华人民共和国公民，并且年满ｌ８周
房屋卖给第三人张载禄并于２００１年３月２１日办理了过户手续， 岁，具备相应的诉讼权利能力和诉讼行为能力，因此在形式上可
领取了房屋产权证。张锋得知后认为，南京市房产管理局在办理 以作为行政诉讼的原告。但这仅仅是满足最基本的条件，是否真
产权过户时审查不严，错误发放产权证，影响了其债权实现，战以 正能够作为行政诉讼的原告还要符合“法律上的利害关系”标准。
南京市房产管理局为被告，向南京市玄武区人民法院提起行政诉
（二）法律上的利害关系标准
讼，要求撤销已经发放的产权证。 根据《行政诉讼法》第４Ｉ条有关起诉、受理条件的规定和《最
法院受理后，依照《关于执行＜中华人民共和国 高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的
行政诉讼法＞若干问题的解释》第４４条第ｌ款第（二）项的规定， 解释》第十二条的关于审判实践中确定原告资格的规定 可以概
裁定驳回原告张锋的起诉。 括出“法律上的利害关系”标准，这一标准包括以下三个条件：
二、行政诉讼原告主体资格的认定 １．存在合法权益。
行政诉讼原告资格是指符合法律规定的条件，根据法律的规 “权益”比之“权利”更为宽泛，因为前者包括权利和利益。权
定，能够向人民法院提起行政诉讼的资格。原告资格只是一种程
利乃法律明定，而利益不以法律规定为前提、仅需不违法 可。 、
序性的权利，享有原告资格的人，只要认为其合法权益受到具体 法律规范对权益的规定，有多种表现形式 有的明白地以给出“×
行政行为的侵害即可提起行政诉讼，并不要求真正发生侵害其合 ×权”概念的形式出现，如人身权、财产权、受教育权等。但也有相
法权益的事实；前者是程序性、形式性问题，后者是实质性问题， 当部分法律规范并不以这种形式来规定权益，而是通过义务性条
是需要在诉讼中解决的问题。 行政诉讼原告的主体必须具备以
款把对应的权益隐含其中。例如，《广告法》第７条第２款列举了
下两个条件：
九项对广告的禁止性规定，尽管法律并未明确规定广告受众有什
（一）具备诉讼权利能力和诉讼行为能力 么权益，但从第７条第ｌ款关于广告应当“有利于人民的身心健
根据行政诉讼法，任何自然人、法人或其他组织，皆有作为原 康”的规定着眼，广告受众完全可以解释为享有身心健康的权益
告提起诉讼的权利，即都享有诉讼权利能力。诉讼权利能力只是
２．合法权益属于原告
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《行政诉讼法》第２条、第４】条第】项都明确，原告必须是认
为行政行为侵犯其合法权益。这个“其”字的言外之意，起诉人向
／２０１１・０７（中）
结合本案来看，本案中的第三人陈金喜之妻刘雯去世后，其
名下房产应由继承人继承，其继承人与第三人张载禄进行房产交
法院提出受到被诉行为侵犯的合法权益，不应是他人的或公众
易才符合《继承法》和房产交易的规定。被告未尽审查职责，行政
的，只有起诉人的私益受到侵害时才能够成为行政诉讼的原告。
程序违法，如果按照有错必究原则，张锋应当作为有权利能力的
这一规定实际上也就排除了公民为他人利益进行诉讼和公 公民，提起行政诉讼，监督行政机关的违法行政行为。
益诉讼的可能性。然而，当前行政机关的具体行政行为有损公共
利益的现象屡见不鲜，行政机关下令在无人区毁林开荒或者在不
四、利益衡量与发展趋势
（一）利益衡置
适宜的地点开办污染企业等，因此有必要建立公益诉讼制度，以
保护环境公共利益、资源公共利益和公共设施等公共财产利益。
３．合法权益可能受到被诉行为影响
行政诉讼原告资格制度本身就是对起诉人的利益、起诉所针
对的人的利益、公共利益、社会利益等多种利益进行衡量的结果。
因此、行政诉讼原告资格的理想模式应当兼顾上述两方面的价值，
根据《行政诉讼法》第２条、第４ｌ条第ｌ项立法者允许自然
既让每个需要得到司法救济的人都能实际上得到救济并尽可能
又尽可能地避免职业讼棍和好事之
人或组织根据其自己的认识 “认为侵犯合法权益”即可提起诉
地发挥行政诉讼的控权功能，
讼。合法权益是否确实受到被诉行为侵犯，是实体问题，并非检 徒滥用诉权耗费司法资源、妨碍行政目标的顺利实现，如此方能
验原告资格时需要考虑的问题
“可能受到被诉行为影响 这一说法有两种涵义，一种是合法
实现总体利益的最火化。
在现实生活中，要兼顾上述两方面的价值并非易事。在此情
我们的制度设计应当偏重于前一方面价值， 尽量拓宽公民
权益的不利影响已经实际发生，如行政处罚行为已经做出并且相
况下，
对人缴纳了，是一种已然的状态。另一种是行政行为对合法 通向司法权的途径。这是因为，由于诉讼成本的存在，原告资格所
权益的影响尚未实际产生、但必然会产生，是一种未然的状态。
如拘留决定作出后尚未执行，也就没有剥夺相对人的人身自由
要防止的“好事之徒”在司法实践中并不常见，“滥诉”的情况很少：
而公民由于种种原因不敢、不愿与行政机关对簿公堂的情形却普
但是，无论拘留决定是否已经执行并产生实际影响，其对人身权 遍存在。 、从我国的行政诉讼实践来看，在起诉阶段普遍存在的
益的影响在因果关系上是可能的。 问题是许多利害关系人不愿告、不敢告、不会告，敞目前的问题不
在本案中，虽然张锋享有合法的债权，并且依据自己的合法
应是如何限制相对人诉权的问题而是如何有效保护诉杖的问题。
债权提起了行政诉讼。但是其不能证明具体行政行为预期合法
权益受影响之间存在必然的因果关系。因为陈金喜知识变卖了
（二）放宽起诉资格与允许公益诉讼的当代立法趋势
当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求，使更多的人能对行
房产而并不是没有其他财产可用于还债，如果陈不履行到期债 政机关的行为提起申诉，扩大公民对行政活动的监督和本身利益
务，张锋完全可以在债权到期后对陈金喜提起民事诉讼主张债权
的维护。这是当代行政民主、公民参与行政活动的一种表现。”
是否转移该不动产也张锋向第三人实现债权没有必然的法律上 顺应这一趋势，在我国建立公益诉讼制度的呼声也越发高
的利害关系，因此张锋不符合作为有法律上利害关系的标准，不 涨。仅仅依靠利害关系人来解决社会所面临的个人利益的自我
具备原告主体资格。
三、“法律上利害关系”标准的利弊
保护问题，有时是不充分的，特别是在社会公 利益受到侵害的
情况下，与行政行为有利害关系的直接相对人往往是受益者，不
采取“法律上的利害关系”标准作与之前的“相对人标准”从
会提起诉讼，如本案中的陈金喜。对情况比较特殊的公法争议案
一定程度上扩大了原告资格的范围，在事实上拓宽了行政诉讼的
件，为维护公益，应当允许与自己权利无直接法律上利害关系的
受案范围，但是这一标准是出于处理行政争议的资源有ｌ；艮考虑
公民和团体就行政机关的违法行为一起行政公益诉讼。
的，也不尽科学。
一
注释：
方面，对不服者的起诉权加以限制，设置一道门槛可以使 （¨踬人松．孙／￣￣ｔ ｒＩｌ 编．Ｉ行政诉讼典型案例精耵亍．东向人学ＩＩＩ】扳礼．２００４｛｝ 版．第５４—５ｓ
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得行政主体免于陷入不必要的讼累，节约本已稀缺的行政审判司
法资源，并且避免无谓地牺牲公共利益和他人利益。这也体现了
结合国情的当前我国行政审判司法实践的谨小慎微。
（２、 ５怀德生编，行政诉讼撮 （第二版）．法律｝Ｉ］版｝Ｌ．２００３年版．第１９０负．
ｉ３）｝ｒ伟¨ｌ 编．艮事诉讼法． ｆ，囤人民大学｝｛Ｉ版 ．２０００ ｌ 版．第ｌ０９鲰．
（４）蔷州安ｔ编．｛ｊ政法 仃政诉ｃ｛｝法（第曼版）．北Ｊ 人学ｆ｛ＩＪ扳¨、高等教仃 版钍．
５０４贝．