中国国家安全法律制度

中国国-家-安-全法律制度

中国国-家-安-全法律制度

党的十一届三中全会以来，我国社会主义民-主与法制建设取得了显著成绩。

在党中央确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略以后，安全生产法制建

设被提到前所未有的重要位置上，安全生产法制建设的进程不断加快。经过近年来

的努力，具有中国特的安全生产法律体系基本形成。目前，我们有一部安全生产

的基本法即《安全生产法》；有《劳动法》、《矿山安全法》、《海上交通安全

法》、《道路交通安全法》、《消防法》等十余部专门法律；有《国务院关于特大

安全事故行政责任追究的规定》、《民用爆炸物品管理条例》、《危险化学品安全

管理条例》、《安全生产许可证条例》、《建筑工程安全生产管理条例》、《特种

设备安全监察条例》、《电力设施保护条例》等50多个行政法规；有上百个部门

规章；此外，各省区都制定出台了一批地方性法规和规章。安全生产法治观念正逐

步形成。

改革开放以来，我国安全生产法制建设在以下几个方面取得了可喜进步：

（一）从人治观念转变到法治观念

改革开放前，我国的安全生产法制建设已经取得了一些成就，制定颁布了一批

安全生产法律法规，构建了相应的制度。但是，由于传统行政法制建设的观念主要

是人治，因此，传统行政法制基本上是“人治底下的法制”。安全生产法制建设也

概莫能外，传统安全生产法制都打上了“人治”的烙印。改革开放以后，特别是

《安全生产法》实施后，我国安全生产法制建设在深刻反思人治观念的基础上，

逐步树立起法治观念。《安全生产法》确立了在法制的框架下实施行政管理活动，

确定了各级行政机关的法定职权、法定程序和法定责任，通过法律形式确定了国-

家-安-全生产监督管理体制和安全生产综合监督管理部门的法律地位、法定职责和

行政执法的措施、手段，规范了监督管理和行政执法行为。《道路交通安全法》明

确规定：“道路交通安全工作，应当遵循依法管理、方便众的原则”。政府管理

与社会治理主要依据法律而非领导人的意志，依法行政、依法监管、完善安全生产

法制秩序和依法治安的观念逐步深入人心。2004年1月国务院颁布的《关于进一

步加强安全生产工作的决定》进一步明确提出：努力构建“政府统一领导、部门依

法监管、企业全面负责、众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产工作格局，

将“依法监管”摆在十分突出的位置，充分体现了法治理念。

（二）从重权力、轻权利转变为权力和权利并重

计划经济的最大特点是依靠政府来配置社会资源，所以传统安全生产的立法也

必然重视行政权，主要依靠行政命令来维护安全监管秩序，公民、法人与其他组织

作为行政管理对象，只能消极服从行政命令。市场经济主要依靠市场机制来配制社

会资源，企业享有充分的自主权，政府只是有限政府。因此，对传统安全生产立法

的权利结构逐步进行了调整，从重权力、轻权利转变为权力和权利并重，成为安全

生产法制现代化的核心的问题。《安全生产法》的颁布实施，是我国安全生产法制

建设的一个转折点，具有里程碑意义。《安全生产法》充分体现了“以人为本”的

理念，在赋予各种法律主体必要权利的同时设定了其应尽的义务，对各级政府，特

别是生产经营单位的领导和负责人，均规定了其法定的权利与义务，较好地兼顾了

行政权与相对方权利，暨维护公民、法人和其他组织的合法权益，又维护和监督行

政主体依法行政。随着社会经济发展和民-主法制的进步，人的社会地位尤其是人

的生命权受到前所未有的重视和保障。安全生产最根本最重要的就是保障从业人员

的人身安全，保障他们的生命不受侵犯。按照这个原则，《安全生产法》在第一条

就将保障人民众的生命财产安全作为立法宗旨，并且在第三章专门对从业人员在

生产经营活动中的人身安全方面享有的权利做出了明确的规定。针对一些企业草菅

人命的问题，法律第一次赋予从业人员依法享有工伤社会保险和获得民事赔偿的权

利，充分体现了国家对尊重和保护从业人员生命和财产权利的高度重视。《安全生

产法》的许多条文都是围绕着从业人员的人身安全规定的，要求生产经营单位必须

围绕着保障从业人员的人身安全这个核心抓好安全生产管理工作。

（三）从政府监管部门单纯监管转变到监管服务

在推行安全生产法制现代化的进程中，需要不断转变政府职能，按照建设有中

国特社会主义市场经济的要求，重新界定政府安全生产监管权，逐步由监管行政

转变服务行政。《安全生产法》实施后的立法较好地贯彻了这个原则。《国务院关

于进一步加强安全生产工作的决定》提出对中小企业的安全生产监管，要“坚持寓

监督管理于服务之中，积极为中小企业提供安全技术、人才、政策咨询等方面的服

务”。随着改革的逐步深入，政府主要抓宏观管理，抓社会主义经济秩序的建立健

全，不再负责纷繁复杂的行政审批、许可证的发放，而转变为主要向企业提供服

务，并实施监督。政府部门相应的责任重了，这是符合市场经济发展要求的。《安

全生产法》和《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（国务院第302号

令），加大了政府在安全生产方面的责任，充分体现了政府职能由以权力型为主向

以责任型为主的转变，依法明确了政府的职责，从制度上规范了政府的行为，加强

了对安全生产的监督管理。政府部门依法实施监督管理，对安全生产违法行为实施

法律制裁，这是一种更超脱、更高层次的间接管理方式。

（四）从单纯制约转变为制约、激励兼顾

我国传统安全生产作为行政管理的工具，旨在保障行政权、约束相对方权利。

近几年的安全生产法制建设，在从单纯的约束机制转变为约束与激励兼顾的现代行

政法机制方面，取得了一定进步。基本上摆脱了过去那种只约束相对方权利、不制

约行政权的单方面思维，开始注重双向制约；与此同时，安全生产奖励制度有了一

定发展，并在实践中得到成功运用。《安全生产法》规定各级人民政府应当加强对

安全生产工作的领导，依法确定了各级人民政府在安全生产工作中的地位、任务和

责任，依法设定了公民和社会组织的安全生产的权利、义务和责任，对行政权和相

对方权利都有明确的制约；同时还在第十四条、第十五条明确规定：国家鼓励和支

持安全生产科学技术研究和安全生产先进技术的推广应用，提高安全水平；国家对

在改善安全生产条件、防止生产安全事故、参加抢险救援等方面取得显著成绩的单

位和个人，给予奖励，将激励机制以法定形式予以明确。但是，机制完善工作仍将

是我国较长时期内安全生产法制建设的重要任务。如何有效制约行政主体滥用行政

权、违法行政的同时，有效地激励相对方发挥主观能动性、积极参与行政，是安全

生产行政机制完善的重点所在。

（五）从重实体、轻程序，重结果、轻过程，转变为实体与程序、过程与结果

并重

我国传统安全生产法律制度体系发展明显不平衡：一是监督行政法律规范弱于

行政管理规范；二是行政程序规范弱于行政实体规范；三是过程正当性的行政法律

规范弱于结果正当性的行政法律规范；四是宏观调控立法弱于微观规制立法。改革

开放以来，重实体、轻程序，重结果、轻过程问题在我国安全生产法制建设中得到

了一定程度的纠正。程序与实体、过程与结果都是行政法制的组成部分，作为一个

有机整体，安全生产法制建设要整体推进、全方位进行，不能有轻有重，任何偏废

都不利于安全生产法制建设的正常进行。重视和实现安全生产监管执法的程序和过

程，是保证依法行政的必要环节，也是提高监管执法水平的重要措施。《行政处罚

法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》等法律、法规，是程序法的重大突破，

对监管执法的程序和过程作出了操作性很强的规定，不得程序或过程违法，否则实

体或结果必然违法，公民或法人可以提起行政诉讼，可以“民告官”。这是安全生

产法制建设的重大进步。我们既要大力完善行政程序制度，防止行政主体滥用任意

性程序侵犯相对方的合法权益，又不能放松行政实体法律制度建设，避免实体与程

序的脱节；既要发展行政过程中的监督、引导制度，又要强化对相对方的行政违法

责任与行政主体的违法行政责任的追究。只有这样，才能实现行政权与相对方权利

的平衡，才有助于安全生产法制建设目标的全面实现。

虽然我国的安全生产法制建设取得了一定成就，全社会的安全生产意识普遍增

强，安全生产依法监管的水平明显提高，公民、法人与其他组织的合法权益得到越

来越多的保障，但是，仍然存在着许多薄弱环节，安全生产法制体系仍然需要完

善，政府法制建设任重道远，安全生产法制建设在很多方面还不能很好地适应我国

经济发展与社会进步的需要，仍然需要全社会的共同参与来推进安全生产法制的进

一步改革。突出问题表现在：

一是人们的安全生产法制观念普遍淡薄，缺乏依法管理安全的意识。改革开放

特别是近10年来，安全生产不再是局部的、个别的问题，而是社会经济发展和文

明程度的重要标志。能否保证生产经营活动的安全，是关系到人民众生命和财产

安全的基本权益，关系到经济快速发展和社会稳定，关系到我们的党和政府是否贯

彻“三个代表”重要思想的重大政治问题、经济问题和社会问题。从总体上看，公

民在生产经营活动中的自我保护和安全生产的意识比较淡薄，一些生产经营单位，

特别是非国有企业负责人依法安全生产经营的意识很淡薄。据统计，全国每年各类

生产安全事故的80%左右发生在非公有制生产经营单位。一些私营生产经营单位的

老板，或者不懂法律，或者明知故犯，只求效益不顾安全，没有依法为从业人员提

供必要的安全生产条件和劳动安全防护，使从业人员在十分恶劣和危险的条件下作

业，以致事故频发，造成大量人员伤亡。出了事故逃之夭夭，把大量的遗留问题推

给政府和社会。许多地方政府领导人出于地方保护主义，片面追求经济效益，忽视

甚至放弃安全生产，他们没有意识到这是一种严重侵犯人权的违法行为，没有意识

到它所产生的法律后果。安全生产还没有成为所有地方政府和生产经营单位的自觉

行动，没有从安全生产是法定的义务和责任的高度引起足够的认识和重视。

二是安全生产出现了新情况、新问题，亟待依法规范。随着我国社会主义市场

经济体制的建立，大量非国有生产经营单位的比重增加。经济成分多样化、经济利

益多元化、劳动用工形式多样化和生活方式的多样化，使安全生产工作出现许多新

情况、新问题，也给安全生产监督管理工作带来了难度。在我国社会生产力总体水

平比较低下的条件下，这些非国有生产经营单位存在着安全生产条件差、安全技术

装备落后、安全投入少、企业负责人和从业人员安全素质差、安全管理混乱、不安

全因素和事故隐患多的严重问题。而国家现行的有关的安全生产的法律、法规基本

是针对国有大型生产经营单位制定的，对大量非国有生产经营单位的安全生产几乎

没有明确的、可操作的法律规范，这必然造成法律调整的“空白”和监督管理的

“缺位”，以致非国有生产经营单位事故多发，死伤惨重。健全的安全生产法律体

系尚没有形成，在许多方面尚无法可依。因此，必须适应安全生产的新形势，制定

规范生产经营单位尤其是非国有生产经营单位安全生产的法律。

三是政府机构改革和职能转变后，尚未建立健全依法监管的长效机制。为适应

社会主义市场经济体制关于实行政企公开的要求，自1998年以来，国家先后撤销

了原有的十几个工业主管部门，同时也保留了铁道、交通、民航、建筑等有关主管

部门。政府部门已经不直接或者基本不直接管理企业的生产经营活动。与此同时，

我国安全生产监管体制几经改革，建立了由安全生产综合监督管理部门与其他有关

部门相结合、综合监督管理与专项监督管理相结合的安全生产监督管理体制。安全

生产的监督管理工作主要是运用法律手段，辅以必要的经济手段和行政手段，加大

依法监管力度，查处安全生产违法行为。因此，必须通过制定综合性的安全生产法

律，将各级人民政府和各有关部门的安全生产职责、职权和监督管理措施法律化、

制度化。但由于相关立法滞后，有的地方人民政府没有建立健全安全生产综合管理

机构；已经设立的地方，又存在着综合监管部门与专项监管部门的法定职责和相互

关系不明确的问题，在工作中产生了职责交叉、互相扯皮的矛盾，影响了安全生产

监督管理工作的整体性、协调性，出现了安全生产监督管理工作的脱节和漏洞。另

一方面，由于政府机构的改革，致使《劳动法》、《矿山安全法》、《职业病防治

法》等现行有关安全生产的法律、法规的执法主体发生了重大变化，新建立的安全

生产监督管理体制需要在法律上予以明确，相应的法律、法规需要重新修订。

四是缺乏强有力的安全生产执法手段。现行有关安全生产的法律、行政法规对

安全生产违法行为及其法律责任的规定不够完善，有的对安全生产违法行为界定不

清楚或者不准确，有的只有要求没有责任，有的虽有罚则但力度不够，根本起不到

应有的警示作用。对近年来突出的安全生产违法行为，特别是非国有企业的安全生

产违法行为，没有设定明确的法律责任。一些私营业主在发生死亡事故后，往往是

雇主赔偿死者家属几万元钱了事，较轻的民事赔偿，对那些已经获得或将要获得巨

额经济收益的老板来说，很容易滋生“死几个人没什么”、“还赔得起”的错误思

想。再者，对安全生产违法行为的刑事责任不够严厉。当前《刑法》包含的重大责

任事故罪和玩忽职守罪，在量刑上还是不够严厉，对玩忽职守罪的罪状规定缺乏可

操作性，使不少未忠实履行职责的国家工作人员逃脱了法律的追究。

目前我国正处于一个新的历史发展时期。在新形势下安全生产工作面临许多新

情况、新问题、新特点，对安全生产监督管理工作也提出了新要求。加强安全生产

法制建设，充分运用法律手段加强监督管理，是从根本上改变我国安全生产状况的

主要措施之一。这是贯彻依法治国方略的客观要求，也是建设社会主义法治国家的

必然选择。

近阶段，我国安全生产法制建设需要解决好以下几个方面的问题：

（一）加快完善安全生产法律体系

制度建设自始至终都是法制建设的核心。安全生产法制建设过程，基本上就是

一个不断完善发展法律制度体系的过程。完善安全生产法律体系，要注重抓两方面

的立法工作：一是要加速规范体制，填补法律空白；二是要继续完善现有立法，与

社会发展保持同步。

在加速完善安全生产法律体系时应致力于以下几个方面：一是尽快出台《安全

生产监督检查条例》，改变安全生产监管行政程序规范散见于各单行法律、法规之

中的现状。安全生产监管程序法律有助于明确相对方的程序性权利与行政主体的程

序性义务，有利于依法行政的全面推进。二要进一步完善行政法律制度，更加有效

地预防、纠正主体的违法行政，加速安全生产法制权利结构的均衡化进程。三要加

快现有立法的完善和修订工作。要以安全生产的基本法为依据，抓紧清理、修改和

完善过去各有关部门制定的行政法规、条例，并同时废止与安全生产的基本法不符

合和不适应现实生活的现行法律、法规和条例等，如要抓紧修改《矿山安全法》、

《职业病防治法》、《劳动法》等法律，以适应安全生产监管实践的需要。

（二）努力克服部门保护主义与地方保护主义，维护-法制统一

在我国安全生产法制的发展中，不仅在行政执法实践中经常受到部门保护主义

与地方保护主义的干扰，而且在立法中由于受到部门利益与地方保护主义的驱动，

“立法谋私”现象也时有发生。当前，迫切需要通过行政法制改革，进一步转变政

府职能，规范政府各部门之间、中央与地方之间的关系，实行政务公开，全面、深

入地贯彻执行法制统一原则，努力克服部门保护主义与地方保护主义，在立法中切

实解决部门职责交叉、权责不一、互相扯皮的问题，树立“全国一盘棋”的大局意

识。

（三）建立健全民众参与机制

民众参与的方式主要有两种：一是通过立法听证与行政决策听证；二是通过其

他渠道向立法机关、行政机关提出建议和意见，定期或不定期地评议政府的活动。

就安全生产法制建设而言，广泛听取公众和方方面面的意见，有助于缓解立法过程

中的信息不对称问题，尽可能增加立法决策与行政决策的理性，从而使安全生产法

制建设没能够得到更多的理解与支持。

目前，虽然我国的安全生产法制建设在推进民众参与方面作出了很大努力，但

是，在参与范围、参与程度、参与积极性、参与机制等方面，还存在着不同程度的

问题。如何建立健全民众参与机制，推进民众参与的制度化、规范化和程序化，应

是我国安全生产法制现代化需要解决的重要问题之一。

（四）推动安全生产监管协调发展

在现代安全生产法制体系中，安全生产监管主体，除各级安全生产监督管理部

门外，还有依法成立的、具有部分安全监管职权的单位或法律、法规授权的组织。

公共行政主体趋向多元化，公共权力趋向社会化。这些具有不同程度安全生产监管

职能的单位或组织，具有双重角。一方面，它们是在法定的特定的领域内享有公

共管理权，因此具有行政主体资格；另一方面，这些组织又要接受政府管理，因此

它们又是行政管理的相对方。随着我国经济发展和社会进步，国家行政的范围会逐

渐缩小，公共治理的范围会相应地扩大。因此，如何处理政府安全生产监管部门与

其他社会组织之间的关系，保证政府管理与公共治理相结合目标的实现，是我国安

全生产法制建设需要认真对待的重要问题。

国-家-安-全生产应急管理法制若干问题探讨2015-10-1810:59|#2楼

1前言

2015年7月国务院召开全国应急管理工作会议，标志着中国应急管理步入了

经常化、制度化、法制化的工作轨道。安全生产应急管理正在我国受到实质性的关

注，从上到下进入各级政府的议事日程。安全生产应急管理的一个重要理念就是法

治行政。法律代表了一种制度化的安排与设计，是一个国家应急管理最重要的内

容。安全生产应急管理法制是开展应急管理工作的重要基础，已经受到世界很多国

家政府和企业的高度重视。我国安全生产应急管理法制建设已经有一定的基础，如

消防、核工业、民航和铁路等领域都有很多的应急管理法规，而且这些法规也在进

一步完善之中。目前已经颁布的涉及应急管理的法律、行政法规和部门规章，包括

35件法律、36件行政法规和55件部门规章，其中对安全生产应急管理做出比较详

细规定的，主要有《核电厂核事故应急管理条例》、《铁路行车事故救援规则》和

《生产安全事故报告与调查处理条例》等条例。另外，《安全生产应急管理条例》

以及其他相关法律和行政法规也正在颁布之中。我国各级政府部门、行业以及一些

大型企业已经制定的一些有关于应急管理的法规标准，为我们研究安全生产应急管

理法制奠定了良好的基础。然而，对我国安全生产应急管理法制进行全面、深入的

研究则是刚刚起步，因此有必要对我国当前安全生产应急管理法制的特征进行分

析，以便在此基础上提出对策措施。

2安全生产应急管理法制优点

通过对国内安全生产应急管理相关法规标准进行分析，从总体上看，我国在安

全生产应急管理法制建设方面已经取得了一些成果，主要体现在以下几个方面。

（1）以人为本

安全生产应急管理相关法律都把坚持以人为本，把保障人民众的生命和财产

安全作为立法的根本宗旨。例如，《安全生产法》第一条关于立法目的的规定就体

现了以人为本的原则；第四十七条规定，从业人员发现直接危及人身安全的紧急情

况时，有权停止作业或者在采取可能的应急措施后撤离作业场所；第七十条规定，

单位负责人接到事故报告后，应当迅速采取有效措施，组织抢救，防止事故扩大，

减少人员伤亡和财产损失。

（2）防救结合

我国有关安全生产应急管理的法律、行政法规都要求把预防工作纳入国民经济

和社会发展规划以及各级政府的财政预算。把安全生产应急救援和灾后重建与经济

社会发展紧密联系起来，纳入了国民经济和社会发展规划，并贯彻了“预防为主，

预防、响应和恢复相结合”的方针。

（3）一事一法

为了适应我国事故灾难多发的特点，总结实践经验，在灾害应急立法中，采取

了针对矿山灾害、民航事故、铁路事故、交通事故等不同情况，分门别类立法的模

式。单项立法模式的优点是针对性强，措施具体，便于准确适用。

（4）统一领导、归口管理

在安全生产应急执法体制方面，采取了统一领导、部门归口管理的方式。现有

应急法律、行政法规等确立的应急体制，在横向关系上实行部门归口管理，即针对

各种灾害，分别规定了归口管理部门，如民航事故由民航总局管理，铁路事故由铁

道部管理，矿山事故由安监局管理等等；在纵向关系上实行集中管理，即由国务院

安全生产委员会以及国-家-安-全生产应急救援指挥中心集中统一进行安全生产应

急管理工作，地方各级政府在国务院的统一领导下，负责本行政区域内的安全生产

应急管理工作。这种安全生产应急管理执法体制符合国际上应急管理的发展趋势，

有利于集中和协调各方面的力量，及时有效地应对各种突发事件。

（5）重视科技

高度重视科学技术在预防和应对事故中的重要作用，强调依靠科学战胜灾害。

各种灾害的预防和成功应对，都离不开科学技术的推广和应用。我国有关安全生产

应急管理的法律、行政法规，都重视有关科学技术的研究和科技成果的利用，要求

各级政府鼓励和支持相关科学研究，积极推广研究成果，加大这方面的资金投入。

（6）重点突出

针对一些易发性事故类型，如矿山事故、火灾等，都由全国人大及其会制定了

相应法律予以调整，保证安全生产应急管理的“有法可依”。如《安全生产法》、

《矿山安全法》、《传染病防治法》、《消防法》、《水污染防治法》等。

（7）易于操作

针对一些危险程度高的主要事故类型，不仅有概括性质的法律的规制，还及时

地制定了相应的行政法规，使其更加具体、具有可操作性。如《矿山安全法》与

《矿山安全法实施条例》、《传染病防治法》与《传染病防治法实施办法》等。

（8）平战结合

针对一些具有不确定性的事故类型，不仅规定有一般紧急状态下的应急措施，

还制定了特别紧急状态下的应急措施，如《安全生产法》与《事故报告与调查处理

条例》、《民用航空法》与《民用运输机场应急救援规则》等。

3安全生产应急管理法制缺点

尽管我国安全生产应急管理法规标准体系建设取得了一定的成果，但是在实际

安全生产应急管理工作过程中也暴露出不少问题，这就需要我们对其进行完善。新

旧体系的转型并不等于新颁布了几部法规和标准，新的安全生产应急管理法规标准

体系的形成更有赖于人们思维方式的转变。我国安全生产应急管理法规标准体系存

在的问题主要体现在以下几个方面。

（l）重处理，轻管理

应急处理主要着眼于事故发生之后的应对，是一种传统的抗灾救灾观念。其过

程更多地放在从事故发生到结果的处理上，其特征是消极被动的反应。一场典型事

故灾难发生后的程序是：媒体曝光→领导人视察、批示和慰问受害者、不惜一切代

价救人→对伤亡者进行抚恤、处理责任人→要求吸取教训、防止类似事故再度发

生。这种思维方式着眼于结果的处理，政府好像救火队。事实证明，这种思维方式

下的法规标准体系往往不能避免重蹈覆辙。

应急管理则是一种积极地、主动地、有意识地采取的事前、事中和事后有计划

的、连续的动态管理过程，力求在一个更广阔的范围内将造成的损失减至最低或消

灭于萌芽状态。这种思维方式的特征是重在预防，要追根溯源，标本兼治，以本为

主。

（2）重政府，轻社会

政府被视为安全生产应急管理的唯一主体。安全生产应急管理作为一项公共服

务，其供应方只有政府，而社会民众只是被动的接受方。在很多人的心目中，事故

的应对和处理只是政府的事情。人们事事等待政府，事事依赖政府。政府努力到什

么程度，应急处理就到什么程度。建立在这种社会心理基础之上的安全生产应急法

规体系往往造成政府不堪重负，疲于奔命，反应迟钝。而普通民众则防灾减灾意识

较低。一旦遇到突发事故，很容易出现心理恐慌和社会失序。

社会越发展，越复杂，政府能力的'有限性就越明显。正因为如此，在国外的

应急管理中，非政府组织非常活跃，它们不仅组成志愿者，实际参与到防灾减灾中

来，而且就安全生产应急管理中的重大问题展开研究，向政府提供咨询，向公众发

布基本的应急信息和自救互救常识。工商企业、学校、社区也都被要求制定相应的

应急预案；家庭和个人也要对各种应急有所准备。因此，这样的政府应急管理是建

立在科学化与民-主化基础之上的。相比较而言，我国的差距还很大。我国的非政

府组织几乎没有，即使有影响也极其有限。虽然有专家顾问团的存在，但我国的政

府咨询制度还很不完善。对涉及安全生产应急管理的一些重大问题缺乏研究。

（3）重动员，轻法治

所谓的动员，就是指在事故发生后，政府成立临时指挥部或办公室，通过行政

手段调动各方面资源，全社会齐动员，搞人海战术。尽管这种体制从表面看有收效

快和效率高的特点，但是背后付出的代价却是巨大的。首先，这种动员体制往往是

以打乱正常的政治和社会秩序为前提的。其次，这种动员体制的很多做法往往缺乏

法律依据，依法行政在应急时期成为一句空话，违法行政倒似乎成了一种常态。再

次，临时指挥或领导机构的临时性不但不符合依法行政原则，而且使防灾减灾工作

缺乏连续性和持续性。

（4）重分工，轻协调

在我国传统安全生产应急管理法规标准体系中，应急管理是分灾种、按部门进

行的，这种体制设计有其一定的合理性，因为各种应急有着很强的专业性，因此设

立相应的职能部门也是世界各国的通行做法。但是，接下来的问题在于如何协调各

部门之间工作，尤其是当一种事故引发其他事故时，这种条块式的法规体制就显出

局限性。世界各国应急管理的一个主要特点是专业分工和综合协调同时兼顾。

中央一级的立法以行政法规和部门规章居多，这虽然保证了事故由行政机关应

急处理的特点，但由于缺少上位基本法的控制，致使法规之间的冲突现象层出不

穷。而且各部门都针对自己所负责的事项立法，“各扫门前雪”，缺乏沟通和协

作。同时，地方之间，受地方保护主义的影响，许多立法“以邻为壑”，大大削弱

了处理事故的合力。

（5）重个性，轻共性

事故类型繁多，各种事故虽然在处理措施上存在不同，但其在事故所具有的基

本属性上保持一致，使各种应急措施之间又具有起码的共性。这主要表现在事故应

急管理法律原则的遵守上。我国现有的针对不同类型事故分别立法的模式，虽然考

虑到了事故的具体问题具体分析，但难免给人以零乱、摸不着头绪的感觉。

今后，可以针对事故应急管理中的一些关键环节、共同制度来单独立法，这一

方面日本的做法值得我们借鉴，如日本于1974年制定的适用于所有救灾事务的

《灾害救助法》，适用于灾害保障的《受灾者生活重建法》、《关于拨发灾害抚恤

等的法律》、《关于保护特定非常灾害受害者权益的特别措施的法律》，适用于国

家对灾害的财政支持的《国家为防灾促进集团转移事业采取的财政特别措施等的法

律》等。

（6）重粗，轻细

安全生产应急管理领域许多立法在内容上较为原则、抽象，又缺乏具体的实施

细则、办法相配套，致使可操作性不强。绝大部分立法重视给应急机构配置紧急处

置的权力，但却忽视进一步对这些权力的控制和对这些权力造成的危害结果的救济

途径；重视纵向关系上机构之间的领导与被领导的关系，忽视横向层面上的机构之

间的协调与监督；重视应急措施上的实体性的规定，忽视对其进行具体程序上的约

束；重视官方机关和上级机关在处理事故中的领导和强力，忽视了非官方机关和下

级机关对其的配合与支持。

（7）重制定，轻修订

安全生产应急管理相关法律之间产生冲突和矛盾的原因一方面在于缺乏上位法

的约束，另一方面即使存在上位法，也需要及时的对与上位法不符的下位法进行清

理。从以往的立法建议来看，专家学者们往往偏重于呼吁制定新的法律，似乎新的

法律制定出来以后就万事大吉，同时对立法的过于依赖，会忽视其他比较有效的法

律手段，如法律的修改、修订、法律的解释等等。实践证明，制定一部新法的成

本，远远高于对旧法进行修订和解释，而新法的颁布也只有建立在旧法已经丧失修

改或解释的空间的前提下。

（8）缺乏配套法规

在安全生产应急管理方面，《突发事件应对法》将于11月1日起实施，该法

的出台，对我国安全生产应急法制建设具有积极的促进作用。另外，《安全生产

法》对生产事故应急管理也作出了一些规定，但至今我国还没有《突发事件应对

法》的相关配套法规，《安全生产应急管理条例》还在立法过程中，这将在一定程

度上严重影响我国安全生产应急管理各项工作有效开展，因此应该尽快颁布安全生

产领域与《突发事件应对法》的相关配套法规。安全生产应急预案编制、审核和备

案制度、报告与信息发布制度、应急管理的分级响应制度、应急管理演习制度、应

急管理的资金补偿制度等一系列急需要建立的制度都需要在《突发事件应对法》的

指导下进行制定。

（9）缺乏应急标准

由于我国安全生产应急管理标准还处于起步阶段，应急标准还不成体系。尽管

《安全生产法》和《职业病防治法》都已经规定政府应制定应急管理预案，准备充

分的应急力量，但是因为缺乏相应的技术标准，很多企业、尤其是中小企业，由于

缺乏技术标准的支持，开展有效的应急管理非常困难。在安全生产事故应急准备和

响应时往往存在准备不足、应急行动不力或不科学的现象，因此急需研究制定安全

生产事故的应急管理标准体系，逐步推进安全生产应急管理标准化建设。

（10）缺乏法律效力

在已经建立的安全生产应急管理法律制度中，有的是由部门规章或者规范性文

件确立的，其规范性不强、效力有限。有的法律法规中，对各级政府采取的应急措

施规定得不具体，当前的安全生产应急管理工作还存在许多问题，也急需要用法律

手段加以解决。

（11）缺乏经费保障

安全生产应急管理工作是重要的社会公益性事业，关系到国家财产和人民生命

财产安全。因此，应急管理的资金保障应当实行国家、地方、企业和社会保险机构

共同承担的机制，应当有相应的政策和法律规定。但是目前，许多重大事故应急管

理在征用企业或个人的应急工具、设备等过程中，缺乏相应的资金补偿制度，尤其

是救援人员在应急管理过程中一旦发生伤亡事故，对其救治和补偿的资金也没有相

应的规定。

4对策与建议

在上述问题的牵制下，我国传统的安全生产应急管理法律制度就不可避免的遇

到下列难题：首先，难以对应急管理法规和相关信息做系统的研究与规划，以北京

市为例，应急信息统计非常分散，在统计年鉴中只有交通事故和火灾统计信息，其

他应急信息则没有；其次，应急管理法规资源分散，难以做有效的整合；再次，协

调成本大，有可能导致反应迟缓。于是，建立健全安全生产应急管理法规标准体系

便成为一种必然的历史要求。由于安全生产应急管理法规标准体系的构建是一个复

杂的系统工程，不可能一蹴而就。因此，就政府层面而言，针对我国安全生产应急

管理法制的上述优点和缺点，构建符合我国国情的安全生产应急管理法规标准体系

的主要着眼点还是在于安全生产应急管理法规标准体系框架的构建。同时，在体系

框架之下，确定立法重点，，加快立法步伐有针对性的制定当前我国安全生产领域

急需的相关法规标准。为此，我们对安全生产应急管理法制建设提出以下建议。

（1）建立安全生产应急管理法规体系框架

建立安全生产应急管理法规体系框架是一项重要的基础性工作。安全生产应急

管理法规体系框架是安全生产应急管理法规标准按其内在联系形成的科学有机整

体，是安全生产应急管理法规标准制订的重要依据，它可以避免安全生产应急管理

法规标准制订工作的盲目性和随意性，并保证安全生产应急管理法规标准的系统

性、配套性和完整性。

我国的安全生产应急管理法规体系框架比较复杂，从法律规范的形式和特点来

说，既包括作为整个安全生产应急管理法规基础的宪法规范，也包括调整因实施安

全生产应急管理而产生的行政关系的各种行政法规；既包括有关应急管理的技术性

措施和要求的技术性法规，也包括有关安全生产应急管理诉讼的程序性法规。因

此，我国的安全生产应急管理法规体系框架是一个包含多种形式和层次的综合性系

统。

我国安全生产应急管理法规，根据立法机关的不同，可以分为不同的层次。我

国安全生产应急管理的立法应当包括法律、行政法规、部门规章、国际公约、地方

性法规和标准共6个层次的内容。根据前面对应急管理法律制度优缺点的分析结

果，充分借鉴应急管理法律制度中所隐含的先进理念以及我国在核工业、消防、民

航、铁路等行业安全生产应急管理法规体系建设所取得的经验，同时结合我国当前

安全生产应急管理执法体系，可以初步构建国-家-安-全生产应急管理法规体系框

架，如图1所示。

（2）确定安全生产应急管理法制建设重点

针对目前我国安全生产应急管理法规体系工作还处于起步阶段、重特大事故不

断发生等特点，应急管理法规建设应该根据应急管理预防、准备、响应和恢复四个

阶段的过程性特征，确定安全生产应急管理法制建设的重点，见图1。应针对可能

造成重大伤亡的各类安全生产事故，针对应急管理工作的薄弱环节，强调应急管理

法规的协调性和一致性，重点研究应急能力准备和具体应急行动法规标准。同时，

由于我国矿山和危险化学品领域的应急管理相关法规标准相对于核工业、消防、地

震等领域都要落后，而其事故发生的概率却明显偏高，因此，今后国-家-安-全生

产应急管理法规标准的制定应该将各领域带有共性的法规标准作为中心主线，并且

立法的重点向危化、矿山领域的应急管理法规标准倾斜，即安全生产应急管理法制

建设的“一个中心，两个基本点”。围绕上述三个方面，重点制定下列应急管理法

规标准：

1）安全生产应急预案编制、审核、备案和管理规定；

2）安全生产事故应急演习规定；

3）安全生产应急救援指挥机构管理规定；

4）安全生产应急救援专家管理规定；

图1安全生产应急管理法律体系框架

5）有关安全生产应急救援基地的规定；

6）有关安全生产应急救援队伍建设的规定；

7）有关安全生产应急救援经费的规定；

8）有关安全生产应急救援物资筹集、征用、补偿、赔偿的规定；

9）有关社会公众应急宣传教育的规定；

10）安全生产应急响应级别的规定；

11）安全生产事故信息报告与发布的规定（已经制定）；

12）安全生产事故应急联席会议规定；

13）事故紧急状态时期，相关方职责、权利、义务的规定；

14）有关安全生产应急救援的善后处理与状态恢复的规定；

15）有关安全生产应急救援奖惩规定。

（3）加快安全生产应急管理立法步伐

我国安全生产应急管理工作愈来愈受到人们的重视，我们应该按照上述安全生

产应急管理法规体系框架以及共性应急管理、矿山应急管理和危险化学品应急管理

法规标准三个方面的建设重点，加快安全生产应急管理立法步伐，制定和完善相关

法规标准，完成安全生产应急管理立法任务。安全生产应急管理法制工作者不仅要

尽职尽责、兢兢业业做好法律法规的起草、审查工作，还要从以下几方面着手，努

力缩短立法周期，提高立法质量和效率。

1）统筹安排，合理布局。要分清立法项目的轻重缓急，突出重点、统筹兼

顾，对安全生产应急管理法制体系要有长远的、系统的构想，避免立法的盲目性。

2）紧跟政策，提前攻关。安全生产应急管理立法的政策性强、社会影响面

大，立法过程中要特别注重与党在安全生产应急管理方面的政策相衔接，做到立法

决策与改革决策相统一、立法进程与改革进程相适应。政策已经明确的，立法要及

时跟进；政策尚未确定的，要在安全生产应急管理实践中提前做好试点、改革、探

索工作，为政策的出台提供经验和依据。

3）分工合作，密切配合。安全生产应急管理部门要结合工作实际，主动向全

国人大会、国务院提出立法建议，并做好法律法规草案的起草工作，政府法制部门

要积极会同安全生产应急管理部门完成法律法规的调研、协调、审查任务，并配合

全国人大会做好法律草案的审议工作。同时，还要紧密加强与有关立法机关的沟

通，密切配合，做好安全生产应急管理法律、行政法规、部门规章之间的配套衔接

工作，力争形成出台一批、起草一批、论证一批的安全生产应急管理立法工作流

程。

4）严谨细致，进一步提高质量。在安全生产应急管理立法的论证、起草、审

查等整个工作过程中，都要增强工作的使命感和责任心，牢固树立质量意识和精品

意识。

通过加快安全生产应急管理的立法步伐，确立安全生产应急管理工作的权威

性、稳定性和一致性，以法律法规形式明确各级政府、有关部门、组织和人员在安

全生产应急管理工作中的职能、权限和义务，协调安全生产应急管理工作中的国

家、企事业单位、社会团体及个人之间的关系，规范有关应急准备、应急响应和应

急恢复的各项制度，从而逐步把安全生产应急管理工作纳入法治的轨道。