中国的土地法律框架及评析

中国的土地法律框架及评析

中国的土地法律框架由宪法、基本法律和土地法构成。宪法是根本的法律文件，是土地立法

的基础。基本法律如民法，刑法，行政法对土地问题作出的重要的规定，是制定下一层次土

地法的主要依据。土地法是土地法律体系中的主体法。目前，中国还没有一部《土地法》――

以致于众、媒体和干部在不同场合把《土地管理法》、《农村土地承包法》都分别叫做"土地

法"――而只有管理性质的《土地管理法》、《农业法》，具有较多管理彩的民事法律文件《农

村土地承包法》以及环境法方面的一些文件等等。中国的土地法律框架可以从纵向和横向两

个方面来划分。从纵向关系看，它包含有全国人民代表大会常务委员会制定的《土地管理法》、

《农村土地承包法》和《城市房地产管理法》；由国务院颁布的《土地管理法实施条例》、《基

本农田保护条例》等；由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区

域的具体情况和实际需要，在不与宪法和基本法律、行政法规相抵触的前提下制定的地方性

土地法规；由国务院土地行政主管部门及其他各部（委）根据法律和国务院的行政法规、决

定、命令制定的土地规章，如2002年4月3日国土资源部第11号令于2002年7月1日起

施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等；由省、自治区、直辖市和较大的市人

民政府，根据法律、行政法规和地方性法规制定的土地规章。从土地法的横向关系看，应包

括所有与调整土地关系有关的法律，如《城市规划法》、《测绘法》、《铁路法》、《森林法》、《水

土保持法》、《农业法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《水法》等。这些法律从不同

的侧面，规定了法律的调整对象与土地关系的协调问题。

农村土地私有化是可行的和必行的。土地的所有权应该界定给农民，农村土地承包法的宗

旨其实就是如此。私法性质最浓的农村土地承包法在维护农民的权益方面，有很多值得肯

定的地方。例如，在总则部分，强调农民，亦即承包方，有平等的承包和不承包的权利，特

别强调发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土

地承包经营权，不得以划分"口粮田"和"责任田"等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包

地收回抵顶欠款，强调土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方

协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。并尽量避免土

地使用权的频繁更迭。鉴于有些地方农村干部常常任意改变机动地的面积，操纵其分配和使

用而牟私利，严重侵犯农民的土地使用权，第63条规定，"本法实施前已经预留机动地的，

机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加

机动地。本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。"这些规定有利于农村土地

使用权的相对稳定，有利于农民保卫自己对土地的使用权、转包权、出租权、互换权、转让

权、继承权等权利，使农民在承包期内捍卫自己对土地的排他性使用，强调了土地权利的物

权性。

从效率的角度，特别是从促进要素的充分流动性和自由组合性的角度，这部法律似乎缺乏前

瞻性。农村土地的流转必须大大加速，才能有助于农村人口的大部分彻底离乡离土，有助于

耕地尽速向种地能手集中，有助于农业经营的平均规模的扩大和生产结构的深刻改变，有利

于中国农业生产力的提高，有利于中国农业在竞争日益激烈的世界农贸市场上发挥比较优势。

中国农村土地制度和世界上绝大部分实行土地农户所有的国家还有较大的区别。中国仍然坚

持农村土地的集体所有制。先进国家没有一个采用中国的这种独特的土地制度的。这种土地

制度会在中国与世界接轨和向真正的市场经济过渡的历史过程中，逐渐显示其局限性，不利

于城市化和现代化的进程。和私有制下的土地流转相比，其规定不但使土地流转变得更为困

难，而且容易政治化。

《土地管理法》和《土地法管理实施条例》中对土地的控制权规定不明确，容易造成上级和

下级的管理混乱。上级和下级之间的权限没有划分清楚，就会造成权力缺位或者权力越位，

其最终结果只能是对农民权利的损害而已。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对农民

和国家的权利与义务界线划分不明确，国家和农民处于不平等的地位，处于农民之上。在国

家征用土地的时候，法律上规定，"国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行

征用"，"国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土

地使用权的除外"，"违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上

人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行"。但是，

至于政府应该怎样有偿使用，法律上却没有提出具体的解决方法，或者解决原则。农民的土

地权利没有得到法律的有力保障，农民的土地权利在国家权力面前变得非常脆弱。而在农民

和政府之间关于土地问题产生矛盾时，农民难以到一个合理的解决方案。《土地管理法》与

《土地管理法实施条例》的不足，学术界争论最剧烈的就是农民的土地所有权问题。学术界

几乎一致认为，而且目前农民对土地公有的法制观念非常淡薄，一些人片面认为，土地是集

体的，如能用来建房就变成了自己的，于是千方百计多占宅基地，甚至将承包的责任田当成

私有土地，未经许可随意侵占或调换建房.现在农村大量空闲宅基地问题，在老村之外又聚

集成新村，致使旧村出现了大量闲置、废弃的宅基地和空白带，而新的民宅布局散乱，占地

面积过大，宅基规模一年超过一年。久而久之，便形成了一个个庞大的"空心村"。如何让"

空心村"实起来，保护现有耕地资源，提高土地利用率，已不仅是基层组织面临的新课题，更

是国家土地立法的大问题。土地私有化就能从根本上解决这个问题。