关于我国旅游法律制度的思考与完善

关于我国旅游法律制度的思考与完善

摘要：产业的发展，离不开法律的保障与规范，随着我国旅游业的

发展，旅游法律制度的建设已初具规模，但现行法律制度中仍然存在

着旅游法律滞后、针对性不强以及修改不及时等问题，严重制约了我

国旅游业的快速发展。为此，及时建立和完善旅游法律制度尤为重要。

关键词：旅游法律制度；完善；建立

作为国民经济的新兴行业，旅游业已发展成为目前最具活力和最有发

展潜力的行业之一，但相对快速发展的旅游业而言，我国的旅游法制

建设却极为滞后，至今尚未建立完善的旅游法律体系。因而在旅游业

的发展中，旅游司法纠纷不断出现，而当这些纠纷产生时，有关部门

及旅游活动的参与者往往都无法所依，导致纠纷的断定存在困惑，问

题的解决也处在一种无准确依据的状态中。这些都与我国旅游产业的

高速发展不相同步，从某种程度上讲，也限制和制约了旅游业的发展。

因此，建立与完善具有我国特的旅游法律制度刻不容缓。

一、我国旅游法律制度的现状

1950年11月中央人民政府政务院批准、公安部颁布实施的《外国侨

民出境暂行办法》、《外国侨民旅行暂行办法》当属新中国最早的旅游

法规。1964年7月，中国旅行游览管理局成立，1982年8月其更名

为中华人民共和国国家旅游局。此后，在旅游主管部门的领导下，伴

随着旅游业的快速发展，我国旅游法制建设经历了从无到有、加快发

展、逐步强化的过程，取得了长足的进步。

1985年国务院颁布我国旅游行政管理部门成立后的第一个旅游行政

法规——《旅行社管理暂行条例》。之后又相继颁布《中国国际旅游

价格管理暂行规定》、《导游人员管理暂行规定》、《关于严格禁止在旅

游业务中私自收受回扣和收取小费的规定》等旅游行政法规。

一是法律。由《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、

《中华人民共和国消费者权益保护法》等国家制定的各种通用法律组

成。

二是行政法规、部门规章及其他规范性文件，如《旅行社条例》、《导

游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》、《旅游投诉暂行规

定》、《旅游安全管理暂行办法》等，这些法律法规从制定的部门来看，

有的是国务院批准的旅游法律法规，有的是国家旅游局单独或同有关

部门共同制定的法规。

三是地方性法规、行政规章及规范性文件。地方性法律法规是各省、

市人民政府、旅游局根据国家的有关法律文件，结合本地旅游业的发

展情况而制定的用以调整地方旅游业内部及外部相互关系的法律、法

规和规定。主要包括各省、市的旅游管理条例以及各地制定的各种管

理办法、政策通知等，如景区景点讲解人员管理办法、旅游投诉规定、

“一日游”管理办法、加快发展假日旅游的通知等等。

1.现行的法律法规立法层次低，权威性不高

虽然目前我国已经颁布了《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游

管理办法》、《风景名胜区条例》等法律法规来规范和管理旅游业及相

关领域的行为，但现行的法律法规多属行政法规、部门规章和地方性

法规、规章，从“管理条例”“实施办法”“„„的规定”等字眼中就

可以看出，我国旅游专项立法的法律效力还是比较低的，不能更强有

力地规范旅游法律关系各主客体的权利和义务。

虽然国家发改委在近几年连续发布了关于门票价格管理的通知，明确

要求旅游景点不得在节前集中上调门票价格。但是按照现行法规，地

方景点门票定价权在地方政府，从而出现2009年国庆前夕，贵州、

天津、云南、安徽等地多个景点门票仍纷纷涨价的现象，涨幅有的甚

至达到70%。当地方政府的定价行为与国家规定相冲突甚至相违背

时，就使国家发改委的通知在法律规范的执行度上显得极为无力和单

薄。可见，我国旅游市场的规范需要国家和地方的统一协调管理，并

急需制定一系列具有立法层次高和权威性强的法律法规。

2.某些方面的专项法律仍然是空白

第一，目前有关旅游法律的规范内容多是调整纵向关系的，即政府主

管机构与旅游企业之间的关系。比如，《风景名胜区条例》主要规定

了区内的管理、规划及保护的相关内容，而对于风景名胜区与旅行社、

饭店等其他旅游企业之间的相互关系却没有具体规定。而旅游业是一

种关联度极高的行业，旅游活动与饭店、交通、景点、商场、旅行社

等诸多部门产生密不可分的联系，行业与行业之间的矛盾在所难免，

这类横向问题的处理就应有相关的旅游法律作为依据。

第二，在现行旅游立法中，保障旅游消费者权益的力度不够。我国一

直把旅游消费简单地视作一种服务消费，仅用《民法通则》和《消费

者权益保护法》来保护旅游消费者的权利。事实上，旅游消费在本质

上属于精神消费，且具有很强的暂时性以及与生产的共时性等特点，

这就决定了旅游消费者权益的损害,更多的是旅游消费者的心情感受

及情绪好坏。然而，针对旅游消费者精神上损害该不该补偿、这种精

神损害赔偿应怎样确定等此类问题，现行的《消费者权益保护法》并

未做出规定，造成了保护旅游者权益的法律空白。

第三，缺乏保护经营者合法权利的法律法规。旅游经营者和旅游消费

者的法律地位应是同等的。但我国只有《消费者权益保护法》，却没

有保护旅游经营者的法律，这是一种不公平的现象。由于一些旅游者

在旅游过程中常常会出现道德弱化的现象，再加上其受教育水平的参

差不齐，往往不能很好地规范自己的旅游行为。这样一来，旅游经营

者的合法权益常常会不同程度地受到损害，损害一旦发生，又没有相

应的法律依据，势必会导致经营者困惑、无助、维权困难，甚至无处

维权，从而影响旅游企业正常的经营活动，造成行业损失、经营受挫。

3.部分法律法规缺乏时代性

如《旅游投诉暂行规定》（1991年）以及《旅馆业治安管理办法》（1987

年）等，用二十年前的这些规定与办法来规范今天的旅游业，显然显

得十分陈旧与落伍。尤其是一些法律和规定中没有涉及的新问题的出

现，以及与之冲突的热点问题的处理，常常处于争议不断、各自为政

的局面，这更加暴露出我国旅游法律滞后所带来的无序，极不利于国

家和地方对旅游业的管理。所以，随着旅游业的发展必须跟进制定具

有时代特征的相关法律法规，以此来规范和保障现代旅游业的健康发

展。

二、加快旅游产业法制建设的主要对策分析

《中华人民共和国旅游法》（简称《旅游法》）经2013年4月25日十

二届全国人大常委会第2次会议通过，《旅游法》分总则、旅游者、

旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监督管

理、旅游纠纷处理、法律责任、附则10章112条，自2013年10月

1日起施行。

《旅游法》是规定我国旅游业发展的基本原则、宗旨和旅游活动各主、

客体间权利义务关系的基本法律，应对国家发展旅游业的根本宗旨、

行政管理部门的权限和作用、旅游企业的经营活动规范、旅游者合法

权益保护、旅游资源开发保护和旅游涉外关系等问题做出具体规定。

我国目前在旅游各个主要方面，如旅行社、饭店、旅游保险、景点、

导游管理、旅游运输等领域虽有相应的法规，但大多数是立法规格、

法律效力较低的通知、暂行条例、办法等，有的甚至是政策性的文件。

因此，针对旅游业的特殊性，制定具有行业特的专项立法，例如《旅

游合同法》、《旅游保险法》、《旅游投诉法》及《旅游安全法》等等，

有利于规范旅游业内部各领域的管理，加快旅游市场经济机制的完

善。

2009年6月1日，新的《食品安全法》颁布，其中第50条规定：“生

产经营的食品中不得添加药品，但是可以添加按照传统既是食品又是

中药材的物质。按照传统既是食品又是中药材的物质的目录由国务院

卫生行政部门制定、公布。”这一法律的颁布，标志着我国旅游立法

已进入了一个新的阶段，但若从餐饮的角度来讲，这样的规定是不够

细致的，因为目前在我国的餐饮行业中，各种药膳料理、火锅底料广

泛使用中药材，较为混乱。所以，国家及相关部门应该就此问题制定

专门的法律文件来约束餐饮经营者滥用中药材的现象，以保障消费者

的健康和权益。

目前，我国大部分旅游法规是在上世纪80年代中后期及90年代制定

的，对这些旅游法规的补充和完善没有与旅游业的发展同步进行。通

过调查研究，明确我国现阶段的旅游业大的实质性问题，据此来修订、

完善已经过时的法律法规，是目前旅游法制建设中当务之急的首要问

题。

2009年5月1日国家正式实施新的《旅行社条例》，是我国旅游立法

工作的一项重大成果。新的《旅行社条例》是对96年版《旅行社管

理条例》的修订和补充，在立法目的上，明确体现了为旅游者维权拓

宽渠道、提供便利的原则，在立法内容上，重点突出了对旅游者合法

权益的保护，如旅行社低价报价以吸引游客、虚假广告、旅游合同应

该载明的事项等问题都有针对性地做出了明确、详细的规定。虽然这

部条例运行的时间较短，却对旅行社起到了一定的制约作用，有利于

旅行社规范经营、合法经营，促进旅游行业的规范化，使得消费者有

法可依。

总之，建立和完善我国的旅游法律制度是我国旅游立法机关必须面对

的一项十分重要的工作。只有加快旅游法制建设，才能为旅游业的良

性发展提供一个和谐稳定的法律制度环境，将旅游业纳入法制轨道，

从而保障旅游业更加全面、健康、稳定地发展。

参考文献：

[1]杨富斌,王天星.西方国家旅游法律法规汇编[M].北京:社会科学文

献出版社,2005.

[2]日本旅游法律法规[M].殷作恒,译.北京:社会科学文献出版社,2005.

[3]韩玉灵.旅游法教程[M].北京:高等教育出版社,2003.

[4]黄大勇.关于完善我国旅游法律体系的思考[J].西南民族大学学报:

人文社科版,2003,(6).

[5]万国华.论我国旅游立法中亟待解决的几个问题[J].旅游学

刊,2006,(3).