行政法学第九课

第九章u3000行政违法与行政责任



第一节u3000行政违法



u3000u3000一、行政违法的概念与特征

u3000u3000行政违法指行政法律关系的主体违反行政法律规范所规定的义务，侵害受法律保护的行政法关系，对社会造成一定程度的危害，尚未构成犯罪的行为。包括行政主体的违法与行政相对方的违法。

u3000u3000行政违法的特征：（1）行政违法的主体是行政法律关系的主体。即某种违法行为只有当该行为主体以行政主体或行政相对方的资格出现时，才有可能构成行政违法。（2）行政违法是违反行政法律规范，侵害法律保护的行政法关系的行为。（3）行政违法是一种尚未构成犯罪的行为。（4）行政违法的法律后果是承担行政责任。



u3000u3000二、行政违法的构成要件

u3000u3000行政违法的构成要件是指行政法律规范所规定的，构成行政违法所必须具备的条件：（1）行为主体须是具有行政法律关系的主体。行为人具备行政法主体资格，是行政违法的前提，是构成行政违法的首要条件。（2）行政法律关系主体负有相关的法定义务。（3）行政法律关系主体具有不履行法定义务的行为。（4）行政违法是一种客观存在（行政违法的主观要件）。行政违法的主观要件依法律的具体规定。一般只要行为人实施了违法行为即视为主观有过错。



u3000u3000三、行政违法的分类

u3000u30001.根据行政法主体的不同，可以将行政违法行为分为行政主体的违法和行政相对方的违法。行政主体违反行政法律规范，称为违法行政。违法行政又可分为国家行政机关的违法行政、公务员的违法行政和被授权组织的违法行政。

u3000u3000国家行政机关的违法行政，由行政机关自身承担行政责任；公务员的违法行政，造成损害的，由其所属行政机关承担赔偿责任，再由该行政机关对有故意或重大过失的公务员行使追偿权；被授权的组织的违法行政，由该组织承担行政责任，由行政机关授权的，授权行政机关应负连带责任；被委托的组织或个人的违法行政，由委托行政机关承担行政责任，再由委托行政机关依据委托关系追究该组织或个人的相关责任。

u3000u30002.根据方式和状态的不同，行政违法可以分为作为行政违法和不作为行政违法。不作为行政违法所造成的社会危害往往并不亚于作为行政违法。

u3000u30003.根据内容和形式的不同，行政违法可分为实质性行政违法和形式性行政违法。实质性行政违法，又称实体上的行政违法，是指行政主体的行为在内容上违反行政法律规范的实质性要件。具体表现为：（1）行为主体不合法；（2）行为超出了行为主体的法定权限；（3）意思表示不真实；（4）行为的内容同行政法律规范

所规定的目的、原则和规则相悖。形式性行政违法，又称程序上的行政违法，是指行政主体的行为违反了行政法律规范的形式性要件。具体表现为：（1）行为的实施不符合法律规范所规定的程序；（2）行为的表现形式不符合法律规范所规定的形式。

u3000u30004.根据行政的范围，行政违法可分为内部行政违法和外部行政违法。内部行政违法是指行政主体内部在组织、领导、指挥、监督等过程中发生的行政违法行为。外部行政违法则是指行政主体和行政相对人在行政管理活动中发生的行政违法行为。

u3000u3000内部行政违法和外部行政违法的救济手段不同。前者限于行政救济，而后者不仅可以进行行政救济，而且还可以借助司法救济。

u3000u30005.其他分类方法

u3000u3000依据行为人在社会生活中的属性，可以将行政违法分为国家组织的行政违法、社会组织的行政违法、公民的行政违法、外国组织和外国人的行政违法。这种分类方法乍看起来清楚明确，但由于其在行政法律关系中的地位有所交叉或者重叠，不利于对各种违法性质的掌握。

u3000u3000依据行政违法所侵犯的客体，行政违法可分为侵犯行政相对人合法权益的行政违法和侵犯行政管理秩序的行政违法。



u3000u3000四、行政不当

u3000u3000行政不当也称行政失当，它是专门针对行政自由裁量权的不合理行使而言的。行政主体的行为，不仅必须符合行政法律规范的规定，而且还必须具有合理性，不合法的行为必然属于行政违法，不合理的行为构成行政不当。

u3000u3000行政违法既可以针对羁束行为又可以针对裁量行为，主要是针对羁束行为而言，行政不当则仅基于裁量行为。从广义上讲，行政不当同样是一种行政违法，因为它违反了行政法对合法性和合理性的基本要求。从狭义上讲，行政不当是以行政合法为前提，与行政违法相并列的一种有瑕疵的行为。

u3000u3000与行政违法相比较，行政不当具有如下特征：

u3000u3000（1）行政不当不构成行政违法，它以合法为前提，是合法幅度内的失当，表现为畸轻畸重，显失公正等。

u3000u3000（2）行政不当只基于裁量行为，而行政违法则是针对羁束行为和裁量行为的。

u3000u3000（3）行政违法必然引起行政责任，可以引起惩罚性行政责任和补救性行政责任，而行政不当一般只限于补救性行政责任。

u3000u3000（4）行政违法一旦被确认，一般可溯及其发生时无效，而行政不当既可只部分影响其效力，也可全部影响其效力。

u3000u3000（三）行政不当的种类及内容



u3000u3000五、行政违法和行政不当的法律效果

第二节u3000行政责任



u3000u3000一、行政责任的概念及特征

u3000u30001.概念

u3000u3000行政责任指行政法律关系主

体由于违反行政法律规范或不履行行政法律义务而依法应承担的行政法律后果。

u3000u30002.行政责任的特征：（1）行政责任的主体是行政法律关系主体。包括行政主体与行政相对方。（2）行政责任基于行政法律关系主体违反行政法律规范所引起的法律后果。（3）行政责任是一种行政法上的法律责任。行政法律规范所规定的责任与义务的方式和内容，是追究行政责任的根据。行政责任是对行政违法与行政不当的救济。

u3000u30003.追究行政责任的必要性

u3000u3000行政法治的必然要求；民主行政的要求。



u3000u3000二、行政责任的构成要件

u3000u3000（一）行政责任的一般构成要件

u3000u30001.存在违反行政法律义务的行为

u3000u3000行政法律关系的主体违反行政法律义务，是行政责任产生的前提。不违反法律义务，也就不存在承担相应的法律责任的问题。

u3000u30002.存在承担责任的法律根据

u3000u3000根据现代国家法治行政的原理，不仅要求权利义务的法定，而且要求对有关责任的追究也必须是法定的。因此，不仅行政责任的方式须为法律规范所确认，而且行政责任的内容也必须为法律规范所确认。

u3000u30003.主观过错的要件性问题

u3000u3000从法理学上讲，似乎还应有主观过错这一要件。但是，实践中，行政领域的违法行为，只要符合法律规范所规定的外在形式，一般就不再过问行为人的主观因素，即可视为主观有过错，法律另有规定的除外。这是行政法的一个特点，或者将其理解为不以主观过错为要件。

u3000u3000（二）行政主体及公务员行政责任的构成要件

u3000u30001.违法行政或者不当行政，是行政责任产生的前提条件

u3000u3000依照法律规定行使职权，履行职责，即遵守权限不越权，履行职责不失职，符合法律目的而不滥用职权，遵守法定程序，公正合理地裁断，是行政主体及其公务员应当遵守的法定义务。一旦违反这些义务，则构成违法行政或者不当行政，就可能构成行政责任。

u3000u30002.行政责任主体是行政主体及其公务员

u3000u3000具有法律上的权利能力和行为能力，是行为人承担法律责任的条件之一。行政法律责任的承担，也必须具有行政权力能力和行政行为能力。只有依法独立享有行政职权，负有行政职责，并能以自己的名义实施行职权的组织，才具有对违法行政承担行政责任的能力。从行政权的本质来看，行政权归属于国家，因而行政责任的承担者只能是国家。但是，国家是一个抽象的政治实体，其行政权的运用只能依靠行政主体。故违法行政的行政责任主体首先是行政主体。而行政主体的行政权，要依靠具体的自然人即公务员来具体实施。公务员依法取得行使行政权的职务，就

应履行相应的义务，否则就要承担法律责任。

u3000u30003.只有发生在行政公务行为中的行为才能引起行政责任

u3000u3000如前所述，行政法律责任的主体是行政主体及其公务员，承担责任的前提条件是存在违法行政或者不当行政，而行政行为的违法或者不当，大多是通过公务员付诸具体实施的。因此，谈到承担行政责任，必须严格区分行政主体及其公务员的行为以及其他社会组织的行为的性质。只有在行政主体的行政管理活动中，即公务员执行公务行为中发生的违法或者不当，以及其他社会组织在行政委托情况下发生的违法或者不当行为，才能引起行政责任。

u3000u30004.行政责任的追究须为行政法律规范所确认

u3000u3000现代国家法治行政原理，不仅要求权利义务的法定，而且要求对有关责任的追究也必须是法定的。因此，不仅行政责任的方式须为法律规范所确认，而且行政责任的内容也必须为法律规范所确认。没有法律规范对责任内容的规定，责任的承担也将成为一个难题。

u3000u3000为了确保行政主体依法公正地行使行政职权，行政法律规范规定了严格的行政职责。但是，并不是说行政主体作出和实施行政行为必定承担法律责任。根据《行政诉讼法》第54条以及其他法律、法规的规定，作为一种否定性的法律后果，只有行政主体及其公务员的行政行为出现下述违法或者不当情形时，才承担法律责任。

u3000u3000（l）作出和实施行政行为所依据的主要证据不足或者事实不清；

u3000u3000（2）欠缺行政行为的法律依据或者适用法律、法规错误；

u3000u3000（3）超越法定权限范围；

u3000u3000（4）缺乏充分的法定理由而拒不履行法定职责；

u3000u3000（5）违反法定程序和形式；

u3000u3000（6）违反法定目的而滥用职权；

u3000u3000（7）行为内容畸轻畸重或者偏轻偏重，显失公正等。

u3000u30005.行政责任的成立，并不以损害的存在和主观上的故意或者过失为普遍要件

u3000u3000行政主体承担法律责任，在多数情况下是以给相对人的合法权益造成一定程度的损害为客观前提的。但是，行政相对人合法权益受到一定程度的侵害，只能成为某些包含特定内容的责任方式的特别要件，而不能作为行政责任构成的一般或者普遍要件。

u3000u3000行政主体的一切行政行为都是由公务员以行政主体的名义具体实施的，作为具体实施者的公务员存在故意或者过失，是对其追究行政责任的前提。但是，不能因为公务员行政责任的构成以存在故意或者过失为要件，进而断定故意或者过失是行政主体对违法行政承担法律责任的普遍要件。行政责任是违法行政或者部分不当行政引起的否定性法律后果，只要违法行政或者有关不当

行政成立，就必然产生行政责任。至于是否追究行政责任以及以何种形式追究行政责任，属于行政责任的承担方式的问题，并不影响行政责任本身的成立。

u3000u3000（三）相对人的行政责任的构成要件

u3000u3000行政相对人必须自觉遵守行政法律规范，在享受法律规定的权利的同时，必须认真履行其应履行的义务。任何公民、法人和组织，都可以“相对人”的身份参加行政法律关系。行政机关及其他国家机关同样也可以“相对人”的资格参加行政法律关系。无论是公民、法人，还是国家机关，作为行政相对人，只要不依法行使权利或者不依法履行义务，都是对行政法律规范的违反，即构成行政违法。

u3000u3000 行政相对人的行政责任，顾名思义，其主体只能是行政相对人。相对人的行政责任，是相对人违反行政法律规范所引起的否定性法律后果，其违反刑事法律规范和民事法律规范以及其他规范的行为，不会引起行政责任的追究问题。相对人的行政责任，皆由有关行政法律规范具体规定，没有行政法律规范的明文规定，相对人的行政责任则不能成立。



u3000u3000三、行政侵权责任与行政责任的关系

u3000u3000行政侵权责任是行政责任的一种，二者有联系又有区别。（1）行政责任是指行政法律关系主体违反行政法律义务，而依法应承担的行政法律后果；行政侵权责任则是指行政主体违反行政法律义务，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，而依法应承担的法律后果；（2）行政侵权责任的主体仅限于行政主体，不包括行政相对方；（3）被侵害的对象只限于行政相对方的合法权益；（4）行政侵权责任的构成要件，除存在行政违法的行为、存在承担责任的法律依据等条件外，还要求有被侵权的事实、行政违法行为与侵害事实之间存在因果关系。



u3000u3000四、行政责任的追究和免除

u3000u3000行政责任的追究是指有权机关根据法律规定和行政责任的构成要件，按法定程序和方式对行政法律关系主体的行为责任的认定和追究的过程。认定行政责任是追究行政责任的前提。追究行政责任的原则：（1）责任法定原则。责任法定，是指只有法律上的明文规定，才能成为确认和追究违法责任的依据。对违法责任的确认和追究，必须严格依法进行，并严格限制类推适用。（2）责任和违法程度相一致的原则。它要求适用于违法责任者的法律责任的种类和形式等必须与违法行为所造成的损害后果以及违法行为的情节和责任能力等相一致，必须根据违法行为的程度适用适当的责任形式，选择适当的强度和方式。（3）补救、惩戒和教育相结合的原则。在确认和追究违法行政责任时，

对责任种类、方式和强度的选择都应体现此原则。

u3000u3000行政责任的免除，指在特定情况下，虽然行为人的行为符合行政违法的构成要件，但是由于该行为的实施是为了保护更大的合法权益，所以排除其违法性，免除对其行政责任的追究。排除行政违法性的情形有：正当防卫；紧急避险；利害关系人同意的行为；执行有益于社会的职业行为；在法定范围内行使权利（力）的行为。

第三节u3000行政责任的种类与方式



u3000u3000一、行政主体承担行政责任的方式

u3000u3000行政主体的行政责任的特点：行政责任的承担方式是违法行政法律规范所规定义务而引起的法律后果的具体表现形态；责任形式受到限制（某些自然人和法人的承担方式不适合）；引起责任的原因是行政主体实施行政管理行为引起；责任内容以补救为主。

u3000u3000具体方式由：

u3000u30001.通报批评。它主要通过名誉上的惩罚对行政主体起一种警戒作用，常由有权机关以书面形式作出，并予公布。

u3000u30002.赔礼道歉、承认错误。一般由行政机关的领导和直接责任人以口头或书面形式作出，是一种最轻微的补救性责任。

u3000u30003.恢复名誉、消除影响。是一种精神上的补救性行政责任，其履行方法取决于相对方名誉受损害的程度和影响的范围。

u3000u30004.返还权益。当行政主体剥夺相对方的权益属违法行政时，其行政责任的形式一般为返还权益。权益，包括财产权益和政治权益。

u3000u30005.恢复原状。当行政主体的违法或不当行为给相对方的财产带来改变其原有状态的损害时，一般由行政机关承担此补救性行政责任。

u3000u30006.停止违法行为。这是行为上的惩戒性行政责任。对于持续性的违法行政行为，如果行政相对方提出控诉时侵害仍在继续，违法行政责任的追究机关有权责令停止违法行政行为。

u3000u30007.履行职务。这是针对行政主体不履行或拖延履行职务而确立的一种行政责任方式。

u3000u30008.撤销违法的行政行为。此责任形式适用于：主要证据不足的；适用法律、法规错误的；违反法定程序的；超越职权的；滥用职权的。撤销违法行为包括撤销已完成的行为和正在进行的行为。

u3000u30009.纠正不当的行政行为。纠正不当的是对行政主体裁量权进行控制的行政责任方式。

u3000u300010.行政赔偿。是一种财产上补救性的违法行政责任。行政主体的违法行为造成相对方财产上损害，应依法承担此责任。



u3000u3000二、公务员承担行政责任的方式

u3000u30001.公务员的行政责任的特点

u3000u3000（1）引起行政责任的行为是公务员违法行使职权的行为。

u3000u3000（2）一般公务员不直接对行政相对方承担行政责任。

u3000u3000（3）公务员的违法行

政责任主要是惩戒性的。

u3000u30002.公务员的行政责任的具体方式

u3000u3000（1）接受批评教育。

u3000u3000（2）承担赔偿损失责任（被追偿）。是兼有惩罚性和补救性的责任承担方式。其特点在于公务员并不直接向受害的行政相对方赔偿，而是先由行政机关承担赔偿责任，再根据求偿权向有故意或重大过失的公务员追偿已赔偿的款项的部分或全部。

u3000u3000（3）接受行政处分。是公务员承担违法行政责任的主要形式，是国家行政机关依照行政隶属关系对违法失职、公务员给予的惩戒措施。《国家公务员暂行条例》第33条规定，行政处分共有六种形式，即警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。行政处分具有如下特点：1）行政处分是国家行政法律规范规定的责任形式。纪律处分是组织内部依照组织章程、决议等作出的。2）行政处分的主体是公务员所在的行政机关、上级主管部门或监察机关。3）行政处分是一种内部责任形式，不涉及一般行政相对方的权益。



u3000u3000三、行政相对方承担行政责任的方式

u3000u30001.承认错误、赔礼道歉。

u3000u30002.接受行政处罚。包括精神罚、财产罚、行为罚和人身罚。

u3000u30003.履行法定的义务。相对方怠于履行法定义务而构成行政违法行为时，行政机关可以责令其依法履行该项义务。

u3000u30004.恢复原状、返还原物。相对方的行政违法行为系占有他人财物或公共财物，改变特定对象原有状态的，有关行政机关可责令其返还财物，恢复特定对象的原有状态。

u3000u30005.赔偿损失。相对方的行政违法行为给国家、集体或他人的利益造成损害的，应当依法承担赔偿责任。

u3000u30006.外国人及外国组织在我国境内活动时，其承担的责任形式与我国公民相同，此外，还有限期离境、驱逐出境、禁止入境等。