二建《法律法规》第一章考点：2Z201012法的形式和效力层级

法的形式是指法律创制方式和外部表现形式。它包括4层含义：(l)法律规

范创制机关的性质及级别；(2)法律规范的外部表现形式；(3)法律规范的效力等

级；(4)法律规范的地域效力。法的形式决定于法的本质。在世界历史上存在过

的法律形式主要有：习惯法、宗教法、判例、规范性法律文件、国际惯例、国

际条约等。在我国，习惯法、宗教法、判例不是法的形式。

我国法的形式是制定法形式，具体可分为以下7类：

宪法是由全国人民代表大会依照特别程序制定的具有最高效力的根本法。

宪法是集中反映统治阶级的意志和利益，规定国家制度、社会制度的基本原

则，具有最高法律效力的根本大法。其主要功能是制约和平衡国家权力，保障

公民权利。宪法是我国的根本大法，在我国法律体系中具有最高的法律地位和

法律效力，是我国最高的法律形式。

宪法也是建设法规的最高形式，是国家进行建设管理、监督的权力基础。

如《宪法》第89条规定，“国务院行使下列职权：……(6)领导和管理经济工作

和城乡建设”；第107条规定，“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权

限，管理本行政区域内的……城乡建设事业……行政工作，发布决定和命令，

任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”

法律是指由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定颁布的

规范性法律文件，即狭义的法律。法律分为基本法律和一般法律（又称非基本

法律、专门法）两类。基本法律是由全国人民代表大会制定的调整国家和社会

生活中带有普遍性的社会关系的规范性法律文件的统称，如刑法、民法、诉讼

法以及有关国家机构的组织法等法律。一般法律是由全国人民代表大会常务委

员会制定的调整国家和社会生活中某种具体社会关系或其中某一方面内容的规

范性文件的统称。

依照2015年3月经修改后公布的《中华人民共和国立法法》（以下简称

《立法法》）的规定，下列事项只能制定法律：(1)国家主权的事项；(2)各级人

民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；(3)民族

区域自治制度、特别行政区制度、基层众自治制度；(4)犯罪和刑罚；(5)对公

民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；(6)税种的设立、税率的

确定和税收征收管理等税收基本制度；(7)对非国有财产的征收；(8)民事基本制

度；(9)基本经济制度以及财政、、金融和外贸的基本制度；(10)诉讼和仲裁制

度；(11)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

建设法律既包括专门的建设领域的法律，也包括与建设活动相关的其他法

律。例如，前者有《城乡规划法》、《建筑法》、《城市房地产管理法》等，

后者有《民法通则》、《合同法》、《行政许可法》等。

行政法规是国家最高行政机关国务院根据宪法和法律就有关执行法律和履

行行政管理职权的问题，以及依据全国人民代表大会及其常务委员会特别授权

所制定的规范性文件的总称。

依照《立法法》的规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法

规可以就下列事项作出规定：(l)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；

(2)宪法规定的国务院行政管理职权的事项。应当由全国人民代表大会及其常务

委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权

决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当

及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。

现行的建设行政法规主要有《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全

生产管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例>、《城市房地产开发经营管理

条例》等。

省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具

体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定

地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和

实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触

的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制

定地方性法规，设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委

员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性

法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的

地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会

常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本

省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。

地方性法规可以就下列事项作出规定：(1)为执行法律，行政法规的规定，

需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项:(2)属于地方性事务需要制

定地方性法规的事项。

经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代

表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。民族自治地方的人民

代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行

条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后

生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民

代表大会常务委员会批准后生效。

目前，各地方都制定了大量的规范建设活动的地方性法规、自治条例和单

行条例，如《北京市建筑市场管理条例》、《天津市建筑市场管理条例》、

《新疆维吾尔自治区建筑市场管理条例》等。

国务院各部、委员会、中国人民银行、署和具有行政管理职能的直属机

构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围

内，制定规章。

部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命

令的事项，其名称可以是“规定”、“办法”和“实施细则”等。没有法律或者国务

院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他

组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法

定职责。目前，大量的建设法规是以部门规章的方式发布，如住房和城乡建设

部发布的《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》、《房屋建筑和

市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》、《市政公用设施抗灾设防管理规

定》，国家发展和改革委员会发布的《招标公告发布暂行办法》、《工程建设

项目招标范围和规模标准规定》等。

涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规

或者由国务院有关部门联合制定规章。目前，国务院有关部门已联合制定了一

些规章，如2013年3月，国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、

住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、国家广播电影电视总局、

中国民用航空局经修改后联合发布的《评标委员会和评标方法暂行规定》等。

省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行

政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

地方政府规章可以就下列事项作出规定：(l)为执行法律、行政法规、地方

性法规的规定需要制定规章的事项；(2)属于本行政区域的具体行政管理事项。

设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限

于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方

政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。没有法律、行政法规、地方

性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增

加其义务的规范。

目前，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府都制定了大量地方规

章，如《重庆市规定》、《安徽省建设工程造价管理办法》、《宁波市建设工

程造价管理办法》等。

国际条约是指我国与外国缔结、参加、签订、加入、承认的双边、多边的

条约、协定和其他具有条约性质的文件。国际条约的名称，除条约外，还有公

约、协议、协定、议定书、宪章、盟约、换文和联合宣言等。除我国在缔结时

宣布持保留意见不受其约束的以外，这些条约的内容都与国内法具有一样的约

束力，所以也是我国法的形式。例如，我国加入WTO后，WTO中与工程建设

有关的协定也对我国的建设活动产生约束力。

法的效力层级，是指法律体系中的各种法的形式，由于制定的主体、程

序、时间、适用范围等的不同，具有不同的效力，形成法的效力等级体系。

宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力。宪法作为根本法和母法，

还是其他立法活动的最�.法律依据。任何法律，法规都必须遵循宪法而产生，

无论是维护社会稳定、保障社会秩序，还是规范经济秩序，都不能违背宪法的

基本准则。

在我国法律体系中，法律的效力是仅次于宪法而高于其他法的形式。行政

法规的法律地位和法律效力仅次于宪法和法律，高于地方性法规和部门规章。

地方性法规的效力，高于本级和下级地方政府规章。省、自治区人民政府制定

的规章的效力，高于本行政区域内的设区的市、自治州人民政府制定的规章。

自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，

在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法

律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的

规定。

部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权

限范围内施行。

特别法优于一般法，是指公法权力主体在实施公权力行为中，当一般规定

与特别规定不一致时，优先适用特别规定。《立法法》规定，同一机关制定的

法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般

规定不一致的，适用特别规定。

新法、旧法对同一事项有不同规定时，新法的效力优于旧法。《立法法》

规定，同一机关制定的法律、行政法规，地方性法规、自治条例和单行条例、

规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如

何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确

定如何适用时，由国务院裁决。

地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁

决：(1)同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁

决。(2)地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适

用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该

地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代

表大会常务委员会裁决。(3)部门规章之闽，部门规章与地方政府规章之间对同

一事项的规定不一致时，由国务院裁决。

根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人

民代表大会常务委员会裁决。

行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的30日

内依照下列规定报有关机关备案：(1)行政法规报全国人民代表大会常务委员会

备案；(2)省、自治区，直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法

规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；设区的市、自治州的人民

代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常

务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；(3)自治州、自治县的

人民代表大会制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表

大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；自治条例、单

行条例报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情

况；(4)部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级

人民代表大会常务委员会备案；设区的市、自治州的人民政府制定的规章应当

同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案；(5)根据授权制

定的法规应当报授权决定规定的机关备案；经济特区法规报送备案时，应当说

明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。

国务院、中央军事委员会、、最高人民检察院和各省、自治

区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例

和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书

面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审

查、提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法

规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国

人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进

行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。有关的专门委员

会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。