用人单位规章制度的认定

裁判要旨

????用人单位经民主程序制定和公示、内容合法的规章制度具有法律效力，可作为用人单位解除劳动关

系的依据，也可作为法院审理劳动争议案件的依据。

案情

????刘某自2006年3月起在重庆某制药公司（以下简称制药公司）从事机修工作。2008年1月，双方

签订劳动合同。2007年8月22日，制药公司工会经职工代表大会审议表决一致通过后作出决议：该公

司制定的《员工工作行为规范》从即日起执行。其中，《员工工作行为规范》规定，违反国家法律法规，

并被司法部门追究刑事责任或治安责任者解除劳动关系，并不给任何经济补偿。制药公司对上述规章制

度等内容组织了全体职工培训和考试。2009年1月13日21时许，刘某上班时在制药公司厂房内对正在

上班的女职工覃某强行抱住，进行猥亵。公安机关查实后对刘某行政拘留7日。同年2月4日，制药公

司根据《员工工作行为规范》等规定，并经工会同意，决定辞退刘某。同年2月20日，制药公司通知

刘某：制药公司依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第四十四条，决定自2009年1月13日起解

除与刘某的劳动合同。刘某不服，申请仲裁，同年9月2日，劳动仲裁委员会认为，该决定适用法律不

当，裁决撤销制药公司解除刘某劳动合同的决定。同月18日，制药公司通知刘某：解除与刘某劳动合

同的适用法律变更为《员工工作行为规范》等。同月25日,制药公司诉至法院，请求解除与刘某的劳动

合同关系，并不支付刘某经济补偿金。

裁判

????重庆市垫江县法院审理后认为，审理解除劳动关系案件是对当事人主张解除劳动关系的事项是否符

合法定条件的审查，而不是对解除劳动关系决定及劳动仲裁裁决合法性的审查。解除劳动关系决定及劳

动仲裁裁决的法律适用不是本案审理的范畴。制药公司的《员工工作行为规范》等规章制度是通过民主

程序制定、内容合法、已向劳动者公示的，可作为审理劳动争议案件的依据。刘某因上班期间强制猥亵

女职工覃某，被公安局机关行政拘留7日，其行为严重违反了制药公司《员工工作行为规范》等规章制

度的规定，根据劳动法等相关规定，劳动者严重违反用人单位规章制度的，用人单位可以解除劳动合同，

不支付劳动者经济补偿金。故，判决，解除制药公司与刘某的劳动合同关系，制药公司不支付刘某经济

补偿金。

????宣判后，双方均未上诉，该判决已产生法律效力。

解析

????本案争议焦点有：1、用人单位解除劳动关系决定适用法律存在瑕疵和变更法律适用如何处理。2、

用人单位的规章制度能否作为法院审理劳动争议案件的依据。3、劳动者严重违反用人单位规章制度，

用人单位解除劳动关系是否支付经济补偿金。

????一、关于用人单位解除劳动关系决定适用法律存在瑕疵和变更法律适用如何处理问题。现行法律法

规对此没有具体规定，需要法官遵循公平、合理的价值目标，结合立法精神、法律原则、民事政策、法

学原理以及民事习惯，运用司法理念和审判经验，对案件的裁量做出理性判断。根据“劳动争议案件起

诉后，劳动争议仲裁裁决不发生法律效力。”和“在判决书、裁定书、调解书中也不应含有撤销或者维持

仲裁决定书的内容。”等法律规定，笔者认为，劳动争议案件的审理是对劳动者实体权益作出处理，解

除劳动关系的审理是对当事人主张解除劳动关系的事项是否符合法定条件的审查，不是对解除劳动关系

决定及劳动仲裁裁决合法性的审查。解除劳动关系决定及劳动仲裁裁决法律适用不是本案审理的范畴。

其变更法律适用前后均针对同一事项，未形成新的决定，该纠纷已经过劳动仲裁委员会仲裁，法院依法

受理符合法律规定。

???二、关于用人单位的规章制度能否作为法院审理劳动争议案件的依据问题。《中华人民共和国劳动合

同法》第四条规定，用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动

义务。用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、

职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经

职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。在规章制度和

重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。

用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。《最高人

民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十九条规定，用人单位根据《劳动法》第四

条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示

的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。故，通过民主程序制定、内容合法、已公示的用人单

位的规章制度可作为审理劳动争议案件的依据。本案中，制药公司的规章制度符合上述规定，可作为解

除劳动关系的依据。

????三、关于劳动者严重违反用人单位规章制度，用人单位解除劳动关系是否支付经济补偿金的问题。

《中华人民共和国劳动法》第二十五条第（二）项规定，严重违反劳动纪律或者用人单位规章制度的，

用人单位可以解除劳动合同。《劳动部关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第三

十九条规定，用人单位依据劳动法第二十五条解除劳动合同，可以不支付劳动者经济补偿金。本案中，

刘某上班期间在制药公司厂房内对正在上班的女职工覃某强制猥亵，被垫江县公安局行政拘留7日。其

行为已严重违反了天圣制药公司的规章制度的相关规定，制药公司要求解除与刘某的劳动合同关系并不

支付经济补偿金符合法律规定。

????综上，重庆市垫江县法院的判决是正确的。

如何审查用人单位规章制度的法律效力?北京公司法务律师为您服务

2009年08月16日星期日01:55P.M.

??????劳动合同制用工实现了用人单位对劳动者从身份管理到合同管理的转换。这种转化

使得用人单位需要从以前对员工的行政管理转化为对员工的制度管理。在制度管理的基础

上，用人单位通过什么程序或方式制订的规章制度豇以作为用工管理的基础，是我们这次

政策问答要解决的问题。

?????2001年《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》明确了用

人单位规章制度的生效条件，依据该解释第十九条规定规章制度生效的三个必要条件，即

通过民主程序制订、合法性以及尽到公示义务。但是，该解释没有对民主程序给予明确的

解释，即什么叫民主程序不清楚。

?????2008年实施的《劳动合同法》对民主程序做了具体的规定，依据该法第四条的规定

可以看出该条确定的民主程序有两个，一是指规章制度制订过程要与职工进行讨论得征求

意见程序，二是指制度的通过应当与工会或职工代表协商通过，即协商程序。

因此，如何审查用人单位规章制度的法律效力，应当区别对待。用人单位在2008年之前制

订并实施的规章制度，应当保证该制度的合法性，并将规章制度向劳动者尽到公示义务。

由于在《劳动合同法》实施之前，我国并没有明确的法律法规规定什么叫民主程序，也没

有确定民主程序的形式。因此，对于2008年之前制订并实施的规章制度，不应对其有民主

程序的要求。即若制度尽到了向劳动者公示的义务，而且制度本身投有违反法律的规定，

那么该制度就应当具有法律效力，可以作为用人单位对劳动者的管理依据。即使该制度在

2008年之后仍然在实施，也应当具有法律效力。

?????但是，对于规章制度的合法性要求，应当这样理解，若规章制度中存在违法的条款，

例如：女职工怀孕的公司有权利单方面调整其工作岗位以及调整其相应的工资待遇。这样

的条款本身与女职工保护的法律法规相冲突因此该条款属于无效条款，用人单位不能依据

该条款对女职工进行管理。而规章制度中的其他条款如果没有违法的地方，那么不违法的

条款还是具有法律效力的。所以，对规章制度合法性的要求，不是制度中有违法条款制度

就无效，而是制度有效只不过违法条款无效。

?????用人单位在2008年之后制订的规定制度，那么我们不仅要考虑其合法性，公示责任，

还有考虑其制度制订的程序性。若2008年制订的规章制度没有经过民主程序，即没有征求

职工意见，也没有与工会或职工代表协商，那么该规章制度即使保证了合法性，并尽到了

公示义务，那么该制度仍然不具有法律效力，因为其制订的程序违法。

?????同样2008年之后对其之前的制度进行修改的，也应当尽到民主程序，没有尽到民主

程序，直接有公司人事部门修改的出台的，也没有法律效力。

?????因此，在对用人单位规章制度效力审查时，应当区分制度制订、修改、实施的时间，

在不同时间段内出台的制度，其制度制订的要求也不一样。特别时在审查用人单位规章制

度效力时，用人单位应当举证该制度尽到了公示责任，并经过了民主程序，若用人单位不

能履行上述举证责任，那么就应当认定该制度没有法律效力，不能作为用工管理的基础。

严重违反用人单位规章制度的认定

用人单位的规章制度，是用人单位制定的组织劳动过程和进行劳动管理的规则和制度的总

和，是企业的“家法”。我国《劳动法》第25条和《劳动合同法》第39条均将劳动者“严

重违反用人单位规章制度”规定为用人单位可以单方解除劳动合同的情形。

单位规章制度法律效力的确定

《劳动合同法》出台前，《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》

第19条规定：“用人单位根据《劳动法》第4条之规定，通过民主程序制定的规章制度，

不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳

动争议案件的依据。”该规定确立了规章制度具有法律效力所应当具备三个条件：第一、

制定要通过民主程序；第二、内容须具合法性；第三、要向劳动者公示。《劳动合同法》

第4条规定：“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳

动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利

益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，

与工会或者职工代表平等协商确定。在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职

工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。用人单位应当将直接涉

及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。”该法第80条还规

定：“用人单位直接涉及劳动者切身利益的规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政

部门责令改正，给予警告；给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。”

所谓的民主程序，根据《劳动合同法》第4条的规定，第一步是讨论程序，即经职工代表

大会或全体职工讨论，提出方案和意见；第二步是协商确定程序，即用人单位与工会或职

工代表协商确定。究竟什么是“平等协商确定”，意见不一时如何确定？最终是由劳资双

方共同决定，还是由资方单方决定?《劳动合同法》似乎对这些问题没有给出明确的答案。

实践中该规定的操作性也因此受到了质疑。本律师认为，最终应由用人单位确定，否则，

用人单位的经营管理自主权无从谈起。这种程序，可以说是“先民主，后集中”。

规章制度内容合法，就是指其内容符合《劳动法》、《劳动合同法》及相关的法律、法规，

不能与法律、法规相抵触，相抵触的部分无效。《劳动法》第4条、《劳动合同法》第4

条规定用人单位的规章制度要“依法”制定，《劳动部关于〈劳动法〉若干条文的说明》

指出，《劳动法》第4条规定的“依法”是指依据所有的法律、法规、规章，包括宪法、

法律、行政法规、地方法规、行政规章。依法制定规章制度，是保证其内容合法的基础。

用人单位应当依据法律的规定和劳动法律立法的基本精神，制定出符合本单位实际情况具

体的规章制度。

??规章制度是劳动合同的一部分，要让劳动者遵守执行，就应当让劳动者知悉。对于如何

公示、告知，《劳动合同法》没有作出明确规定。实践中用人单位往往通过在单位公告栏、

员工工作区间、办公场所张贴告示，或作为劳动合同附件，或组织学习、培训、考试、制

作员工手册方式履行公示、告知的义务。很多管理相对完善的用人单位，还要求员工签字

确认，以避免日后劳动争议举证责任问题。

实践中，除了部分国有企业外，大部分企业，尤其是私营企业、个体工商户的规章制度，

真正符合《劳动合同法》关于规章制度制定的民主程序的，并不多见。由此带来的问题是：

在制定时缺少民主程序，存在一定瑕疵的规章制度，该如何认定其效力?笔者注意到，广东

省高级人民法院、广东省劳动争议仲裁委员会联合制定的《关于适用<劳动争议调解仲裁法>、

<劳动合同法>若干问题的指导意见》第20条规定：“用人单位在《劳动合同法》实施前制

定的规章制度，虽未经过《劳动合同法》第4条第2款规定的民主程序，但内容未违反法

律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示或告知的，可以作为用人单位用工管理的依

据。《劳动合同法》实施后，用人单位制定、修改直接涉及劳动者切身利益的规章制度或

者重大事项时，未经过《劳动合同法》第4条第2款规定的民主程序的，原则上不能作为

用人单位用工管理的依据。但规章制度或者重大事项的内容未违反法律、行政法规及政策

规定，不存在明显不合理的情形，并已向劳动者公示或告知，劳动者没有异议的，可以作

为劳动仲裁和人民法院裁判的依据。”

笔者认为，该规定以《劳动合同法》的实施时间为界，分别确定缺少民主程序的规章制度

效力，遵循了“法不溯及既往”的原则，同时又充分考虑了我国企业用工的的客观现状，

以“不存在明显不合理的情形”以及向劳动者公示或告知后“劳动者没有异议”为条件，

填补该规章制度制定时缺少的民主程序，不失为一种较好的处理方法，在我国法律法规和

司法解释尚未作出明确规定的情况下，可作为各地法院、劳动争议仲裁委员会审理案件的

参考依据。

劳动者“严重违规”行为的确定

对于劳动者有无违反用人单位规章制度的行为，可依客观事实和证据作出认定。而确定其

违规行为是否已达到“严重”程度，是一般违规行为还是严重违规行为，一般应根据劳动

法律法规所规定的限度和用人单位规章制度依此限度所规定的具体界限为准。

《劳动合同法》施行前，我国企业劳动处罚制度基本上是由《企业职工奖惩条例》（2008

年1月被废止)及《国营企业辞退违纪职工暂行规》(2001年12月被废止)两部法规构成的。

随着该两部法规相继退出历史舞台，规章制度成为企业行使管理权利的“自留地”。如何

判定“严重”，需要用人单位规章制度作出具体规定。当然，企业的规章制度须符合上述

三个效力标准，具备相应法律效力。而且，还必须注意规章制度的合理性问题。从广东的

《指导意见》第20条的规定内容看，就有对用人单位规章制度合理性要求，即“不存在明

显不合理的情形”。

但是，究竟什么样的规章制度是合理的，衡量这个合理性的标准是什么？在实践中，把握

这个尺度并不容易，因为用人单位各行各业千差万别，即使在同一个单位，员工的职务、

工作性质、岗位、场所往往也各不相同。例如，某石油公司规定，员工上班时间吸烟属于

严重违反规章制度的行为，单位可以解除劳动合同。如果该员工是在加油站上班，这样的

规定合情合理，但如果该员工是在公司办公楼内从事财务工作的，这样的规定就过于苛刻，

难言合理。

因此，在具体个案中，具体情况应该具体分析。用人单位规章制度的具体规定，不能成为

确定劳动者违反规章制度是否达到“严重”程度的唯一准绳。在实践中，应按正常情况的

一般性评判标准考量用人单位规章制度的的合理性，并综合企业的类型、规模与职工行为

的性质以及该行为给企业带来的负面影响的大小等，作出综合评判。

第四条用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳

动义务。

用人单位在制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的劳动报酬、工作时间、休

息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等规章制度或

者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职

工代表平等协商确定。

在规章制度实施过程中，工会或者职工认为用人单位的规章制度不适当的，有权向用

人单位提出，通过协商作出修改完善。

直接涉及劳动者切身利益的规章制度应当公示，或者告知劳动者。

【解读】本条是关于用人单位规章制度的规定。

一、用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度

用人单位的规章制度是用人单位制定的组织劳动过程和进行劳动管理的规则和制度的

总和。也称为内部劳动规则，是企业内部的“法律”。规章制度内容广泛，包括了用人单位

经营管理的各个方面。根据１９９７年１１月劳动部颁发的《劳动部关于对新开办用人单

位实行劳动规章制度备案制度的通知》，规章制度主要包括：劳动合同管理、工资管理、

社会保险福利待遇、工时休假、职工奖惩，以及其他劳动管理规定。用人单位制定规章制

度，要严格执行国家法律、法规的规定，保障劳动者的劳动权利，督促劳动者履行劳动义

务。制定规章制度应当体现权利与义务一致、奖励与惩罚结合，不得违法法律、法规的规

定。否则，就会受到法律的制裁。本法第七十九条规定：“用人单位制度的直接劳动者切身

利益的规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门责令改正，给予警告；给劳动者

造成损害的，用人单位应当承担赔偿责任。”

二、规章制度和重大事项的决定程序

规章制度的制定程序关键是要保证制定出来的规章制度内容具有民主性和科学性。规

章制度的大多数内容与职工的权利密切相关，让广大职工参与规章制度的制定，可以有效

地杜绝用人单位独断专行，防止用人单位利用规章制度侵犯劳动者的合法权益。

１．关于规章制度制定程序的引起的争议。职工参与企业民主管理，是企业管理制度的一

个重要内容。这不仅仅是我国社会主义企业管理的特，而是世界范围内企业管理的一个

趋势。职工如何参与企业管理，在哪些事项上，以什么形式和途径参与，我国的相关法律

都作了规定。劳动法第八条规定：“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或

者其他形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商。”工会法

第三十八条：“企业、事业单位研究经营管理和发展的重大问题应当听取工会的意见；召开

讨论有关工资、福利、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的会议，必须有工会

代表参加。”公司法第十八条第三款规定：“公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、

制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听

取职工的意见和建议。”在立法过程中，草案曾经规定：“规章制度涉及劳动者切身利益的，

应当经工会、职工大会或者职工代表大会讨论通过，或者通过平等协商作出规定。”这样规

定曾经引起较大的分歧。一种意见认为制定规章制度和决定重大事项是企业的经营管理自

主权，是用人单位的“单决权”。用人单位在制定规章制度和决定重大事项时只要听取工会

和职工的意见就可以了，规定经工会、职工大会或者职工代表大会讨论通过，如果意见不

统一，势必造成规章制度或者重大事项久拖不决，用人单位的管理将无所事从。这样规定，

限制了用人单位的经营自主权，实践中无法操作。另一种意见认为，用人单位制度规章制

度应当有劳动者参与，从国外的情况看，涉及职工切身利益的事项，很多都是是用人单位

和职工双方共同决定的内容，属于“共决权”。我国的《全民所有制工业企业职工代表大会

条例》规定，属于职工代表大会职权范围内的企业规章制度，应当经职工代表大会审议通

过。最后，综合考虑各方面意见，本法规定：“用人单位在制定、修改或者决定直接涉及劳

动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出

方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。”本法规定是针对所有企业的规章制度的

制定程序，强调通过平等协商确定，并不影响国有企业继续按照《全民所有制工业企业职

工代表大会条例》的有关规定执行。

２．平等协商的内容：直接涉及劳动者切身利益的劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动

安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等规章制度或者重大事项。

规章制度如工作时间、休息休假、劳动安全卫生、劳动纪律以及劳动定额管理等规章制度，

重大事项如劳动报酬、保险福利、职工培训等。

３．具体制定程序：根据本条的规定，制定规章制度或者决定重大事项，应当经职工代表

大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。所以，这

个程序分为两个步骤：第一步是经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见；第

二步是与工会或者职工代表平等协商确定。一般来说，企业建立了工会的，与企业工会协

商确定；没有建立工会的，与职工代表协商确定。这种程序，可以说是“先民主，后集中”。

三、规章制度的异议程序

用人单位的规章制度既要符合法律、法规的规定，也要合理，符合社会道德。实践中

有些用人单位的规章制度不违法，但不合理，不适当。如有的企业规章制度规定一顿吃饭

只能几分钟吃完；一天只能上几次厕所，一次只能几分钟等。这些虽然不违法法律、法规

的规定，但不合理。也应当有纠正机制。因此，本条规定在规章制度实施过程中，工会或

者职工认为用人单位的规章制度不适当的，有权向用人单位提出，通过协商作出修改完善。

四、规章制度的告知程序

规章制度是劳动合同的一部分，要让劳动者遵守执行，应当让劳动者知道。因此，本

条规定，直接涉及劳动者切身利益的规章制度应当公示，或者告知劳动者。关于告知的方

式有很多种，实践中，有的用人单位是在企业的告示栏张贴告示；有的用人单位是把规章

制度作为劳动合同的附件发给劳动者；有的用人单位是向每个劳动者发放员工手册。无论

哪种方式，只要让劳动者知道就可以。

谢恒律师特别提示用人单位：除了规章制度的内容要合法外，用人单位的规章制度还要符

合法律规定的制定和公布程序才能对职工产生法律效力。根据我国《劳动合同法》第四条

的规定，用人单位制定和公布规章制度应当逐一履行如下法律程序：

???（1）用人单位在制定、修改或者决定规章制度或重大事项时，应当经员工代表大会或

者全体员工讨论，提出方案和意见，与工会或者员工代表平等协商确定。用人单位应保管

与员工协商相关的证据材料，比如已签名的会议纪要等法律文件，以证明用人单位已履行

与员工平等协商的的法律义务；

??（2）直接涉及员工切身利益的规章制度应当公示，或者告知员工。用人单位可采取以下

方式履行告知义务：1、将用人单位规章制度汇编成员工手册，由员工签字确认已阅读；2、

组织新入职员工参与培训，并签署培训纪要；3、用人单位将规章制度列为劳动合同的附件；

??（3）在规章制度实施过程中，工会或者员工认为用人单位的规章制度不适当的，有权向

用人单位提出，通过协商作出修改完善。”

用人单位应对

????建议用人单位对规章制度进行全面的法律专业审查，修改或废止违反法律强制性规定

的条款，确保规章制度的内容合法。此外，用人单位在制定规章制度时应严格履行法定程

序；首先与工会或全体员工平等协商确定规章制度的内容。其次，制定完成规章制度后，

用人单位应当公示或者告知全体员工。