《立法法》,规范立法的法律

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《立法法》,规范立法的法律

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《立法法》是九届人大三次会议惟一通过的法,在会上,人大代

表对《立法法》讨论的气氛相当热烈。《立法法》在本届人大三次会

议召开之前,对普通人来说是比较陌生的,他们往往会提出:为什么要

制定《立法法》?《立法法》讲的是什么内容?

为什么要制定《立法法》

一般的人往往关心与自己生活中熟悉的、与自己有切身利益的法,

如刑法,能使自己知道什么是犯罪,犯什么罪该如何处罚;如合同法,

能使自己知道,哪些合同是有效的,哪些合同是无效的,等等,对于这

些基本法律,可以说在制定和修改以前很少有人不希望它早日颁布,

而和自己的生活不是紧密相关的法有时就会忽视。

但在实际生活中,人们会自然或不自然地遇到立法的权限、立法

的程序及法律、法规的效力问题,举个例子讲:国务院曾在1988年制

定了一个《道路交通管理规定》,明确地规定对违反道路交通规则的

行为人可以进行处罚,处罚的幅度是5元至50元。但有些地方认为这

样处罚太轻,自己制定地方性法规,大幅度提高了处罚的幅度,有些地

方性法规甚至将处罚的幅度提高了10倍。这样,无论该地方性法规制

定时立法意图如何,处罚的动机和目的又如何,在国务院未对《道路交

通管理规定》作出修改以前是和国务院的法规相抵触的。如果行为人

不服处罚,诉之法院打行政官司,必然会提出这个地方性法规与国务

院法规相抵触,这个地方性法规和国务院法规究竟效力谁大的问题。



在改革开放以后的20年间,我国的立法以异常的速度发展,据统

计,由全国人大及其人大常委会制定的法律就有300多部,其他由国

务院制定的行政法规、国务院各部委制定的条例,地方人大及其常委

会制定的地方性法规以及由地方政府制定的规章总共有7000多部,

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以后还要有不少新的法律和法规不断出台。这些法律、法规、条例及

规章种类繁多,数目庞大,如没有一部规定立法权限和立法程序的法

来规范,就不可避免地发生碰撞和冲突,正如全国人大常委会法制工

作委员会主任顾昂然指出的那样,我国的立法取得了很大的成绩,但

是也存在着一些问题,主要是:有些法规、规章内容超越了权限,有些

法规、规章的规定同法律相抵触或者法规之间、规章之间、法规与规

章之间存在着相互矛盾、冲突的现象;有的质量不高,在起草、制定过

程中有的部门、地方存在着不从国家整体利益考虑而为部门、地方争

局部利益的倾向。顾主任指出的几种情况,几乎各地都有。如有些地

方性法规将"不正当竞争"的范围和处罚幅度扩大和提高了,这是越权

立法,也是和国家法律相抵触的;有些地方,为了本部门本地区的利益,

通过地方法规将不属于本地区的山脉延伸部分也规定在本地的旅游

风景区内,这不仅有超越立法权限的问题,更主要的是一种利益趋动。

应该看到的是,利益趋动在立法混乱的现象中占很大比例,一些地方、

一些部门,往往为了本地方、本部门的利益制定一些法规,用法规的形

式将不合理的利益保护起来,一旦立了法,实际工作中遇到了冲突,解

决起来就比较被动,除了废止,别无良策。然而,要废止一部法规也不

是那么容易的,也要经过必要的权限和程序,还浪费不少时间,因此,

有了一部《立法法》,就可以从根本上避免出现立法的混乱情况。

在本届人大三次会议期间,有不少代表和委员提出疑问:为什么

先有立法活动,然后才有规范立法活动的法律规定,为什么不早点制

定《立法法》?实际上,无论是全国人大或各地人大,都早已意识到立

法混乱、立法不统一的状况,也早已规定了一些立法的规则,像我国制

定的宪法、全国人大组织法、全国人大及其常委会议事规则、地方人

大和地方政府组织法等,对立法的权限,立法的程序等都作了原则性

的规定。九届人大提出《立法法》议案的代表是120余人,四个代表

团。随着问题的出现,经验的积累,上述规定不够明确、不够具体、不

够系统、不够规范的缺点就出现了,因此,本次人代会出台的《立法法》,

更规范、更具体、更系统,也更容易操作。

《立法法》规定了哪些主要内容

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一、规定了立法权限

1.《立法法》规定了国家立法权只能由全国人大及其常委会所拥

有。具体的分工是由全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的基

本法律,人大常委会只能制定和修改人大制定和修改以外的法律。当

然,国务院和地方人大除授权以外,不具有制定和修改法律的权力。

2.规定了有些事项只能制定法律。包括:①国家立权的事项;②各

级人大、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;③

民族区域的自治制度、特别行政区制度、基层众自制制度;④犯罪

和刑法;⑤对民事权利的剥夺、限制人身自由的处罚;⑥对非国有财产

的征收;⑦民事基本制度;⑧基本经济制度以及财政、税收、海关、金

融和外贸的基本制度;⑨诉讼和仲裁制度,最后还保留了必须由全国

人大及其常委会制定法律的其他事项。上述事项,都是关系到国家的

基本政治制度、经济制度和民事制度,刑事制度等重大事项。可以想

象,如果各地方都对刑法、民法或经济法、婚姻法等有立法权的话,

那么,国家的立法活动势必糟得一踏糊涂。所以,这部分立法权只能由

全国人大及其常委会行使。

3.规定了国务院根据宪法和法律制定行政法规;省级人大及其常

委会在不同宪法,法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规;

民族自治地方的人大有权制定自治条例和单行条例,分别报有关上级

人大常委会批准。

4.《立法法》对国务院各部、委规章和省级政府,较大市政府规

章的权限范围也作了规定。

二、规定了授权立法

制定法律,需要有一个相当长的过程,一般说来法律总是滞后的,

有些问题,要不断地积累和总结,因此,《立法法》规定在制定法律还

不成熟时,授权国务院先制定行政法规,待条件成熟时再上升为法律。

但是,《立法法》对授权也作了必要的限制,有关犯罪和刑罚,剥夺公

民政治权利和限制公民人身自由以及司法制度等不能授权。

三、规定了立法程序

立法程序一般包括法律案的提出、审议、表决和公布,以往的法

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律也有规定,但《立法法》加以法律化、制度化和具体化。增加和强

调的主要是1.常委会审议法律案一般实行三审制,即第一次常委会听

取提案人的说明;第二次听取法律委员会关于法律草案修改情况和主

要问题的汇报;第三次听取法律委员会关于法律草案审议结果的报

告。2.统一审理。法律案由有关的专门委员会进行审议,法律委员会

则提出修改情况和主要问题的汇报或审议结果的报告及草案修改稿。

3.发扬民主、走众路线。4.集思广益对主要问题深入研究。5.如有

重大问题可以暂不付表决,如搁置审议满两年或者因暂不付表决经过

两年没有列入常委会议事日程的,对该法律终止审理。

四、规定了适用规则

适用规则即是各种法律、行政法规、地方性法律、自治条例和单

行条例及规章之间效力的大小等级问题。首先,《立法法》中规定,

上位法高于下位法,即法律的效力高于行政法规,行政法规的效力高

于地方性法规、自治条例和单行条例,地方性法规高、自治条例和单

行条例的效力高于规章。其次,《立法法》规定同位法中特别规定与

一般规定不一致时,运用特别法;旧的规定与新的规定不一致时,运用

新的规定。再次,不溯及既往。

总的来说,《立法法》是规范国家立法制度的重要法律,是建立和

完善有中国特的社会主义法律体系、保障和发展社会主义民主的重

要法律。相信在《立法法》制定以后,国家对那些超越权限的法,和法

律相抵触的法规、条例、规章,和其他为了本部门、本地方利益而不

顾国家利益制定的法规,必然会进行一次大规模的清理。

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