法律援助立法和受理审查几个问题的研究讨论

法律援助立法和受理审查几个问题的研究讨论

法律援助立法和受理审查几个问题的研究讨论

我国推行法律援助制度短短十年，在各级党委、政府的领导下，

全国司法行政系统和法律援助机构人员奋力拼搏，开拓进取，法律援

助事业有了长足的发展，取得了令世人瞩目的成绩。全国半数以上省、

市法律援助条例和规章相继出台，尤其是国务院《法律援助条例》的

颁布，标志着法律援助事业的发展步入了一个新的历史发展阶段，预

示着法律援助的春天已经到来。然而在法律援助理论和实践中，有些

问题认识不一，有些问题还没有引起人们足够的重视。当前和今后一

段时间，全国务省、市、自治区都面临着法律援助地方条例的立法和

修改问题，以及还要处理大量的法律援助事务，有必要对这些问题进

行研究和探讨。笔者试就法律援助经济困难标准，政府责任和受援审

查的几个问题，谈谈自己的看法，以一孔之见求教于同行。

一、受援人的经济困难不应确定为一个固定不变的标准

法律援助的对象是经济困难的公民。国务院《法律援助条例》规

定，刑事案件被告人没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护

时，法律援助机构提供法律援助，无须对被告人进行经济状况的审查

外，其他任何案件，公民(法定代理人或者近亲属)申请法律援助要获

得批准，都必须符合经济困难的标准。

目前，我国大多数地方条例和政府规章，都根据本行政区域经济

发展状况和法律援助事业的需要，制定了公民经济困难的标准。从己

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颁布的地方条例和规章看，公民经济困难标准，有的地方规定为最低

生活保障待遇，有的为最低工资标准，有的为月薪千元，但大多数都

是最低生活保障待遇。目前，江苏省正在修改地方法律援助条例。江

苏苏南、苏中、苏北区域经济发展不平衡。立法调研时，围绕经济困

难标准，征求有关部门意见，分歧较大，就是各地法律援助机构也各

执一词。有的坚持最低生活保障待遇；有的坚持最低工资标准；有人

认为公民经济困难不应固定为一个标准，因为各种各样的案件，其难

易程度和诉讼标的金额各不相同，法律服务费用悬殊很大，应将受援

人的经济困难状况作弹性的界定，即“无能力支付法律服务费用”；还

有人认为，“法律援助的经济困难标准，参照当地人民政府规定的最

低生活保障标准执行，”同时“申请人因遭遇突发性事件提出无能力承

担法律服务费用的，由法律援助机构根据申请人家庭经济状况结合申

请事项的复杂程度等因素审查认定”，作为经济困难固定标准的例外。

笔者认为，第四种意见比较切合实际，给法律援助人员留下了一

定的据实裁量空间。法律服务是按照诉讼标的和案件难易程度收费

的，一件案件少则几十，多则上万，甚至几十万。以江苏为例，公民

最低生活保障待遇在130元至280元之间，一个三口之家，夫妻月薪

为1200元，远远超过了最低生活保障待遇，以至超过当地最低工资

标准。但是，遇到突发事件要支付数万元服务费，实在无能为力。一

个享受低保待遇的人，交几十元法律服务费，咬咬牙也是可以做到的。

公民合法权益受到侵害，急需法律服务，没有委托代理人，其根本问

题就是因为经济困难交不起法律服务费。就个案而言，是否有能力支

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付法律服务费，是衡量申请人经济困难的标准。申请事项只要符合法

律援助范围，其经济状况就是超过了低保待遇乃至最低工资标准，只

要法律服务费用数额巨大，都可认定为经济困难，应当提供法律援助。

在社会生活中，申请人有完全不能承担法律服务费用的，有能承

担一部分，但要全部承担有困难的。经济困难标准是法律援助的一道

门坎，高了受援人进不来，低了受援人过多，僧多粥少无力应对。经

济困难设定一个固定的标准只能为完全不能承担费用的申请人提供

法律援助，而将有一部分承担能力的人排除在外。法律援助制度是一

项重要的法律保障制度，其目的是保障公民不因经济困难而得不到法

律服务，丧失对合法权益的有效保护。经济困难固定为一个标准，作

为一项制度设计是有缺陷的，其公平性值得商榷。合理分担费用是西

方国家上百年法律援助工作的经验总结，是比较科学的。我国如能参

照西方国家的做法，申请人收入设定上下限，由受援人按比例分担费

用。这样的规定就更加完善了，可以将只能承担一部分法律服务费用

的申请人纳入法律援助的范围。当然分担费用制度的实施，有可能滋

生乱收费的弊端。笔者认为，任何事物的出现，利弊都是共生共存的。

分担费用可以弥补法律援助资金的不足，使那些不能支付或者不

能完全支付法律服务费用的公民，纳入法律援助的范围，尽量扩大贫

弱体的受益人。分担费用是调动社会一切积极力量的重要举措，

对法律援助工作来说利大于弊。因噎废食，不利于法律援助事业的长

远发展。

二、政府为主导，全社会参与的原则，弱化了政府的责任

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法律面前人人平等的宪法原则，确立了国家保障公民不分地位高

低和财产多寡，都可平等享有法律赋予的一切权利。程序公正和实体

公正是实现公民权利的根本保证。法律援助是程序公正的一个重要方

面。政府作为国家权力的执行机构，义不容

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辞的承担着公民的法律援助责任。《法律援助条例》明确规定“法

律援助是政府的责任”。政府应当依法设立法律援助机构，配备一定

数量合格的人员，提供必要的法律援助经费，保证法律援助工作的正

常进行。否则，就是没有履行或者没有完全履行法律规定的义务，就

是没有尽责。

政府责任并不是说，法律援助经费、人员，以及办公用房和办公

设备，法律援助工作需要多少，政府就能满足多少。由于各种因素，

西方较多国家也不尽如人意，何况我国这样一个人口众多的发展中国

家。政府主导，全社会参与，作为法律援助资源体系的基本架构设置，

是完全必要的，也是切实可行的。目前我国地方法律援助条例立法中，

有几个省(江苏为首家)将政府主导，全社会参与作为原则写进去，而

没有明确法律援助是政府的责任这一根本的原则。笔者认为，国务院

条例的最成功之处，是规定了“法律援助是政府的责任”。政府主导，

全社会参与的原则，对法律援助的责任作了三七开，弱化了政府的责

任。对待法律援助工作，政府应当保障经济困难体的权利，体现的

是责任；社会组织和公民奉献慈爱之心、伸出援助之手，体现的是慈

善义举。两者具有本质的区别。

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法律援助作为一项社会保障制度，实现的是公民政治上的平等。

保证公民之间在政治上的平等，是社会主义社会的本质要求。我国法

律援助制度的建立，相对于社会制度的建立是滞后的。经济落后是一

个方面的原因，根本原因还是认识问题。有人认为，一级地方领导的

工作重心，“生产、生活是第一位的，公正、公平是第二位的”；“效

率优先，兼顾公平”。法律援助经费数目不算大，分摊到各个市、县，

是完全有能力来解决的。即使是经济欠发达地区，这也不是很重的负

担，关键是党委、政府对这项工作重视，就能够解决。作为一级政府

财政，各行各业，各个部门都向他伸手要钱，不叫困难不现实。就是

经济发达地区财政，同样喊困难。我国不可能短期内消除贫富悬殊的

问题，保证经济困难公民政治上的平等，与解决他们的吃饭、穿衣问

题一样重要。以美国为首的西方国家，就是利用我国公民政治权利保

护方面的问题，小题大做，借题发挥，大做文章，恶意攻击。法律援

助是政府的责任，这个责任是完全的，百分之百的。政府主导，全社

会参与作为原则，对于法律援助这个新兴的朝阳事业来说，有害无益。

三、法律援助诉讼代理案件应是可能胜诉的案件

一件民事或行政诉讼案件有两种结果：要么胜诉，要么败诉。综

观世界各国法律援助法律，有些国家在法律援助立法中，规定法律援

助案件应当是可能胜诉的案件。《韩国法律援助案件管理条例》就把

“胜诉的可能性”，作为受援审查的条件之一，“当认为不可能胜诉时”，

法律援助机构“可以决定不提供援助”；一般来说，要成为法律援助案

件，必须满足三个条件：其一、有合理的请求及事实依据；其二、请

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求事项属于法律援助范围；其三、确需法律服务而无力承担法律服务

费用。我国《法律援助条例》并没有“胜诉的可能性”的审查规定。但

是，第十七条将“与所申请法律援助事项有关的案件材料”，规定为公

民申请法律援助应当提交的证明材料。

谁主张，谁举证。没有证据进不了诉讼程序，更不可能胜诉。公

民申请法律援助，应当向法律援助机构提供其合法权益受到损害的相

应证据。当然，要每一个申请人都提供证明案件事实的足够证据，是

不可能的。但要提供初步的证据或证据线索，以便法律援助人员据此

进行调查取证。

《法律援助条例》第十八条规定，“法律援助机构收到法律援助

申请后，应当进行审查；认为申请人提交的证件、证明材料不齐全的，

可以要求申请人做出必要的补充或者说明，申请人未按要求做出补充

或者说明的，视为撤销申请；认为申请人提交的证件、证明材料需要

查证的，由法律援助机构向有关机关、单位查证。”如果没有任何证

据，法律援助机构就不会批准提供法律援助，申请人的案件，也不可

能成为法律援助案件。例如，请求给付赡养费、抚养费、扶养费的，

应当提供具有赡养、抚养、扶养亲属关系的证明材料，如户口本、公

安派出所证明或有说服力的相关材料；申请执行或要求增加数额的，

要有生效的判决书或调解书等裁判文书。当然，赡养费、抚养费、扶

养费给付方的实际经济能力也要有证明材料。又如，一个农民工，申

请追索劳动报酬的，应当提供劳动合同；如未签劳动合同，则要提供

劳动地点、劳动时间、什么工作和薪酬标准的相关证据，或者证据线

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索。没有这些起码和必要的证明材料，就视为“不符合法律援助条件”，

法律援助机构就可以依法作出不提供法律援助的决定。既然有证据证

明申请人的合法权益受到损害，这样的案件在诉讼中就基本不会败

诉。

综上所述，根据《法律援助条例》的规定，我国法律援助案件也

是应为可能胜诉的案件。据部中心对法律援助数据统计分析，我国民

事法律援助案件的败诉率为10％左右，行政法律援助案件败诉率为

20％左右。笔者武断地认为，出现这种情况，不是计算错误，就是受

理审查不严。

四、受援人可获得的预期利益明显小于法律援助成本的案件，

可以不提供诉讼代理的援助

在法律援助实践中，受援人通过法律援助获得的利益，一般来说，

都远远高于法律援助的成本。但也有为了一、二百元，甚至二、三十

元钱，申请法律援助的。受援人的预期利益明显小于法律援助成本，

是否提供诉讼代理援助，由于法律没有规定，这个问题认识不同，各

地做法不一。

就诉讼代理而言，不管标的大小，一般来说，其代理成本相差无

几。法律援助资源严重不足，应援尽援还存在很大困难。法律援助机

构“花1000元去要100元”。笔者认为，这样的案件当然不能断然拒

绝受理。1万元对有些人来说可能无所谓，但是100元对一个进城打

工的农民却很重要。法律援助机构可以通过电话、信函等简便低成本

的非诉讼方式，为其催要。催要无果，法律援助机构可以不提供诉讼

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代理的法律援助。

法律援助资源属于公共资源。政府分配公共资源更重要的领域是

“二次分配”，包括各种形式的转移支付和社会保障支出。“二次分配”

的基本目的是保障公民基本权利和缩小贫富差别。任何投入都应该追

求产出的最大化，但法律援助不是经济部门，它的产出不是利润，而

是社会效益。政府在公共资源配置活动中遵循的一个基本原则，就是

公平分配原则，公共资源应对受益者进行公平分配。法律援助机构应

当慎重、稳妥地依法合理使用有限的法律援助资源，同时实现公平和

效率两大政策目标。对公平和效率任何偏废的举措，都是不可取的。

因此，由于法律援助资源的紧缺，只能也只有实行“择优分配”，对受

援人预期可获得的利益明显小于法律援助成本的案件，法律援助机构

可以不予提供诉讼代理的法律服务。

（范文素材和资料部分来自网络，供参考。可复制、编制，期待你的好评与关注）

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