浅议建立法律援助实体性审查机制

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浅议建立法律援助实体性审查机制

长期以来，我国对当事人提出的法律援助申请普遍采取程序性审查的形式，只要当事人

的经济条件符合困难标准，申请案件属于法律援助受案范围就可以批准法律援助。国务院《法

律援助条例》也只授权法律援助机构对申请法律援助进行审查，未就审查形式作出明确规定。

《湖北省法律援助办法》规定了公民获得法律援助的首要条件是符合法律援助范围和经济困

难的条件，其次才是要有合理的请求和事实证据为依据。笔者认为这是法律援助的审查要求

已从单一的程序性审查转入了程序、实体综合性审查。对法律援助申请实行实体性审查是件

非常严肃而且又很专业的工作，不仅要求法律援助工作人员具有很强的责任心，丰富的法学

理论基础，还应有敏锐的政治觉悟和综合判断能力。对法律援助申请审批结果的正确把握，

不仅体现了法律援助机构依法行政的能力，同时又直接关系着社会弱势体合法权益能否得

到有效维护，无疑具有很强的现实意义。通过对法律援助案件入口质量的把关与规范，将对

规范法律援助程序运作、提高工作效能、进一步扩大受案范围以及建立科学的案件质量评价

体系都将产生重大影响。

一、程序性审查单一模式的不足与问题

对法律援助的申请只进行程序性审查具有简便、快捷的特点，有利于快速处理当事人的

申请，对申请人比较有利。但主要问题表现在以下几方面：

(一)诉讼类案件胜诉率不高。有的申请本身不是法律援助调整的范畴，应通过信访或其

他途径解决的;有的已经超过诉讼时效或者证据灭失，由于程序性审查不能对申请人诉讼的

合理合法性进行有效把握，造成法律援助机构及审查人员在接待受理中左右为难，若不受理

案件要受行政处理，置于行政被告的危险，受理了又无法处理。若起诉到法院，往往是拒绝

立案审理或裁定驳回。导致法律援助办案效果不佳，影响法律援助的声誉。

(二)给受援人带来盲目乐观。少数受援人通过了程序性审查就错误地理解政府的救济行

为，认为政府都给予法律援助支持了，案件肯定是有道理一定会胜诉，而一旦结果败诉便怨

天尤人，无根据地指责是承办人员失职造成败诉，到处宣扬不花钱援助的律师不尽力或四处

上访投诉，给其他部门工作带来压力，使办案人员办理法律援助案件的积极性受到影响。

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(三)造成法律援助资源浪费。极少数受援人利用法律援助的无偿原则，抱有“不打白不

打”的思想，钻程序性审查的空子，滥用诉权。还有部分受援人固执己见，不服正确的生效

判决，循环进行申诉,无理取闹，上访缠诉，并要求法律援助。社会律师履行法律援助义务

是通过接受法律援助机构指派运用专业知识和辛勤工作来维护受援人合法权益，律师提供无

偿法律服务最终价值体现在当事人合法权益得到有效维护。如果法律援助机构指派了一个败

诉的案件，不仅律师的义务价值得不到社会认可，政府的法律援助功能得不到有效发挥，而

且造成了政府的财政及社会资源不必要的浪费，不利于法律援助事业发展。

(四)案件质量难以合理评定。案件办理的最终效果是法律援助案件质量评定的重要因素

之一。案情千差万别，如果法律援助机构不重视案情内容审查把关，案件办理质量的科学评

价只能是一句空话，根本无法做到评定结果的客观合理。

(五)法律援助范围难以放开。现行的条例规定的几种申请类法律援助案件范围从内容上

看，大多是与身份关系相关较为简单的民事法律关系案件，在实践中法律援助范围“鱼目混

杂”太多。如果没有实体性审查标准参照，审查将面临困难。如果法律援助门槛降低，案件

范围再进一步扩大，会有更多滥用诉权的申请人接踵而来，审查难度更会加大，这也是许多

地区不肯放开法律援助范围，造成民事案件上升难的制约因素之一。

二、实体性审查给法律援助审批工作带来的影响

法律援助机构在审查法律援助申请时应当对申请人的案情进行分析判断，要有合理的请

求和事实证据为依据。由于法律援助申请的内容千奇百怪，正确把握合理性难度较大，容易

造成各级各地审查标准差异悬殊，需要认真加以研究和规范。一旦审查决定错误就非常难纠

正。条例对法律援助机构审查和决定工作期限有明确的要求，法定期间内既要进行程序性审

查，又要实施实体性审查，工作内容和难度都增加了，对法律援助的工作人员的责任心和法

律专业知识都提出了更高的要求，不可不作为也切忌乱作为。相比较而言，进行实体性审查

后不予援助的案件将会增多，特别是今后案件范围进一步扩大以后，许多明显败诉案件将会

排除在法律援助门槛之外，当事人申请法律援助行政复议概率将会增加，对此应当强化法律

援助审查工作的指导和管理。

三、实体性审查应当树立正确的法律援助价值观

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本文只研究对当事人申请的法律援助审查问题，内涵仅包括当事人所申请的民事类和国

家赔偿类法律援助事项，不包括刑事辩护类的法律援助事项。尽管刑事辩护类法律援助事项

除大多是法院指定辩护外，仍有少量辩护案件是通过当事人申请获得的，但刑事案件的辩护

人与民事或行政案件代理人在诉讼活动中的诉讼地位和作用有着明显的区别，笔者认为，对

于申请刑事辩护的案件都不应当进行法律援助实体性审查，只要进行一般的程序性审查即

可。

民事法律援助的功能主要是通过无偿法律服务，使申请人依法实现其实体合法权利。因

此，此类申请案件最终胜诉程度直接体现了民事法律援助作用的发挥。因为通过诉讼活动实

现实体权利受许多因素的制约，所以进行实体审查应当围绕民事请求的事实根据、证据强弱、

诉讼时效和法律后果等方面进行审查。

法律援助受理审查是法律援助机构依职权行使的具体行政行为，在实行实体性审查时应

当遵循行政行为的合法性与合理性原则。合法性体现在法律法规的明确规定，这就要求审查

人员运用法学理论、办案经验及丰富的业务知识对案情进行有效把握评判。而合理性的评判

有较强的主观性，它与审查人员的法律修养、价值取向、社会责任感以及自由裁量度、专业

技能等都有密切关系，所以规范合理性审查标准是比较复杂的工作。在现阶段没有具体规定

出台前，笔者认为从规范审查工作出发，在制定合理性审查标准时益粗不益细，应当从有利

申请人角度出发，从尽快实施援助考虑，只要能剔除掉那些明显败诉和排除诉讼不当行为就

可以了，既要保证援助效能合理发挥，又要防止法律援助机构未决先定，先入为主。

四、建立和规范实体性审查机制亟待解决的几个问题

(一)尽快制定实施实质性审查工作最低标准的指导意见，保证实体性审查合法有据。对

法律援助案件内容审查目前还没有一个统一的标准，许多案件往往通过个案往复请示和咨询

来确定，影响了审查工作的效率，不利于法律援助快速通道的建立。笔者认为应当结合法律

援助案件范围和案件胜诉对证据的最基本要求，通过列举式和概括性的规定，并设定必要的

兜底条款来制定易操作的审查最低标准来统一和规范审查工作。比如索要“三费、两金”的

案件，申请人最低应当提供义务人具体住所地址和相对方义务存在的基本证明。再比如对判

决申诉的案件，审查规定应当具体严格，申诉案件应当要求在已经起动审判监督程序后，申

请人能提供符合法律规定的新证据证明原判决确有错误才能通过实体审查。

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(二)将经济状况的审查授权给基层法律援助工作站，保证法律援助机构集中精力组织开

展案件的实体性审查工作。依托基层司法所建立起来的法律援助工作站贴近众更了解

众，把对申请人的经济状况审查交由基层工作站进行审核，有利于街镇工作站法律援助工作

的开展，基层司法所与街镇的工作联系紧密，掌握辖区内居民家庭情况比较具体，把经济审

核权下放给社区(街)、镇司法所的法律援助工作站，可以有效提高经济审核的客观性、真实

性、时效性，增强基层司法所参与法律援助工作使命感和责任心，同时让援助机构有限的人

员集中精力对案件内容审查。

(三)加强审查工作的指导，提高法律援助工作人员专业水平。抓住法律援助机构规范化

建设的有利时机，强化法律援助专业队伍建设，配足配强法律援助专职人员，开展经常性教

育和培训工作，切实提高法律援助工作人员审查工作的专业水平和能力。

(四)开展示范培训和基层基础培训，努力实现全员培训目标。培训对象为本省内的地市、

县级司法行政机关分管法律援助工作的领导及法律援助机构全体主任。县级法律援助机构培

训还可以延伸到各法律援助工作站负责人，开展示范培训和基层基础培训。